论依法行政原则

论依法行政原则依法行政原则是法治国家、法治政府的基本规定。其基本含意是指政府的一切行政行为应依法而为,受法之拘束。法治(Ruleoflaw)规定政府在法律范围内活动,依法办事;政府和政府工作人员假如违反法律,超越法律活动,即要承担法律责任。法治的实质是人民高于政府,政府服从人民。德国行政法学者认为依法行政原则包括三项内容:(1)法律创制。指法律对行政权的运作、产生绝对有效的拘束力,行政权不可逾越法律而行为;(2)法律优越。指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令,一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触;(3)法律保留。指宪法有关人民基本权利限制等专属立法事项,必须由立法机关透过法律规定,行政机关不得代为规定,行政机关实行任何行政行为皆必须有法律授权,否则,其合法性将受到质疑。日本学者认为,依法行政在详细制度形式上体现为三项规定:(1)建立议院内阁制、议会制的民主主义,通过国会对行政进行政治限制;(2)在这一前提下,行政立法、行政处分和行政程序中,存在着立法优先的规定或者立法的统制问题;(3)通过法院对行政进行司法方面的事后救济,而不限于行政监察之类的行政内部监督。在我国,依法行政原则重要包括下述规定:第一,依法行政的“法”,包括宪法、法律、法规、规章。宪法的效力最高,法律的效力高于法规,法规的效力高于规章。在下位阶法的原则、内容与上位阶法发生冲突时,执法机关应合用上位阶法而不应合用与上位阶法相抵触的下位阶法。依法行政首先规定依宪法、法律行政,法规和规章只有符合宪法、法律的规定期,才能作为行政行为的根据。第二,依法行政规定政府依法的明文规定行政。除此之外依法行政还规定政府依法的原理、原则行政。这是由于:其一,法律的详细规定是有限的,而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。其二,法律规定是受法的原理、原则支配的,法的原理、原则不仅指导立法,并且也指导法律的执行和法律争议的裁决。假如行政只拘泥于法的文字,拘泥于法的详细规定,机械依法,其行为就也许背离法的目的,产生负面的社会效果。其三,法律规定合用于社会事实是需要解释的。政府假如可以脱离法的原理、原则而随心所欲地解释法律,其就不再是法治政府而是专制政府了。第三,依法行政规定政府依法律规定行政,而依法律规定行政又首先规定依行政管理法的规定行政。政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、原则和程度办事,自然谈不上依法行政。不过,依法行政不仅仅规定政府依行政管理法的规定行政。依法行政还规定政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定政府的职责、职权。政府违反行政组织法的规定就会越位(即政府内部越权)、错位(即政府外部越权)、缺位(即政府不作为)。行政程序法规定政府行为的方式、过程、环节,政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。可见,依法行政既规定政府依法定行为规则行政,还规定依法定职权和依法定程序行政。第四,依法行政规定政府对行政相对人依法实行管理。由于“行政”的基本涵义就是管理,没有依法管理自然谈不上依法行政。不过,依法行政不仅仅规定政府对行政相对人依法管理。依法行政还规定政府自身遵法,规定政府依法提供服务和依法接受监督。政府遵法是法治政府的基本规定,由于法治首先是依法治官,依法规范政府和政府公职人员的行为,而不是首先,更不是仅仅依法治民,只规范行政相对人的行为。至于政府依法提供服务和依法接受监督,乃是政府依法行政的题中应有之义,由于行政意味着管理,而管理在法治社会则意味着服务;依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务,而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过多种方式和途径实行的监督。政府脱离人民的监督,其权力就必然被滥用,人民的意志就必然被蹂躏,人民的利益就必然被侵犯。不过客观地讲，我国现阶段的依法行政实践面临着诸多阻却原因，突出地体现为：“特权”意识、依长官意志行政的观念比较深厚，老式的人情思维仍然支配着行政过程，“人治”味道比较浓厚。在我国行政系统中最为普遍、最为明显的变态行政伦理准则有下列方面。第一，行政权力封闭价值准则。一种行政机构、一种行政机关工作人员行政权力行使的水平怎样，常以行政系统内部的多种微妙关系为评判根据，而脱离经济基础、脱离社会事态。此种评价准则虽然是主观意识范围之内的，但对行政系统对法律的认同有极大的阻滞作用。第二，行政权力权变价值准则。行政机构体系中对上负责不对下负责，对人负责不对事负责，对政策负责不对法负责等不良行政风气就是此种伦理变态的直接产物，它严重地制约着依法行政的实现。第三，行政权力超强价值准则。在行政权力行使中，人们常以超强的伦理价值准则评价行政权的行使，如某些行政机关或行政公职人员若能在职权行使中突出自己的管理权威、突出自己至高无上的地位、突出自己管理手腕的刚性化便会被认为是有效的行政权行使者。该种价值准则与依法行政的价值准则显然不也许是一致的，它或强或弱的阻碍了依法行政的实现。第四，行政权力利益价值准则。在行政系统中，对于行政机构和公职人员行为的评价常以与否为本部门、本区域、本单位的行政管理争得利益为原则。在地方保护中、部门保护中、行业保护中作用突出的行政机关或公职人员便可得到较高的行政评价。此种变态对依法行政的阻滞集中反应在否认行政法制统一的基本准则。以上这些阻却原因和准则显然是与依法行政的基本内涵相悖的。因此必须寻找依法行政主体障碍克服的对策。就目前的状况来讲，依法行政主体障碍的克服的对策重要有如下两个方面。第一，障碍的克服与行政主体的价值选择。纠正行政系统意识变态和行为变态的目的就是使行政系统的价值有所回归。依法行政主体障碍克服的对策，必须首先确定行政系统的价值准则，行政系统的这些价值准则重要有下列两个范围。１．有关行政系统独立人格确实定问题。依我国宪法规定，国家权力分为立法权、行政权、检察权和审判权。宪法有关国家权力的分类和行使中的分工，是对议行合一政治制度的详细发展，它确认了立法权和其他权力对立法权的附属地位，并认同了其他多种权力的独立价值。作为行政权的独立人格讲，一是行政权具有独立的质的规定性，是一种区别于他种权力的国家权力，对其不能作任何变通解释。二是行政权除附属立法权外，对任何权力都不具有附属性。三是行政权自身是强而有力的，不受任何组织、个人、机关的干涉，就像人民法院的审判权不受外界原因干涉同样。四是任何其他国家权力都不得以若明若暗的形式渗透行政权内部，使行政权具有此种权力的属性。２．有关行政系统硬件与软件的规则确定。行政系统的构成原因可以分为硬件和软件两个方面。硬件就是指行政机构体系的板块方面，包括行政机构大系统的层级构成。软件指在行政系统内部形成的联络人们的意识规则或行政伦理准则。法律规则属于行政系统中的硬件，它是被国家强力承认并保证明施的。法律规则是公开的、有形的，而连结人们的伦理准则则是隐含的、无形的。对于行政系统中硬件与软件都可以确定某些规则，通过这些规则赋予其某些属性。在我国行政机构体系中，在硬件与软件的规则选择上出现了错位，把本该属于软件的规则运用于硬件，把本该属于硬件中的东西运用于软件。导致硬件不硬，软件不软的变态现象。我国行政系统一直是一种封闭系统，它既不轻易丢弃自身已经形成的伦理准则，更不轻易接纳、吸取社会上先进的伦理准则。硬件不硬所导致的成果是机构人浮于事和臃肿。软件不软所导致的成果是行政系统与管理事态和社会的分离。基于此，要克服依法行政主体障碍，必须重新确定行政机构体系中硬件与软件的规则。即应使行政机构体系板块处在一定状态的封闭之下，至少进口不能不小于出口；使行政机构体系中的伦理准则能常常性地和社会上进步的伦理准则发生互换关系。第二，依法行政主体障碍克服的法制手段。对依法行政主体障碍克服的，首先要立足于法律角度，由于法律制度之内的东西比法外