关于个人所得税流失问题的思考

-前言1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，我国的个人所得税制度至此方始建立。当时800元的个人所得税起征点基本上大多数人都不需要交税，1994年税制改革之后，个人所得税才逐渐成为中国最重要的税收之一。随着人口基数变大，税收收入激增，个人所得税税收额占了税收收入举足轻重的地位，国家也通过个人所得税来增加财政收入和调节收入分配，所以个人所得税的流失问题就变的尤为重要。为了减少个人所得税的流失问题和避免贫富差距逐步拉大，本文分析了个人所得税流失的原因、国际上对个人所得税流失治理经验、个人所得税流失的改革建议等几个方面来深入的了解和控制个人所得税流失的问题个人所得税的改革可谓是一波三折1980年开始施行个人所得税的征收；1986年对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税；2005年个税起征点调整为1600元；2008年起由1600元提高到2000元；2011年起征点为3500/月；2018年8月31日个税起征点确定为每月5000元。1个人所得税流失概述1.1个人所得税的作用随着个人所得税的诞生与发展，其两大职能在经济发展中变得越来越重要，一是增加财政收入，二是调节收入分配。前者是对于国家起到宏观的作用，随着GDP的增长，税收的基数会越来越大，因此这一职能，对于我国的经济发展更是至关重要，完整的税收收入才能保证政府发挥其职能，形成一个良性循环；而第二职能主要用于调节居民与居民之间的收入差异，这是一种先富带动后富的思维模式，这对于国家的整体经济带动有着重要的作用。良好的个人所得税制度，有利于促进消费，提高生产力，促进社会经济的发展；有利于缩小贫富差距，提高国民幸福指数，减少社会矛盾。由此可见，个人所得税制的正确选择对社会的发展存在着重要的现实意义。然而我国现行个人所得税制存在税负不公平，征收手段落后和税源流失严重等问题，税收的收入调节作用越来越弱，贫富差距逐渐拉大。个人所得税能否减少流失，这与税款的税收制度，征收效率，纳税者意识有着密切联系。税收制度是一个宏观制定问题，需要国家和纳税者之间不断协调，共同发展出一个完善的制度；征收效率需要征税机关的努力，强化自己的征税体系，协调各级税务机关，形成一个严谨的收税网络。而纳税者纳税意识是一个国家整个国民的问题，从长远来看需要居民熟知自己在整个纳税体系中的责任与义务，积极缴纳应缴税款，使社会形成一个良性循环，促进国家进步。1.2个人所得税流失的界定国外对个人所得税流失的认识方法众多，包括个人所得税免除、个人所得税规避、个人所得税最小化、个人所得税减轻、个人所得税税基侵蚀、个人所得税收入损失、个人所得税缺口、个人所得偷逃税等等，这些多元化的名称虽然不尽相同，归纳起来，个人所得税流失本质是违背政府设立所得税的用意而致使个人所得税收收入不能按计划收缴国库的一种行为。在国内对于个人所得税也有很多界定，但主要有两种主流观点。第一种观点认为个人所得税流失主要包括两大类行为：（1）个人所得税流失指偷税逃税和违反法律减少缴税或是利用漏洞减免；（2）利用不正当的手段虚增成本或是骗取税款和退税的一种行为；第二种观点认为个人所得税流失是指在固定的税收体制下国家应当征收的个人所得税，但因各种情况而无法征收的部分。以上两种是国内个人所得税流失的界定描述。前一种描述的主体是每一个纳税人的纳税行为，是从一个微观角度进行描述，并将这种流失行为分为两大类，即偷税逃税和骗取退税。第二种描述的主体是站在国家角度，具有高度的概括性，从宏观的角度界定了个人所得税流失是一种国家的税收损失，与计划应收到的所得税款不同的减少额即是个人所得税流失额。这两种主流观点相结合基本可以概括所有的个人所得税流失行为。2个人所得税征收现状个人所得税征收现状相对较为复杂，涉及到我国经济、社会发展的方方面面。本文对我国个人所得税征收情况展开了分析，围绕2000-2017年的个税数据进行研究整理，在此基础上分析我国个人所得税流失现状。2.1个人所得税征收情况我国的个人所得税并不是自建国开始征收的，真正征收是从1980颁布的“中华人民共和国个人所得税法”开始，但是当时基本没有征收，直到改革开放之后，生产力得到了极大的提升，居民的收入也有了很大的提高，贫富差距逐渐拉大。各级税务机关按照国家的引导开始征收个人所得税，调节居民收入，加强个人所得税的管理作为征收工作的重点，几年间取得了显著成效。自1994年起，我国进行社会主义法制建设，居民的纳税意识不断增强，认识到纳税是每一个公民的义务和责任，到今天已有二十余年，个人所得税的征收工作取得了重大进步。根据国家统计部门和税务部门的数据显示，实施新税制以后，个人所得税有了迅猛的提高，在2000年前后，个人所得税收入突破了1000亿元的关口，并且保持了50%的高速增长，这说明我国的居民收入确实不断提高，税务机关的征收效率及征收管理水平都有了显著地提高。个人所得税长期持续增长，这与个人所得税改革密切相关，增幅也和其他税种相比，稳定且增长快，这都反映了居民生活水平的提高，和代扣代缴制度的完善。表2.12000年至2017年个人所得税税收情况年度个人所得税收入个人所得税增长率税收收入2000659.6459.40%12581.512001995.2650.88%15301.3820021211.7821.76%17636.4520031418.0317.02%20017.3120041737.0622.50%24165.6820052094.9120.60%28778.54续表2.1年度个人所得税收入个人所得税增长率税收收入20062453.7117.13%34804.3520073185.5829.83%45621.9720083722.3116.85%54223.7920093949.356.10%59521.5920104837.2722.48%73210.7920116054.1125.16%89738.3920125820.28-3.86%100614.2820136531.5312.22%110530.7020147376.6112.94%119175.3120158617.2716.82%124922.20201610090.8217.10%130406.00201711967.7118.60%144360.00而到了2012年，个人所得税税收总额是2000年的10倍，首次达到了10000亿元的关口，然而较高的个人所得税税收基数也意味着较高的流失总额。为了减少个人所得税的流失，增加财政收入，需要分析流失的原因。下文将从纳税人和征税机关两方面分析个人所得税的流失原因，并且寻求解决个人所得税流失的方法。2.2个人所得税流失现状个人所得税是国家调节公民个人收入的重要经济杠杆，它的征收为调节社会分配、维护社会稳定等起到了重要作用。综观世界各个市场经济国家，个人所得税都是最重要的税种之一，是第一大税。但是个人所得税在我国却被人们看作是“中国税收第一难”，税款流失极其严重。个人所得税流失的测算极为复杂，涉及到数以亿计的纳税人和各行各业，因此很难有明确的数据支持。据国家税务总局公布的一项测算数字显示，按照发展中国家个税收入应占总税收15％的国际标准计算，我国每年的个人所得税流失至少在1000亿元以上。以上海市为例，2015年上海个人所得税收入为1219亿元，其中工薪所得税占比超过80%。但是，上海作为我国经济发展中心，高收入人群应该是十分密集的，在个人所得税中占比应当使十分可观的。实际个税征收的结果与上海市的经济发展水平是不吻合的，由此也可以看出我国个人所得税流失的状况使十分严重的。对于监管机构来说，工薪薪金以外的收入是很难进行核实的，尤其是灰色收入部分，是很难进行明确的衡量的；同时，偷逃税、避税等行为具有极强的隐蔽性和不确定性，相关资料和数据的收集与测算困难重重。另外，主观上测算方法也过于单一，定量分析重视不够，极大程度上制约了税收流失问题的研究。相关学者测算表明，税金漏洞可能在一倍以上，现有的人力和财力以及执法手段远远不能适应对十几亿纳税人和潜在纳税人收入和纳税情况进行监督的要求。监管机构对偷漏税行为追究力度的不足使得很多人都有侥幸心理，因此税款也在这种情况下出现严重流失。3我国个人所得税流失的主要原因导致我国个人所得税出现严重流失的原因也是多方面的，从制度到观念，从管理部门到纳税者个人都有着明确的关系。本文对个税流失的原因进行了综合性的分析，从中概括出以下几个主要原因：3.1隐瞒收入导致个人所得税流失现阶段我国还处在高速发展阶段，因此制度上潜在着许多漏洞和不规范，税务机关和纳税个体之间也存在信息不对称，无法保证准确缴纳个人所得税，导致了个人所得税流失。近些年第三产业不断革新，居民收入类型也是多元化发展，对于高收入者来说，收入主要来源是隐性收入。隐性收入是指除了工资薪金以外的，不公开的财产或收入，收入的多少是无法确定的。因为其具有隐蔽性，监控起来相当困难，大量的灰色收入，隐性收入轻而易举的就被转移，并且纳税人的纳税意识较为淡薄，因此与工薪阶级相比，高收入者带来了的流失成为流失总额的一大部分。在我国现行的交易制度下，现金交易仍然是一种主要的交易方式，现金的交易或者银行卡体系之外的交易税务机关是无法监控的，在现实当中，例如众多的个体工商户的经营所得，税务机关无法准确查明其所得额和其交易流水；专家学者的演讲费无法评估，只能靠纳税人自觉纳税，这就形成了隐瞒收入造成个人所得税的流失。同时，在技术层面上，专业系统软件的开发进度远远高于税收领域开发软件的实际效果，也就是说先进技术的使用是不到位的，不同部门间相互沟通也是有障碍的。3.2课税范围偏窄且税率结构复杂一方面，尽管我国个人所得税的应税项目在不断的扩充，但是只是从表面上加大的征收力度，具体到纳税人的经济收入状况来说，范围是相对偏窄的。随着我国经济的快速发展，我国居民经济收入来源和形式也在不断的拓展，纳税人群的经济收入出现的一定程度的分散，多元化趋势更加明显。但是个税的征收范围却出现了明显的局限性。例如，关于个人基础收入的附加福利的征税环节中，并没有将附加福利划入其中，这是值得商榷的。从更大的范围来讲，我国个税征收体制相关的规定与多元化发展的经济之间始终是存在脱节的。另一方面，我国所采用的超额累进税率和比率税率相结合的模式一定程度上来说也落后于经济发展进程。例如，为了应对差别税率，纳税人可以很容易将高税率的一部分收入转化成低税率收入，使得高收入人群的收入不会受到税收的调节和影响。3.3利用政策漏洞及转换收入减少交税收入的方式有很多，其中向企业投资所获得的利润是需要缴纳个人所得税的，应纳税所得额也随投资期限的不同而变化，投资时间越长赢纳税所得额越低，具体如下表所示：表3.2投资期限与应纳税所得额的关系投资期限1个月以内1个月至1年1年以上利息、股息、红利应纳税所得额100%50%0这种随持有时间不同而差异征收的税制从本质上来讲是为了鼓励居民的长期投资，从而保证经济平稳运行。但这种极低税负设计对投资的高收入者显然不合理，个人所得税的第二职能是调节居民的收入，然而因投资获益的高收入者本身的个人所得税却如此低，这与个人所得税的功能是相违背的，当投资者不想被征收个人所得税时，就会将这些股利留存于企业，进行二次投资，而企业通过配股，又将这笔资产存入个人名下。这种利息股息收入转换留存收益的方式可以使投资者减少缴纳个人所得税，自己的财产还得到了保值，所得税也因此加剧流失。在2013年，香港居民曾抗议李嘉诚因避税而少缴纳所得税，其避税方法就是通过股利转留存收益，将其投资期限超过1年转为长期持有。4国际个人所得税流失的治理经验个人所得税的观点最早源自于西方，各国的专家在观点上有所不同，但都认可综合所得税制和综合与分类相结合的个人所得税制更有利于实现公平，是历史发展的趋势。西方国家对个人所得税的改革更早，实践经验也相对来说更加丰富。现在世界上大部分国家都实行的是综合与分类相结合的所得税制，且其制度运行也有相当长的一段时间了，制度的成熟性和合理性也在时间的发展过程中得到了印证。我国需要借鉴国外的改革措施与经验，这也是本文写作的一个重要思路。国际方面对于个人所得税流失的问题已经有着较为丰富的治理经验，主要是通过健全的法律法规、发达的税源监控和完善的申报体系来进行治理的，对我国个税制度的发展和完善有着充分的借鉴意义。4.1法律法规和惩罚相结合我国的个人所得税法虽然近些年来不断从立法角度完善，但其征管力度却不够严格，并没有很强的权威性与震慑性，对于那些偷税漏税者无法进行及时的制裁。例如某个体工商户未及时进行申报，或申报额不够，执法机关也只是处以警告或者逾期缴纳等措施，无法使他们下次按实际缴纳。严格的执法是保障法律有效运行的必要条件，而居民纳税意识并不是天生的，而是通过社会监督及法律奖惩逐渐形成的，这两点都能减少个人所得税的流失。人们本不愿意接受束缚，自觉地纳税意识是后天受到社会环境和法律法规的影响，而法律的严厉惩罚使居民不敢偷税逃税。法律有很多惩罚形式，较轻的方式是经济惩罚，处以罚款或是滞纳金，严重的惩罚是刑事惩罚，但即使纳税人偷税漏税，执法机关也难以执行。例如在美国纳税人如果延期申报，滞纳金从10%到30%不等，严重的还会有刑事处罚，可谓十分严格。拒绝接受税务检查的纳税人每次最低也会有600美元的罚款。如果偷税漏税情况经查明属实，则会受到70%的罚款，另外逾期未缴纳的税款还要缴纳滞纳金和利息。对于情节恶劣的将会刑事拘留，更严重的可能会面临查封财产并判刑。如此严格的税收法律，对纳税人来说不但是一个警示，更是一种规范作用。4.2发达的税源监控很多国家使用税源代码终身制，这是掌控纳税人纳税情况的一种极其有效的方法，税源代码一经确立，不会随意变更。印度强制每一个国民都有纳税账号，并且是终身有就有效，对于纳税人也有震慑力，在印度，不只是对于企业有现金交易的额度限制，不得随意支取现金，即时是现金交易，也有限额，更为严格的是，大额取款也会按照一定比例缴纳个人所得税。同时税务机关有权利调取居民的交易消费资料。印度有些税收法规虽过于严格，但对我国的税收制度的健全有着借鉴作用。美国的纳税代码从居民出生就开始启用，此外，在美国工作的外国居民也要按规定办理申请纳税人代码。美国人现金交易较少，大多在银行办理交易，转账，支付，等业务，因此税务部门可以轻易地从银行获得纳税人的收入及交易信息。澳大利亚则实行源泉扣缴，这是一种由支付者代为扣缴的方式，有效避免了纳税者故意减少申报额。在交易当中，若果现金超过1万元就要向相关税务部门报告，银行同样也有此义务。巴西的纳税基础设施非常普及，居民一出生就拥有社会保障卡，在赋予权利的同时，社会保障号也是居民的纳税编号，这个编号跟生活的各方面都有联系，就像我国的社会保障卡一样使得权利和义务相匹配，因此纳税代码制度值得我国借鉴。4.3健全的登记申报体系在国外的申报体系中，有两大类，一是由纳税人进行独立申报，二是由雇主申报。在英国采用的是雇主代为申报，即雇主根据支付劳动者的报酬向税务机关进行代扣代缴，这种制度的优点是减少了税务机关的监察工作量，另外这种从源扣缴使得纳税者对于漏税无从下手。在美国，大多数是由纳税者独立申报，但这也考验着纳税人的纳税意识，一般纳税人在每年的4，6，9以及次年的1月进行预缴纳，然后在第二年年初提交一年度的所得税申报表，除此之外，税务机关会对这些申报表进行稽核，收入越高的人受到稽核的可能性会越高，这样可以减少大额所得税的流失。在个人所得税的申报及纳税管理中，纳税申报号是一种有效措施，这可以增大征收机关的效率，此外他还可以和纳税人之间的信用情况联系起来，并将他们分级，按信用等级分别监管，信用等级相对较高的纳税人可以减少监管成本，而信用等级低的纳税人应重点监管。在个人所得税申报这一方面，日本做的较为人性化。日本将申报表分为蓝色和白色，蓝色是针对设立账簿并且真是记账的个人。而白色是针对财务不健全的人申报，以此鼓励和警示申报人，并且分别管理，使得税收管理更加高效。4.4增加税收的透明度在个人所得税征收环节中，税务部门与纳税人之间存在直接的关系，这种关系需要进一步的去明确和透明。例如，为了使公民能够自觉参与到税务缴纳中来，必须使其对所缴纳的个税在纳入国家财务部门以后的用途和作用有较为清晰的认识，从而激发其主观上的纳税意愿。以加拿大为例，该国家部分省市一直执行着严苛的税务管理，所有的纳税人都会按照预定的周期收到税务部门出具的税款去向说明，对公民所缴纳的税款的用途给出明细和评估，这会使得公民主动承担社会责任，维护社会诚信的环境和氛围。5个人所得税流失的改革建议在深入分析我国个人所得税流失现状和原因，并且借鉴国外先进治理经验的基础上，本文从以下几个方面来提出个税流失的改革建议：5.1加强征管效率和提高纳税人纳税意识我国个人所得税的税务机关征管效率不高，并没有建立完整的税源监控体系，如今随着互联网技术的发展，信息交流已经畅通无阻，税务机关应联合相关部门及银行形成特有的税源网络体系，做到将纳税人的应纳税所得额在自己能监控的范围之内。另外借鉴国际上已经有许多国家建立税源代码体系，而我国只有社会保障卡体系，并没有相应的税收体系，终身的税源代码可以汇集和监控纳税人的纳税额，也可以辅助税务机关的监管和征收。税务机关在个人所得税征收的过程中是一个被动的角色，从长远来看，纳税人才是整个体系的主体，一次培养纳税人的自觉纳税意识才是最重要的。税务机关应加强主动纳税的宣传，从根源上讲，可以联合教育部门从青年一代进行自觉纳税的教育，一边在整个社会逐渐形成主动纳税的积极氛围。具体方法是，可以将个人所得税的思想教育联合教育部门写入中小学生的课本中，使居民从小接受自觉纳税的教育，据石家庄中学生随机调查，50人中只有约50%知道需要缴纳个人所得税，在知道缴纳的这50%中只有不到10人明确知道该如何缴纳个人所得税，以及该交多少。第二个建议是纳税意识宣传走进社区进行意识教育，在我国，居民没有终身纳税代码，这意味，我国居民涉及缴纳个人所得税一般是到达工作的年龄，因此以社区为单位进行个人所得税的意识宣传是一个较为恰当的方法。关于自觉纳税的意识教育并不是一代人就能完成的，需要几代人共同的努力，逐渐形成自觉地纳税的荣辱观和价值观。5.2缩小减免范围且优化税收管理控制个人所得税流失可以从两个方面来进行尝试，一方面是扩大税基，取消一些不必要的税收减免；另一方面则是优化税收管理，提供个人所得税征收环节的效率。针对我国目前的经济情况，税务部门可以在坚持“税收减负”的理念下，合理的缩小减免范围，并且给应该享受优惠的人群和企业更大的实惠。税务部门不仅要推出税收优惠政策，同时也应该适当缩小减免的范围，及时的废除一些不合理的优惠政策，从而达到弥补漏洞的效果。同时，在信息时代下，税收管理也应当与时俱进、不断革新，借助一些电子化、智能化的系统和设备来辅助进行征收管理。首先，必须持续推进数据信息共享平台的建设和应用，将更多的企业和个人纳入到平台中，逐步实现信息的共享和透明化，将税务机关与公安、海关等政务部门链接成一个整体，加快信息沟通从而将税收政策落到实处。其次，还应该在数据信息共享平台中加入风险防控检查的能力，对个税征收过程中的各个环节进行持续的关注。对于税收数据的管理应该是系统性的，由不同的责任部门来相互配合。最后，尽管当前税务部门已经在不断宣传“最多跑一次”等政策，但是互联网时代下，建立网上纳税平台才是更为重要的。不断丰富网上办税服务平台，将现有的12366热线、门户网站等系统进行整合，从而符合纳税人的实际需要，甚至可以为纳税人定制专业化、个性化、实用性更高的纳税信息服务。5.3完善个人所得税税收制度以减少漏洞5.3.1适当调整税率我国个人所得税税目和税率繁多，很多纳税人自己都不知道应该归为哪一税率，而到了真正纳税时，即使知道自己所适用的正常税率，也愿意找寻更低的税率，很多收入由于条件不同会产生不同税率，这就为纳税人寻找低税率提供了极大可能，例如所持有的股息会根据时间的不同所适用的税率也不同；单次收入会根据扣除额的不同应纳税所得额也会相应的降低，这都是由于税率差异造成的。除了工资固定工作者的工资薪金应采用累进税率，其他的额外收入经常会选择税率的不同进行调整，达到少缴税的目的。在税率问题上，个人所得税制度完善的国家大多数采用的都是五级超额累进税率，税率范围一般为10%到40%，对于小部分按分类所得税制度征收的个人所得税，应该采用统一的税率标准，20%是一个理想的选择。从国际治理经验上看较少的累进税率不但可以加大税务机关的征管效率，同样对于纳税人来说也是一个积极地作用。5.3.2阻断过度福利支付给个人我们知道个人所取得收入的最终目的是进行劳务交换，即消费。但只有收入是计入个人所得税的，在一些情况下，某些消费的实质是收入，例如公司给予的福利、购物卡、公出旅游，其实质是消费抵消了一部分收入，某些企业为了减少个人所得税，可能会把工资薪金降低，转嫁为高福利，这也成为了一种流失漏洞。阻断这些不合理的福利收入将能减少流失，具体来说，各种给个人提供的福利收入形式是：1.由企业提供低租金的住房，而不是支付购买成本或租金补贴或者相应工资提升；2.由单位提供假期旅游补助，或组织企业员工旅游，而不是直接向职工个人支付报酬，或旅游和其他方面的收入；3.企业向职工提供交通补助，例如油费，或者直接提供交通工具；4.提供医疗照顾儿童，教育和其他费用；5.由企业提供的公共设施，如浴室、理发店、幼儿园等。这些在合理范围内可以作为员工福利，但如果过度发放就可以视为过多的个人所得税费用扣除。为了减少个人所得税流失就必须规范这些福利，减少个人所得税的流失途径，具体可以借鉴国外征收管理的做法，由福利发放单位逐一进行税务机关申报纳税时，特殊进行额外申报，税务部门按照现行市场价格核实其具体数额是否存在过度福利。总结征收模式不合理、隐瞒收入、费用扣除不规范等问题是造成我国个人所得税流失的主要原因。国际上对个税流失的问题，主要通过法治与惩罚相结合、发达的税源监控和健全的登记申报来进行治理。针对我国目前的实际情况，本文提出通过科学的征收模式来加强征管效率，逐步提高纳税人的纳税意识，并且制定合理的费用扣除标准，既能够给低收入人群一定的优惠，又能完善个人所得税税收制度，从而在根本上解决个人所得税流失的问题。参考文献刘娇娆.基于公平视角我国个人所得税流失问题及对策研