涉农职务犯罪的危害及对策浅述新农村建设中的职务犯罪以乐山市五通桥区办理案件为视角

涉农职务犯罪的危害及对策浅述新农村建设中的职务犯罪以乐山市五通桥区办理案件为视角

自2005年16月中旬以来，提出了“建设社会主义新农村”的总体目标。近年来，国家对“三个受众”的关注不断增强。城乡协调发展和新农村建设促进了中央和地方各级政府制定一系列农业政策和财政补贴的逐步增加。在新农村建设硕果累累的同时,在新农村建设的温床中也滋生出一个毒瘤—涉农职务犯罪。一、要维护农民利益的根本利益,是造成社会不稳定的重要根源职务犯罪主要是指掌握一定管理、支配公共财产、人事关系等多种实权的国家公务人员滥用职权、谋取私利、侵犯公共利益的故意犯罪,其本质特征是以权谋私、权钱交易。主要表现是贪污贿赂、挪用公款等经济犯罪和渎职侵权犯罪,是腐败现象最突出的表现。腐败制造社会矛盾,引发社会冲突,对经济建设和政局稳定起着破坏作用,使国家和人民身受其害。其实质就是畸形的行使了人民赋予的公共权力为自己谋取利益的行为。而新农村建设中的职务犯罪作为职务犯罪内涵的外延,也是我国当前国情下具有代表性的多发性犯罪之一,更是职务犯罪的“重灾区”。严重侵害了国家基层组织的管理职能,对国家的涉农惠农政策带来了负面的影响,侵害了广大农民的切身利益。是造成广大农民群众集体上访、越访等诸多社会不稳定因素的重要诱因。直接侵害农民利益,严重损害党和政府的形象,削弱政府威信,给农村社会稳定工作带来极为不利的影响。二、农民群众原因一是以贪污犯罪为主流。随着国家政策对新农村建设的重视,每年都有大量的项目惠农资金注进农村。在客观上给乡镇、村组干部提供了职务犯罪条件。其中较为典型的手段是将申请的专项资金、土地补偿款和救灾抢险资金等采取隐瞒收入不入帐、少入帐、做假票据、重复报账、利用餐票生活票据虚列开支等手段直接侵吞公款。二是易引发上访及大量群体性事件、社会危害性大。农村干部贪污受贿等违法犯罪现象,最容易激起民愤,造成党群关系紧张,引发群众上访,甚至出现集体上访、越级上访,群众不满恶性事件随时可能发生,加重了局部地区不稳定的因素,激发了社会矛盾,严重破坏了农村社会的和谐稳定。三是涉案人员文化素质普遍较低,法制观念淡薄。新农村建设中职务犯罪人员,特别是乡镇、村组干部,多数仅为中小学文化程度。有些人特权思想严重,大搞“一言堂”,更有甚者连自己的行为会触犯国家法律都不知道,再加之一些乡镇党委、政府片面的强调发展经济,忽视了对农村基层干部的业务培训和思想政治教育。四是权利过于集中,监督管理失衡。失去监督的权力必然导致腐败。随着国家惠农政策的连续出台,农村基层组织的干部以及“三农”对口部门作为相关政策的执行者,手中的权力随之扩大,权力也相对集中,民主集中制在部门单位内部遭到破坏。另外,内部监督的缺失,再加上政务公开的不彻底性,为涉农职务犯罪提供了温床,让某些腐败份子有机可乘。2012年所办理我市井研县水务局局长冯某某,在某惠农小水利工程中,不经公开招投标,个人私自将几千万工程量的工程施工权内定给施工老板程某某,从中收取贿赂。五是涉农案件难于查处。对于涉农腐败的问题,群众往往怨恨很大,但举报虽多,证据却非常少,涉农案件查办起来费工费时,成案率低。并且我国现行的刑法以及相关法律解释在这方面的规定上存在一定的漏洞。再加上农村财务管理普遍较为混乱,造成检察机关查证难,打击更难的局面。三、农业和工业犯罪的发展趋势农业领域的腐败和贿赂犯罪1.体增解决并骗征地拆迁补偿例如在重大工程项目的征地拆迁中,代表政府负责征地拆迁的工作人员与村组干部、农户相互勾结,虚报被拆迁的地上建筑物、构筑物、青苗等,骗取征地拆迁补偿,然后共同贪污。另外,随着村务公开特别是财务公开等措施的推进,村两委之间内部制约的加强,单独犯案的可能性相对减少,相互勾结、合伙作案现象越来越突出。2.用虚假的餐票等票据向上级部门发放补助资金一些项目资金职能管理部门利用项目管理职权,采取上下勾结虚假列支或以工作经费等名义巧立名目截留或套取涉农项目经费,更有甚者直接利用虚假的餐票等票据向下级部门套取国家下拨的补助资金,美其名曰用于争取项目各种开支。实际上这部分资金绝大多数成为了相关领导、经办人的囊中物。例如:我院反贪局2012年办理的原夹江县某镇党委书记唐某贪污一案中,在该镇协助该县实施的污水处理工程中,以协助工作经费的名义,先预借现金后用票据冲抵的手段从该县建设局领回用于实施污水处理工程款现金40000元后后。而将这笔钱分发给了该镇主要领导。3.涉案罪名多元化,案件数量多为单一化、工近年来,涉农职务犯罪的突出特点是涉案人员由管钱管物人向掌权人的变化。在过去查办的案件中,犯罪人员多是乡镇、村中的财会人员,犯罪性质多为贪污、挪用公款,且多为单人作案。而近年来发生在乡镇、村干部身上、甚至是上级的主管部门的主要领导的贪污、挪用犯罪案件明显增多,受贿、行贿案件明显上升,利用职权侵吞国家扶贫款、国家征地补偿款、国家退耕还林补助款等。2011年我院办理的贪贿案件中正科级干部涉嫌职务犯罪占全年贪贿案件的20%,2012年正科级干部涉嫌职务犯罪比重便上升到了50%。4.涉案涉及多领域犯罪倾向以往涉农犯罪较为单一,基本发生在村级财务方面。近年来,涉农职务犯罪案件突出多领域犯罪倾向,涉及到如国土、水利、医疗、基建等领域的专项资金。我院办案情况来看,涉农犯罪的包括农业、林业、水利、环保、扶贫等部门。5.提出收条和收条的方式重新制从所采取的犯罪手段来看,滥用职权、权钱交易等腐败现象在农村滋生蔓延。多表现为作假帐、开具假发票、重复入账、虚报冒领、收款不入帐、私分等手段。如我院办理的某村书记鲍某某,在进行该村道路硬化过程中。工程完工后,还余60000余元工程款未支付给工程承包人张某。鲍某某在张某承诺给其10000元好处费的前提下。双方协商以先打收条后支付的方式,张伟出具了收条给鲍某某。事后,鲍某某以该收条遗失为由,要求张某重新出具一张25000元的收条。同时,鲍某某以支付张某工程款为由分两次从村出纳处支取现金,并将两张收条交村会计入账。6.行贿收贿之实犯罪嫌疑人为了逃避法律制裁,挖空心思规避法律,以各种公开的、合法的(或者轻微违法的)旗号掩盖犯罪之实。如行贿人以信息费、咨询费、宣传费、顾问费或以拜年的名义行贿;有的以借贷为名,所谓的借,其实是有借无还;还有一些变相贿赂,如提供免费出国、免费旅游、免费劳务,提供营利机会;送给对方大件商品如住房、汽车的长期使用权,而所有权仍在行贿者手中。四、解决人民群众法律纠纷中存在的主要问题1.实施项目、产生补助因为资金补助是无偿的,各环节、各方面都是受益者,没有明显的利益受损个人,也就缺乏监督制约的动力。与实施项目、兑现补助有关联的很多单位和个人都想从中截留、获取一部分项目资金为个人或小团体谋利。受益对象(主要是农户,也包括农村基层经济组织)对惠民涉农项目政策不清楚、抱着得一点无偿补助算一点的心理,对一些不合理的要求和行为予以默认,不愿举报控告,造成该类案件线索获取的枯竭。2.模式一:民法上的承担是将国家和立法解释规定为针对公务主要是针对农村基层组织成员的犯罪主体资格存在较大争议。实践中,村委会并不属于国家机关。因此,其工作人员并不属于国家工作人员。但对于上述人员是否成为检察机关所管辖的职务犯罪主体,争论很多。“否定说”认为,上述人员不属于检察机关所管辖的职务犯罪的主体范围,其理由是:第一,村委会并不是一级政权组织,而属于群众组织。第二,所从事的活动并不属于公务活动。第三,财产也不是国家财产。但“肯定说”认为上述人员可以成为国家工作人员而属于检察机关管辖的范围,其理由是:上述人员是经群众选举产生的,同时受各级行政机关委托从事大量的行政事务,代表行政形象,据其工作性质属于依照法律从事公务的人员。2000年4月29日,全国人大常委会九届第十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》(下称《解释》),这是多年来立法机关首次以“立法解释”的形式对刑法规范的含义进一步明确界限。根据该解释,笔者将村公务区分为三种情况:一是依法协助人民政府从事公务、二是村内自治事务、三是村级经营活动。《解释》将公务的范围限制在包括:(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作七项范围之内。这七项依照法律从事公务的人员其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作的人员。惟有在这七项事务中,才存在依法从事公务的可能,才可能成立职务犯罪。村民自治范围内的事务,是指解释的七项事务之外的非经营性质的村内公益事业和公益服务等自治事项,既非协助政府从事行政管理,亦非企业经营性质的村自治事务建设和公益服务活动。据此笔者认为,只有村委会基层组织协助政府从事公务活动时,基层组织人员利用职务实施的行为才能根据刑法和立法解释认定贪污受贿类犯罪;而村基层组织人员在集体经济组织进行的经营性活动中,利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的,认定职务侵占、挪用资金和非国家工作人员受贿罪。另外根据《中华人民共和国刑法》第三百八十二条第二款的规定。笔者认为,从事公务是国家工作人员的本质特征,这种公务不包括集体公务。但是在现实生活中,上述人员所从事的活动十分复杂。在某些特定的场合或时间段,他们还接受国家行政机构或其他机关的委托或者指定,以其名义代为履行一些公共事务活动,进而代为实施一定的国家管理职能。因此上级国家机关的委托或指定上述人员代为履行一定的管理职责,而使其实际从事的行为构成公务,即可被认为使受委托从事公务。3.司法机关之间的分歧由于农村基层组织主体身份的双重性,往往协助政府从事公务与村民自治工作交织在一起。其管理的资金既有国家资金也有集体资金,对农村职务犯罪案件的定性和管辖界定造成一定困难。根据《解释》,检察机关管辖的农村基层组织人员的贪贿犯罪对象仅限于受乡镇政府委托从事代征代管的七项工作中的人员。而村级账目的设置往往是收支一条线,导致在司法实践中,村干部贪污侵占挪用的资金具体属于那部分资金难以界定,案件定性难以把握。由于理解的不同,从而导致司法机关之间分歧很大,甚至同一机关的不同办案人员也产生了分歧。如我院办理的我区某村两委成员肖某等四人将村征地拆迁补助款私自用于购买个人商业保险。反贪部门以涉嫌贪污移送审查起诉之后,公诉部门认为涉案资金性质存在异议,应以职务侵占罪论处。4.侦查管辖难,造成办案难由于该类案件的犯罪主体和客体存在的分歧而导致了部分案件管辖权不明,存在管辖争议。新农村建设中得职务犯罪案件具有经济活动复杂、收集和固定证据困难、办案时间长、证实犯罪难的特点,查处农村案件往往费时、费力。而农村干部的管理活动往往是协助政府的行政管理和自治性的村务管理相互扭结在一起,因而举报线索或群众直接来反映的村、组干部的问题,往往既有七项行政管理工作的内容,又有七项行政管理工作之外的事情,相互交织,很难明确应由哪个部门来侦查管辖,造成群众告状难。对于受理后的案件,公安机关或检察机关就自身管辖的问题查处后,对需另一机关侦查的问题往往不移交或移交不及时,使司法效能降低,办案效果大打折扣。笔者认为,对于村党支部、村民委员会成员或村民组组长在行使公权力过程中,利用职务上的便利,侵吞、挪用公共财物,索取或非法收受他人财物,构成犯罪的,只要有《解释》中规定的行为,就应当由检察机关牵头进行侦查管辖,公安部门协助侦查,以消除执法过程中的随意性和混乱性。5.惠民补助资金的行为主要是说的问题第一,证人证言类。首先是涉案证人外出打工的比例较高,见不到证人无法取得有效的证人证言。其次是在家农户因调查对象仍然在职怕受打击报复、碍于邻里关系宗族关系等原因不愿如实提供证言。还有就是惠民涉农资金多为无偿补助,一些受补助的农户抱着得到多少算多少的无所谓态度不愿作证,一些农户并没有觉得犯罪嫌疑人侵犯了自身权益、反而认为是他们帮自己争取到了补助还有感激心理不肯作证。第二,书证类。主要是涉案的财务资料等书证,由于目前我国基层组织的财经管理制度的不健全,财务账目的制作很不规范。给检察机关在收集财务资料等书证时面临了很大的阻碍,甚至是由于各种原因致使关键时间段的财务资料缺失,造成整个案件证据形不成锁链,使证据存在瑕疵,无法定罪。五、大力教育监督,网络实施“治”字要明重视新农村建设中的职务犯罪预防工作,找准突破口,切实加强教育监督,标本兼治,彻底铲除新农村建设中职务犯罪滋生蔓延的一切主客观条件,使其主观上不想腐败,不敢腐败,客观上不能腐败,不让腐败。1.强化检察建议的针对性和实践认真贯彻“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的预防工作方针,立足构建社会主义和谐社会,遏制和减少涉农职务犯罪发生这个主题,紧贴涉农惠民职务犯罪易发多发重点领域、重点行业、重大工程建设项目,积极开展个案预防、类案预防、领域预防。强化检察建议的针对性和实践性,不仅要找准问题,如实反映建议对象实际情况和所存在的诟病,更要对问题进行深入剖析,找到切实可行的解决措施,加强检察建议当中关于法律、法规以及政策的阐释。并且要建立反馈和跟踪制度,建议对象一旦收悉书面检察建议,必须在规定期限内以书面形式回复发文检察机关,避免检察建议流于形式。2.优化农村干部结构,加强对村级干部的教育培训一是严把涉农干部,特别是重视农村干部的选任关。各级相关部门要引导好,监督好基层组织的选举工作,优化农村干部的结构;二是要加强对村级干部的思想教育培训。切实加强对村干部的经常性教育,有针对性地开展思想道德教育、法制教育、廉政教育和警示教育;三是要加强农村基层干部的业务能力和法律知识培训,解决法制观念淡薄,依法行政不规范,廉洁自律意识不强等问题。3.加大查处查处力度,提升办案质量一是实行决策、执行、监督三分开管理制度,严格执行会计、出纳和实物保管人员分设制度,严禁会计、出纳“一肩挑”,严禁村党支部书记和村委会主任兼任财务人员;二是规范财务管理制度,