俄罗斯的公共行政

俄罗斯的公共行政改革：过去、现在与将来

1二十世纪九十年代俄罗斯的公共行政2000-2006年间的公共行政改革公共行政改革取得的重大成果主要挑战及取得的教训下一步发言内容2在向市场经济转型的第一个10年里，公共行政改革属于低优先级的问题当时主要的改革挑战是:建立联邦制国家的机构形成政党民主的基础引入基本市场制度取得金融稳定结束严重的经济危机为了完成这一议程，公务员必须担当“变化海洋中的稳定之岛”的角色全面的公共行政改革是不可能的，因为那样可能将真个转型过程置于过度的风险之中二十世纪九十年代改革日程表3当时，只有在公共行政中最为急迫的变化才被引入：废除“权贵阶层”制度对中央和地方行政进行各种重组逐步进行公务员制度改革对预算和货币当局进行全面改革在某些类似于公共财政管理改革的领域是成功的但是，公共行政制度的根本仍然未有变化二十世纪九十年代改革日程表4设立中央银行、联邦财政部和审计院简化征收体系预算分类制度的现代化引入透明、收支平衡的联邦预算通过制度

对公共部门开支通过财政部和审计院实行有效的控制二十世纪九十年代改革的成功史：公共财政管理5改进了征收制度强化了对开支的控制消除了预算欠款预算制度开始有所盈余公债减少创下新低二十世纪九十年代改革的成功史：公共财政管理6二十世纪九十年代改革的成功史：联邦预算赤字占GDP的百分比7二十世纪九十年代改革的成功史：

俄罗斯债务占GDP的百分比国债占GDP的百分比主权债占GDP的百分比8成功地在预算和货币领域建立了强有力而有效的机构俄罗斯公众对于严格的预算政策表现出现实的态度压力测试表明俄罗斯的预算制度对于外部的贸易冲击具有高度的适应性二十世纪九十年代改革的成功史：

公共财政管理9未加改革的公共行政与市场经济的现实和新政治体制之间的联系减少新立法的“边际效用”因为糟糕的法律执行与不足的实施能力而下降公共行政的整体绩效迅速恶化在二十世纪九十年代末未加改革的公共行政成为经济成功转型的制度障碍二十世纪九十年代的重大失败:公共行政的整体绩效10逐步的公务员制度改革没有取得重大成效即在二十世纪九十年代中期被停止公务员工资远远低于市场部门的工资公务员的伦理与才能迅速下降腐败开始盛行二十世纪九十年代的重大失败：公务员制度改革11二十世纪九十年代的重大失败：总人口和公务员队伍规模12政府效能-2000/0113法治-2000/0114控制腐败

-2000/0115人均GDP国家我未能履行基本职能:

国家政策/规制的非效率公共服务的低质量

经济中的国家存在的非效率二十世纪九十年代重大失败：国家缺乏效能到2000年，国家缺乏效能成为经济可持续增长的主要障碍2...年2000年16INEFFICIENCYOFSTATEPOLICY/REGULATION

国家不是有竞争力的雇主

公务员的反向动机资源的无效率配置公共优先为既得利益者所取代

公务员的素质低下规制的无效力与虚弱的法律执行

规制品质的恶化腐败的盛行对输入而非输出的管理二十世纪九十年代重大失败：治理不良的恶性循环17二十世纪九十年代的重大失败：公共服务的不良品质

资源的无效率配置关注输入而非输出对服务提供者的法律规定缺乏弹性过度且仍在增加的雇佣量反向激励（对向符合资格的用途提供服务不感兴趣）低要求(低工资)公共服务的不良品质及不平等的获取机会社会开支的增长并不能增加公民的满意度18几乎所有公共服务部门都受到不利影响

教育

医疗社会保险

基础研究文化基础设施

环境保护法律秩序等等

公共服务部门19公共支出的非效率与对其改善的弱激励开支与任务/目标之间的微弱联系短期开支范围突出强化现金流管理，而忽视资产管理公共投资的非效率、无效力与政治化公共财政对于国际油价的过度敏感二十世纪九十年代的重大失败:公共支出方面的未竟课题20到2000年，转型第一阶段的议程或多或少已经实现金融稳定实现，经济增长得到恢复治理危机列入首要的议程新公共行政改革的第一稿草案是由战略研究中心在2000年弗拉基米尔·普京首次竞选总统职位时提出的

从那时起，公共行政改革议程上出现了一系列广泛的政策行动计划他们的主要目标就是为了使公共行政在有效性和效率上取得明显改善2000年的转折点：公共行政改革的新议程21简化中央与地方行政放松规制商业流程再造对消费者权利提供更有效保障透明度与问责度公共行政改革的新议程22突出强调反腐败政策

电子政府公务员伦理绩效的改善、激励和更高报酬从输入管理转向绩效管理和预算对公共服务提供者进行重组公共行政改革的新议程（续）23在不同的公共行政领域设立了四个委员会划定联邦、地区和市政行政当局之间的责任行政当局的改革公务员制度改革绩效管理和预算行政改革委员会(设立于

2003)划定责任委员会（设立于2001）公务员制度改革委员会（设立于

2001）

绩效预算委员会(设立于

2004)24每一级中央、地区和地方公共行政当局应当得到明确的要求各级行政当局功能上的重叠需要加以最小化每一级行政政当局应当主要从自己的税基中为其责任提供资金联邦、地区和市政行政当局的责任划定委员会:主要活动25完全取消了在各级公共行政当局之间的要求每一级公共行政水平在其职责范围内获得了广泛的自主权各种新层级的市政行政组织也开始引入新制度的底部税收收入在各级公共行政部门之间进再分配以保障更大的财政自主性和实现各级公共行政当局的收入与责任之间的更好匹配联邦、地区和市政行政当局的责任划定委员会:主要成果26公务员弹性就业机制（引入弹性工资安排的有期限合同）公开招募建立人才储备引入财力资源管理制度公务员制度改革委员会：主要议程27伦理守则和利益冲突规定的引入引入职级制度报酬制度改革重组额外福利公务员制度改革委员会：重大活动（续）28通过了新公务员法，为公务员制度改革的所有关键要素提供了法律框架

引入公务员的新职级制度报酬制度做了部分的调整上层和中层官员的薪水得到大幅提高公务员制度改革委员会：重大成果29职能审查对国家行政机构的要求、任务、目标和业务流程进行复议联邦和地区一级行政当局的重组

业务流程的重构和行政规章国家服务的标准

公共行政改革委员会：重大活动30放松规制外包

庭前纠纷解决透明度与反腐败市民社会的参与跟踪最佳实践

公共行政改革委员会：重大活动（续）31在联邦层级进行职能评审正在消除冗余的职能和职能重叠引入中央政府的三层结构对联邦企业和组织进行重组新许可法将许可数量减少大半到大约75项

公共行政改革委员会：重大成效32开始业务流程再造，通过了指引性的行政规章指引性的服务标准也在起草之中透明度要求被引入联邦政府，公众获取信息的综合法案也已起草联合国反腐败公约已经获准通过反腐败草案的专家意见指南已经发行

公共行政改革委员会：重大成效（续）33

公共行政改革委员会:政府的三层结构联邦政府部长政策制定和规制机构与设施之间的协调国家设施国家财产管理监督法律执行机构设施**某些

设施仍直接附属于总统和总理34公共行政改革委员会:政府的三层结构在2004年重组之前，政府呈扁平结构，其中56个部和其它一些行政机构直接向总统或总理报告工作。2004年，政府机构改革之间已经成为3层次结构三层次结构中，行政机构的整体数量已经增加到超过70个，但是第二层的各