存款保险制度的类型与优势

存款保险制度的类型与优势

存款保险的形式因其各种形式而分为隐蔽存款保险和显性存款保险。前者是一种非正式的制度安排,由于政府在金融机构倒闭时通常会以某种形式对存款人提供保护,因而公众便形成了存款保护的预期;后者则是以法律形式确立的一种正式的制度安排,它明确地规定了在何种情况下、何种范围内、存款人会受到何种程度的保护、问题机构会受到何种方式的处置等。隐性存款保险制度与显性存款保险制度各有利弊。政府对保证银行客户权益的存存款保险制度存在的初衷便是保障中小存款人利益,但两类存款保险制度将这一潜在能力转化为现实的效率存在差异:一、立法约束。显性存款保险制度以立法形式明确(如美国1933年《格拉斯一斯蒂格尔法案》、1950年《联邦存款保险法案》、1989年《金融机构改革、振兴和加强法案》、1991年《FDIC促进法》、1999年《现代化金融业服务法案》等),将对中小存款人的保护规定为法定责任,并以事前的存款保险基金筹集或事后的费用征缴作为该法定责任的经济保障。相比之下,隐性存款保险制度则取决于政府对经济金融整体态势判断后的全局性政策安排,不可能有明确的配套法律,对于存款人的利益保护也就丧失了确定性。二、市场约束。从被保险人(存款人)角度看,在金融领域,由于中小存款人难以获取银行经营信息、监督银行经营的成本又过高,其处于明显的信息弱势。显性存款保险制度的存在使得中小存款人可以通过追踪银行的投保情况对银行经营状况加以判断,进而避免成为问题银行的买单人;从保险人(存款保险机构)角度看,在隐性存款保险制度下,政府对问题银行储户的保护具有相当程度的随意性,政府能够相机抉择,控制存款保护水平、形式和时间。相比之下,显性存款保险制度事前对存款保护的水平、形式和时间等明文确立,某种程度上约束了保险人行为。隐性存款保险制度的作用Diamond和Dybvig提出以存款人预期为基础的非理性挤兑模型,Jacklin和Bhattacharga提出以信息为基础的理性挤兑模型。无论何种原因引致挤兑,存款人行为是金融恐慌产生的关键原因,而存款保险制度是有效转嫁挤兑风险的制度安排。存款保险制度的国际实践表明,显性存款保险制度较之于隐性存款保险制度更能有效防范挤兑的发生。例如,在1994-1995年的拉美银行危机中,墨西哥没有遭受到严重的存款人挤兑,这很大程度上得益于该国的显性存款保险制度。而在阿根廷,由于没有显性的存款保险制度的保护,墨西哥危机的发生使市场对银行体系的预期骤然转变,存款人信心的动摇引爆了大规模的银行挤兑,最终,金融危机的暴风骤雨促使阿根廷痛定思痛,在1995年重新建立了显性存款保险制度。中国目前的隐性存款保险制度起到了防止银行挤兑的作用。四大银行的国有性质使公众形成了“太大而不能倒”的预期,同时,我国金融市场欠发达,居民缺乏储蓄存款的替代金融资产。所以,四大银行在自有资本不足、资产质量恶化的经营中依然维持了充分的流动性。此外,政府迫于政治压力也对非国有金融机构进行担保。一个典型例子就是在1998年6月21日海南发展银行破产事件,中国人民银行提供了40亿元的救助贷款。但随着制度运行环境的变迁,隐性存款保险制度弊端凸显,其必将功成身退,让位于显性存款保险制度。有效回避了政府与银行的竞争优势对一国经济金融的发展来说,各种规模的金融机构都是不可或缺的。特别是中小规模的金融机构,对于金融市场结构的完善及金融市场竞争的规范具有不可替代的作用。但目前在我国的金融体系中,工农中建四大商业银行处于垄断优势,中小银行的市场份额过低(图1),发展中小银行具有十分重要的战略意义。显性与隐性存款保险制度一个尤为显著的区别表现在中小银行的发展问题上。首先,从国有银行的经营角度考虑:在隐性存款保险制度下,国有商业银行通过政府信誉获得了绝对的市场信任,赢得了市场份额的半壁江山,政府向银行业引入优胜劣汰机制的难度很大,无法真正实现银行业的市场化。同时,这种天然的竞争优势也滋生了国有商业银行的改革惰性。在显性存款保险制度下,存款保险机构按照与银行经营风险相联系的差别费率征缴保费,存款者可根据投保情况自主选择存款银行,这激活了国有银行改进内部经营的进取心,进而创造出一个充满活力的金融市场竞争氛围。其次,从中小银行的经营角度考虑:在隐性存款保险制度下,由于政府向银行提供信用担保,其便可减少日常资金的持有数量,这在实质上是对其提供了一部分补贴。由于大银行日常所需资金远远多于小银行,所以隐性担保对大银行的保护程度也就高于中小银行,因此,中小银行和大银行便处于不平等的竞争地位;在显性存款保险制度下,由于保险费的计提基准是一致的(国际惯例为受保险存款),因此规避了不平等的补贴。同时,由于中小银行需要比大银行更多的股权资本来防止挤兑,显性存款保险制度的存在降低了中小银行的这部分资金需求。可以说,显性存款保险制度本身就是对中小银行的一种政策性扶持。最后,从存款保险机构处置问题银行的角度考虑:显性存款保险制度下,设立了一整套明晰的处置问题机构的法律程序,正所谓“法律面前人人平等”。同时,存款保险机构将处置成本在各投保银行之间进行了合理分摊,有效回避了隐性担保下个别银行因获得政府特别补贴而增加财政负担、损害纳税人利益的弊端(主要是国有银行)。由此看出,显性存款保险制度为不同规模的银行带来了相对公平的待遇,有利于我国金融市场结构的完善,有助于逐步形成以四大国有商业银行为主体、股份制商业银行、城市商业银行、农村信用社和外资银行多元化的公平的金融市场竞争格局。建立金融体系稳定的监管机构中央银行的最后贷款人制度、金融监管当局的审慎监管和存款保险制度是一国金融安全网的“三大法宝”。在隐性存款保险制度下,由于事前并未设定规则,只能由专门的金融监管部门来履行金融监管职能,一旦金融机构经营出现波动,中央银行和金融监管当局往往会因为金融机构倒闭可能对金融体系产生的负面冲击讳疾忌医,采取“管制宽容”政策,放任流动性短缺甚至丧失清偿能力的金融机构继续经营,这就可能产生因小失大的严重后果;而显性存款保险制度作为事前“预防针”和事后“治疗方”,恰恰弥补了这一弱点,成为金融监管体系的有益补充。存款保险制度的维系金融体系稳定的终极目标决定了法律必须赋予其一定的金融监管权利,与其他金融监管部门有机协调和制衡,同时最大限度地避免“监管真空”及“监管重叠”等现象的出现,这就大大降低了监管成本,提高了监管效率。就我国而言,可以由中国人民银行专司货币政策的制定和执行,同时对银行系统流动性困难以最后贷款人身份提供援助,使央行职能切实地回归到防范和处置金融体系系统风险上面;银监会则负责对银行业机构实施日常监管,负责银行业机构的市场准入、风险评估监测、市场退出等;而存款保险机构则作为一种侧重于处置个别问题机构的市场退出的制度安排。结构性存款管理制度主要来源于道德风险问题,主要表现为道德风险是存款保险制度的内生风险,它发生于银行参保存款保险事后的信息不对称,存款保险制度弱化了存款人对银行施加市场约束的动力,强化了银行以风险换取收益的倾向,造成银行风险成本与风险收益的失衡,打破了金融活动主体的风险承担机制,不利于整个金融体系的高效、稳健运行。两种存款保险制度尽管运作机制不同,但都可能带来道德风险问题。在隐性存款保险制度下,一方面,存款人基于对政府信誉的信任(即相信政府一定会根据问题机构具体情况做出政策回应:或对存款人进行直接赔付,或以接管方式将存款转移至健康的金融机构,或并购问题银行等等),在选择存款银行时不会关注其经营的风险状况,从而导致存款人“用脚投票”的机制失灵,这又进一步唤起了金融机构的道德风险动机,促使各银行在高回报驱使下极力争取高风险的信贷项目(例如,在内部治理机制不健全的银行,这种激励扭曲会使那些能使个人获得高回报的关系贷款有可乘之机)。更为严重的是,由道德风险问题形成的不良贷款存量反过来又必须由隐性存款保险制度本身来解决,这种恶性循环导致隐性存款保险制度的运行成本越来越高,无异于自掘坟墓;另一方面,由于在隐性存款保险制度下,各银行无需为隐性担保缴纳任何费用(零费率制),这就割裂了各银行资金筹集成本和资金运用收益之间的制衡关系。同时,隐性存款保险实质上是一种全额偿付制度,因此银行冒险倾向要比实施显性存款保险制度的国家严重得多。以我国为例,即使是那些不存在严重的历史遗留问题、内部治理结构较好的股份制商业银行,其不良贷款率均值也达到了4%,而美国商业银行的不良贷款率均值则低于2%。同样地,在显性存款保险制度下也会出现此类道德风险问题。例如,保险金额的确定实际上就是在保护存款人利益与遏制道德风