第四章 国家行政制度(上)

第四章国家行政制度（上）国家&行政教学要求：对行政组织、行政领导、行政监督、国务院等内容有基本的了解，并能结合相关知识点，分析与思考当前中国行政制度及其改革的实践活动。授课形式：讲授、课堂讨论授课课时：6课时讲授内容：国家行政制度行政组织行政领导国务院参考书目1.洛克.政府论[M].(下)北京:商务印书馆,1997.2.王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:中国社会科学出版社,1981.3.黄仁宇.万历十五年[M].北京:生活读书新知三联书店,1997.4.曹沛霖.政府与市场[M].杭州:浙江人民出版社,1998.5.胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998.6.盖瑞J.米勒.管理困境[M].北京:生活读书新知三联书店,2002.第一节国家行政概述一、行政及国家行政制度1.行政：广义的理解，即指管理。任何组织为了达到一定的目标，都要进行计划、控制和协调等管理活动，而非国家所独有。只有在国家产生之后，才形成大量的以国家机关为主体的行政活动。至此，行政活动的对象范围拓宽了，非仅限于某一固定组织内部，而涉及整体社会事务；国家的形成也为国家行政活动提供了重要的物质和法律基础，使国家行政活动有了相对固定的机关、人员和活动依据，走上了规范化的轨道。2。现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。3。马克思对“行政”的定义：行政是国家的组织活动。该定义明确了：第一，行政是一种国家活动，而不是个别人或一般社会组织的行为，这就使行政区别于企业管理、商业管理等非国家的管理活动；第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活动。4。概而言之，有三种意义上的“行政”广义的行政，即管理；中义的行政，即指各类国家机关的管理；狭义的行政，指除立法、司法机关以外的国家行政机关对社会事务的管理。本章学习采用狭义的“行政”，为了强调其国家属性，故前置“国家”两字。5.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国家和社会事务进行组织管理的活动。它是阶级统治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体体现。具有下特性：（1）行政主体的公共权威性国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行使，因为社会公共权威性质是由法律的普遍性和规范性体现出来的，依法行政是国家取得普遍权威认同的前提。在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民政府，任何其他个人和组织都不能取而代之。（2）国家行政活动兼具社会性与政治性国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活动必然受制于统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，表现在国家行政机关履行国家政治职能；国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。（3）行政体制的集权性国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以集权为主，行政机关一般实行首长负责制。在中国，国家行政体制的集权化体现在两方面：一是中央与地方的集权模式，强调中央集权与发挥地方积极性相结合。二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制。（4）行政效力的强制性国家行政是国家意志的执行，使对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。6。国家行政制度国家行政制度是指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。国家行政制度是国家政治制度的一项重要内容。二、当代中国国家行政制度的历史发展中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下，总结革命和建设过程中行政制度建设的实践经验基础上逐步形成和发展起来的。1949年后，中华人民共和国的国家行政制度从形成到发展，大体经历了四个阶段：1。初步形成阶段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，为新中国的行政制度创建确立了民主集中制、厉行节约、反对官僚主义等基本原则。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院为国家政务的最高执行机关。（3）1949年12月，中央人民政府委员会颁布《政务院及所属各机关组织通则》，规定了政务院所属厅、司（局）、处、科、室等的职责，接着进行了地方政府的创建工作。（4）同年底，政务院通过了《大行政区人民政府委员会组织通则》，确定大行政区人民政府委员会或军政委员会为一级地方政权，同时又作为政务院的代表机关（5）1950年，政务院先后公布了省、市、县、大城市的区、乡（行政村）人民政府组织通则。（6）1952年8月，中央人民政府委员会通过了《民族区域自治实施纲要。由此，从中央到地方的国家行政制度已经初步形成。（7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、组成以及主要活动程序都作了明确规定。这标志着中国国家行政制度的正式形成。2。初步发展阶段（1955年至1966年）1955年国务院颁发《监察部组织简则》，确定了国家行政监督机关。国务院又分别制定各所属机构的组织条例，颁发了行政工作人员任免与奖惩的办法和暂行规定。以上规定，充实了当时中国的国家行政制度，使国家行政活动沿着正规化道路推进。3.严重破坏阶段（1966年至1976年）（1）1966年发动的“文化大革命”给中国的国家行政制度造成了严重的破坏。（2）在中央，“中央文革领导小组”一度凌驾于最高国家行政机关之上，使国务院各部门的工作基本上处于瘫痪状态。（3）在地方，“革命委员会”取代了各级国家行政机关，国家行政职能难以得到有效的履行，发展中的国家行政制度受到严重损害。这种状态一直持续到1975年四届人大召开才有所改变。4.恢复与发展（1977年至1991年）文革结束后，原来比较好的行政制度逐步得到恢复。（1）1979年《地方组织法》的修订，尤其是1982年薪宪法和新的国务院组织法的颁布，对国家行政组织、行政职权、行政领导体制等重新作了规定。以此为基础，中国国家行政制度进入了全面的改革和发展阶段。（2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标和步骤，提出行政体制改革的关键是转变政府职能。此后中国国家行政制度改革主要是沿着转变政府职能和建立国家公务员制度的方向前进。5.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义市场经济体制的需要。（1）1992年召开的中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国家行政制度改革提供了新的思路和新的基础。（2）1993年国务院颁行了《国家公务员暂行条例》开辟了我国公务员制度建设的里程碑。（3）1997年召开的十五大明确提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的改革目标。1998年，国务院进行了大规模的机构和人员裁减改革。（4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的目标：a.进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。b.依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。c.按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。d.按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。(5)2006年，党的十六届六中全会召开，提出了我国建设社会主义和谐社会过程中，中国国家行政体制改革的方向是建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。明确了为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。b.以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。c.创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。d.深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。e.推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。d.完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公信力。f.推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。g.加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。

第二节行政组织体制

一、设置原则为了保证国家行政组织设置的合理性和灵活性，必须遵循以下原则：1。需要原则行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务的需要。一方面，组织管理社会事务的松紧程度，直接决定了行政组织的设置和变更。另一方面，政府本省的体制和权力运作方式，也影响行政组织体制结构的安排。2。精简原则宪法规定，一切国家机关实行精简的原则。精简原则并不仅仅意味着机构和人员在数量上的减少，而要求在质量上和数量上达到既精又简的目的。一方面，要简化行政层次，撤并多余的行政机构；另一方面，要人事结合、按事设岗、按岗定编、按编择人。3。统一原则建立合理的分工协作机制，避免“政出多门，多头指挥。”一方面，行政机构的设置要根据履行职能的需要基本实现配套，建立合理的分工协作机制，避免形成权力、职能冲突，形成功能齐全、灵活高效的有机整体；另一方面，上下级的领导或指导关系要明确，上级布置的行政任务，下级机关一定要有相应的贯彻机构。同时，行政指挥有统一，下级机构只能由一个上级来领导，向一个上级负责。4。依法原则行政机构的设置一定要严格依法办事，实现规范化、法制化。依法建制包括三方面内容：一是行政组织体系、中央与地方的政府层级、各级政府工作部门的设置，都由各组织法规定；二是行政机构设置与撤销，必须严格按照法律规定的程序来进行；三是行政机构人员的编制由法律规定。5。效能原则指行政行为要考量资源投入与产出之间的比例。衡量行政组织设置是否恰当的标准之一就在于它的行政效能，即该行政组织在多大程度上能以最少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益。按效能原则，行政机构设置必须一是行政工作部门要因事、因职设置，而不可因人设置；二是行政层级要精简、避免官僚主义和效率低下；三是人员编制要适度，以免人浮于事。二、结构模式中国是一个单一制国家。从中央人民政府即国务院到基层的乡镇人民政府，从国务院各部、委、行、署到市县的职能局、委、办，构成一个完整统一的组织系统，并呈现出不同的结构模式。1。金字塔式结构全国各级人民政府的层级划分呈现此种结构。国务院——31个省（除台湾省）、5个自治区、4个直辖市、香港、澳门特别行政区；省级人民政府下辖市、县、区，根据基层政府形式不同而有不同的层级：省（自治区）——地级市——县（县级市）——乡（镇）；直辖市——区——镇。我国大体是四级，正在向三级调整：省——市——区；省——县（县级市）——乡（镇）。2。纵向垂直结构政府职能部门的纵向分工结构。国务院的职能部门设置为部（委）——司——处；上下级政府职能部门的纵向结构，公安、安全、审计、监察等独立性较强的职能部门，上下级之间是领导与被领导关系；经济、文化和社会管理等部门，上下级之间是业务指导与被指导关系。3。横向并列结构同级政府机关之间和政府机关内部各部门之间的横向协作，呈现此种结构。一是不同行政区域的政府关系，如省、自治区、直辖市政府之间的关系，各县（市）政府之间的关系，各乡镇之间的关系，以及不同管辖区内同级职能部门之间的关系。二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系。处于横向并列结构中的各部门之间是平等协作关系。第三节行政领导体制

一、首长负责制1。首长负责制：是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后的决策权，并对此全面负责。我国1982年宪法规定，各级国家行政机关实行首长负责制。1949-1982年实行的是合议制。中国的首长负责制是在民主集中制基础上的建立起来的。与西方的首长负责制相比较具有以下特点：（1）首长负责制是民主集中制在国家行政体制上的体现形式；（2）首长负责制是以民主制为前提的个人负责制。行政首长只能在宪法和法律规定的范围内行使职权，由法定的民主程序产生，对国家权力机关以及上级国家行政机关负责，并受其监督。（3）在制度上结合了合议制的特点。在决定本级政府行政事务中的重大问题时，行政首长都必须先提交有关会议进行民主讨论，然后集中正确意见，作出最后决策。不同的是，这一决策不受少数服从多数原则的限制。作出的决策最后由行政首长个人负责。这既保证了在重大决策上充分的民主讨论和意见表达，又能使行政首长的权力得到实现。二、国务院总理负责制1954年至1982年国务院实行集体负责制。1982年宪法规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召集和主持部务会议或委员会会议、委务会议。三、地方人民政府首长负责制按照现行宪法和《地方组织法》规定，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。地方各级人民政府负责制与国务院总理负责制具有共同的基本特征：一是地方人民政府行政首长的领导地位主要体现为全面领导权、最后决策权、人事提名权和全面负责任的“三权一责”模式；二是县级以上地方各级人民政府对重要工作要经政府常务会议和全体会议讨论，由行政首长作出最后决策，并由其单独签署。第四节行政监督体制

行政监督是对国家行政机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与督促。行政监督的目的在于确保国家行政机关及其工作人员依法正确行使行政权力，防止行政权力的滥用。一、行政监督的地位行政监督是民主政治的本质特征。在民主政治下，人民将国家行政权力赋予行政机关及其行政官员，但人民始终掌握对国家行政的最后控制权，在制度上就表现为行政监督制度。二、外部监督行政系统外部监督是指以非行政组织的力量为主体对国家行政机关及其工作人员所实施的监督行为。主要包括：1。权力监督，各级人大及其常委会即国家权力机关对本级国家行政机关及其工作人员实施的监督。权力监督包括法律监督和工作监督。（2）司法监督各级人民法院、人民检察院等司法机关为主体，针对国家行政机关及其工作人员的违法行为所实施的侦查、审判等监督行为。人民法院专门设立行政审判庭审理行政诉讼案件。1994年4月通过的《行政诉讼法》进一步明确了法院受理行政诉讼的权限与程序。1988年7月，最高人民检察院法纪检察厅正式成立。另外，人民检察院又设立经济检察部门，并专门成立了反贪局，受理行政机关工作人员的贪污案、行贿受贿案。（3）政党监督中国共产党作为执政党、各民主党派作为参政党都有权对行政机关进行监督。中国共产党有权对政府机关执行党的路线、方针、政策情况进行监督，同时党组织对政府机关内的中国共产党员进行党纪监督。中国共产党通过的党的各级纪律检查委员会和设立在国家行政机关内部的党组，检查和处理行政机关中党组织和党员的违法乱纪行为。各民主党派也有权通过各级政治协商会议、人民政府参事会等方式对国家行政活动进行监督。（4）社会监督，中国公民有权利通过工会、共青团、妇联等人民团体和群众组织，向政府提出批评和建议，也可以通过信访等活动对政府机关及其工作人员的问题进行批评和检举，还可以申诉、控告、举报行政违法违纪行为。（5）新闻媒体监督，我国当前新闻媒体的监督非常有限，但十分有效。三、内部监督1.上级监督上级行政机或行政领导有权对下级行政机关及其人员实施监督。一般上级行政机关通过撤销下级不适当的决定、命令，考核、奖惩下级人员和指导、检查、督促下级工作来实施行政监督；另外，也可以通过行政复议撤销下级错误的行政决定来实行监督。2.审计监督是指专门的国家审计机关通过对行政机关的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式，监督国家预算的分配与使用是否合法、合理和有效，以预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为。1993年9月，国家审计署正式成立，县级以上地方各级人民政府相继设立审计局或科。审计机关在监督过程中，对违法乱纪的机关或个人具有一定的处理权，必要时依法移交监察或司法机关处理并追究责任。3.监察监督指专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处理等方式，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。现今的监察部成立于1987年。1993年1月，根据中共中央和国务院的决定，中纪委和监察部“合署办公”，实行一套机构，两项职能（党纪检查和行政监督）1997年颁行的《行政监察法》，明确了行政监察机关的权限，标志着监察监督开始走上规范化道路。从总体上看，中国国家行政监督迄今已初步形成一个相对完整的体制。但真正要发挥监督效能，还要充分发挥民主，健全监督法律，密切内部监督与外部监督的联系，形成恢弘的监督网络，才能树立监督的权威和威力。第五节国务院

一、国务院的性质与地位中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。这就是国务院的性质及地位。具体表现：1。国务院即中央人民政府，这明确了国务院不同于其他国家机关。2。国务院是最高国家权力机关的执行机关，这表明了国务院对于全国人大及其常委会的从属地位。3。国务院是最高国家行政机关，这规定了国务院在整个国家行政机关体系中居于最高的领导地位。二、组成与任期1。组成1954年前，中央人民政府政务院，由中央人民政府委员会任命总理一人，副总理若干人，秘书长一人、政务委员若干人组成。1954年宪法规定，国务院组成人员包括总理一人、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长。1982年宪法规定，国务院由总理一人、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。中华人民共和国主席提名国务院总理人选，由全国人民代表大会决定，国家主席任免。副总理和国务委员（1982年机构改革后设置，地位相当于副总理）协助总理工作。国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、国务院秘书长的人选均由总理提名，全国人民代表大会决定，国家主席任免。在全国人大闭会期间，根据总理提名，全国人大常委会有权决定部长、委员会主任、审计长、国务院秘书长的人选，由国家主席任免。2。任期根据现行宪法，国务院任期5年。总理、副总理和国务委员连续任职不得超过两届。三、职权国务院作为我国最高权力机关的执行机关和最高国家行政机关，拥有宪法赋予的广泛职权。1。国务院的职权大体分为以下9大类：行政立法权、行政制令权、行政提案权、行政领导权、行政监督权、管理权、戒严权、人事权、全国人大和全国人大常委会授予的其他职权。

第八十九条国务院行使下列职权：

（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；

（二）向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案；

（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；

（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；

（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；

（六）领导和管理经济工作和城乡建设；

（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作；

（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作；

（九）管理对外事务，同外国缔结条约和协定；

（十）领导和管理国防建设事业；

（十一）领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利；

（十二）保护华侨的正当的权利和利益，保护归侨和侨眷的合法的权利和利益；

（十三）改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；

（十四）改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；

（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；

（十六）依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态；

（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员；

（十八）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。2。国务院的职权由国务院总理负责执行总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。

总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。

总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。国务院及总理以会议的形式行使职权。第六节国务院的行政机构一、国务院行政机构发展沿革1、1949年至1954年政务院建制，政务院设立35个行政机构，其中包括1个秘书厅、30个部级机关以及政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个存在于政务院与部级机关间的一级组织实体。2、1954年9月，政务院改为国务院，撤销了四个委员会，增设了8个办公厅，作为国务院所属35个部委的归口管理单位。第一次设立国家统计局、计量局等20个直属机构（副部级），主办各项专门业务。3、1955年1959年国务院机构精简、调整，中央政府部分权力下放地方；4、1961年至1966年，中央重新强调集中与统一，把1958年下放给地方的管理权陆续收归中央。5、1966年至1976年，国务院行政工作几乎瘫痪，机构和人员大量裁减。6、1980年至1992年，膨胀——精简——膨胀的改革怪圈。7、1992年至今，适应社会主义市场经济体制的行政体制改革。国务院机构及类别简图：二、类别1.部、委、行、署部、委、行、署是国务院的职能机构。在国务院统一领导下，负责领导和管理政府某一方面的行政事务，并相对独立地行使这一方面的国家行政权力。按照其担负的职能和管理领域的不同可分为：宏观调控部门、专业经济管理部门、社会保障和资源管理部门、国家政务部门、教科文卫管理部门。当前国务院部、委、行、署包括：

中华人民共和国外交部

中华人民共和国国防部

中华人民共和国国家发展和改革委员会

中华人民共和国教育部

中华人民共和国科学技术部

中华人民共和国国防科学技术工业委员会

中华人民共和国国家民族事务委员会

中华人民共和国公安部

中华人民共和国国家安全部

中华人民共和国监察部

中华人民共和国民政部中华人民共和国司法部

中华人民共和国财政部

中华人民共和国人事部

中华人民共和国劳动和社会保障部

中华人民共和国国土资源部

中华人民共和国建设部

中华人民共和国铁道部

中华人民共和国交通部

中华人民共和国信息产业部

中华人民共和国水利部

中华人民共和国农业部

中华人民共和国商务部

中华人民共和国文化部

中华人民共和国卫生部

中华人民共和国国家人口和计划生育委员会

中国人民银行

中华人民共和国审计署

（监察部与中共中央纪律检查委员会机关合署办公，机构列入国务院序列，编制列入中共中央直属机构。）2.国务院办公厅国务院办公厅是国务院的综合性日常办公机构。主要职责是在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。办公厅由秘书长领导，并设副秘书长若干人，以协助秘书长工作，国务院秘书长作为总理领导国务院工作的行政助手，属于国务院的组成人员，有权参加国务院常务会议。3.直属机构直属机构是在国务院统一领导下，主管某项专门行政行业务的机构。直属机构的业务具有独立性、系统性和专门性的特别，不便划归各部委，需专设机构来管理。国务院直属机构的行政地位低于部、委、行、署，其设立、撤销或变动由国务院常委会会议讨论决定，直属机构的行政首长（副部级）经国务院常委会议讨论决定，由总理任免，他们不是国务院的组成人员。国务院直属机构包括：

中华人民共和国海关总署

国家税务总局

国家工商行政管理总局

国家质量监督检验检疫总局

国家环境保护总局

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