关于加强新刑诉法检察室建设的思考

关于加强新刑诉法检察室建设的思考

在中国，从20世纪80年代到市场经济的发展，它以发现经济犯罪的迹象和提供法律服务为荣。20世纪90年代，由于缺乏有效的管理，高级检察官办公室被废除。近年来，随着检察官基层建设的日益重视，检察官办公室的成立经历了一个曲折的发展过程。乡镇综合检察官办公室的发展经历了一个曲折的发展过程。“产生源于需要”,派驻基层检察室的重新被提及,是检察机关法律监督职能延伸的必然要求,是基层司法组织架构完善的需要,是所有检察人员都必须认真思考的问题。一、为庆祝建军初期，根据地检查部门开辟了发展喷泉(一)加大犯罪预防力度,增加了违法嫌疑人数量国家为了加强农村基础设施建设,改善农村生活环境,增加农民收入,完善社会保障制度等投入了大量的资金和财力。而随着大量资金分配权从上而下的转移,随之而来的乡镇、村等基层干部职务犯罪的数量也大量增加。某市检察机关2011年1月至2013年9月,共立查涉农职务犯罪案件120件,犯罪嫌疑人197人,分别占全部职务犯罪案件的39.2%和37.8%。检察监督权在农村的缺位和基层日益增长的司法需求之间的矛盾日趋加剧,在乡镇设置派驻检察室的重要性显然不言而喻。(二)乡镇行政机关的设置是法律监督权的实行政权、审判权、检察权是权力体系中的三大巨头,三者之间的分工制约、良性运行是保障社会有序稳定的重中之重。当前法院、公安、司法、行政部门已在乡镇普遍设立法庭、派出所、司法所、工商、税务等行政派出机构,同级法律监督权的跟进尤为必要。派驻乡镇检察室必须在新的时期、新的形势下重新担起法律监督重任,与司法权、行政权共同构成权力制衡体系,推动基层民主法治进程。(三)基层建设的问题面对改革发展稳定的新形势新任务,面对人民群众对司法工作的新期待新要求,基层检察工作在执法观念、监督能力、体制机制、队伍素质等方面还存在一些不符合科学发展观要求的问题,制约了检察机关职能的发挥。2008年最高检察院制定实施了《2009年—2012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》等文件。2009年2月,最高检察院专门召开了“全国基层检察院建设工作会议”,明确了基层建设的思路目标。2011年曹建明检察长又向十一届全国人大常委会第二十三次会议做了《关于加强人民检察院基层建设、促进公正执法工作情况的报告》。随着检察机关基层建设的日益受到重视,派驻基层检察室作为基层基础设施建设的重要内容也日渐升温。二、关于基地检察官办公室职能的行使现状(一)关于派驻检察室的法律依据问题派驻基层检察室在实践探索中大体上承担着几项职能:接收群众举报、控告、申诉,接待群众来访;发现、受理职务犯罪案件线索;开展职务犯罪预防工作;受理、发现执法不严、司法不公问题,对诉讼中的违法问题依法进行法律监督;开展法制宣传,化解社会矛盾,参与社会治安综合治理和平安创建;监督并配合开展社区矫正工作,参与并促进社会管理创新;开展为民、便民、利民服务和涉农检察,依法保障群众的合法权益;派出院交办的其他事项。从这几项职能分析来看,派驻基层检察室的职能范围涉及基层检察院的控告申诉、职务犯罪预防、案件管理中心、公诉、未检、侦查监督、监所、自侦等众多部门。在派驻检察室工作轰轰烈烈开展的同时,却面临着“权无法授”的尴尬境地。目前,关于派驻检察室的规定主要有:《人民检察院组织法》、《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》、《2009—2012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉工作的指导意见》等。而其中只有《组织法》位于法律位阶,其余都是高检院颁布的内部文件,其效力和信服力远不及法律。而作为仅有的法律《人民检察院组织法》因为制定年代久远,规定不明,在实践过程中作为派驻检察室设置的法律依据也颇有争议。有人认为,组织法规定了在特定区域内设置检察室,而未规定在乡镇基层设立检察室,因此,检察室的设立于法无据。也有人认为,组织法对“特殊区域”的范围作不完全列举,就是为在农村设立派出机构留出了法律空间。同样的法律条文,不同的论者有不同的见解,这些不同的观念必然影响到实践中人们对基层检察室的认同和接受程度,从而导致基层检察室难以得到社会各阶层普遍性的理解和认可。(二)基层检察室的设置不合理派驻基层检察室以法律监督职能为基点,以服务群众、服务民生为落脚点。自工作开展以来,在畅通群众诉求渠道、化解矛盾纠纷、发现职务犯罪线索、参与社会综合管理等方面发挥了积极的作用,群众对检察机关的满意度提高了,距离拉近了。但实践中检察室工作的开展却往往因保障机制不健全而陷入困境。一是人员编制难配备。首先,如按要求,新设立的派驻基层检察室必须是科级单位,而按编制机构管理原则,派驻乡镇检察室由县市区编委批准,但科级单位需市级批准,实际执行中只能靠检察机关的协调解决。其次,乡镇原则上使用政法编制,但因编制受限,各编委在批复设立检察室时,绝大多数是“内部调剂”解决,这无疑更加加剧了基层院案多人少的矛盾。如按“派出院应为检察室配备5名以上工作人员,具备执法资格的不少于2人”的要求,我市检察机关要为检察室配备160人,这占到了全市检察机关政法编人数的20%。再次,从派驻基层检察室的职能来看,履职要求基层检察室的干警必须具有综合的检察业务素能和一定的领导能力,而在吸引优秀人才方面,县级检察机关由于经济不发达吸引优秀人才的优势本就不足,检察室的状况就可想而知。二是办公用房和经费难争取。目前,多数检察室没有属于自己的办公场所,多是靠租借镇街政府提供的办公用房。而同样作为基层司法机构的派出法庭、派出所、司法所却能直接享受到中央财政专门划拨的经费。和派出法庭、派出所、司法所相比,派驻检察室处于一种“爹不亲、娘不爱”的尴尬境地。另外,基层检察室设置与否完全取决于地方党委政府的认同和支持程度。而检察机关法律定位是法律监督机关,检察机关的这一职责定位也决定了派驻基层检察室在基层设置的艰难。(三)刑罚执行机关职能相对薄弱首先,只限于服务性职能,无直接办理权限。派驻检察室只能发现并受理职务犯罪线索,而不能对其立案侦查,缺乏办理批捕、起诉、反贪侦查等硬性和基础性的工作。而同是派出机构的人民法庭具有辖区内案件审判职能;派出所具有辖区内治安、行政和户籍管理职能;乡镇司法所也具有调解、社区矫正等职能。这些派出机构都具有十分具体而无法逾越的职能权限,而不至于在实际运行中处于虚化的状态,而这也成为派驻检察室望其项背的优势所在。其次,多属于宣传配合缺乏检察特色。派驻基层检察室由于缺乏硬性职能,实践中往往把工作重点放在了法制宣传、法律咨询、职务犯罪预防或被动配合基层院内设部门工作上。有的派驻基层检察室没有准确把握参与社会管理创新的职能定位,参与到职能之外的修桥、修路、扶贫、落户等行政管理事务中,这就使检察室很容易被异化成党委政府的一个职能部门,监督主体的特色模糊。三、分析司法系统健康发展的路径(一)关于派驻基层检察室的设置问题《人民检察院组织法》作为检察机关、检察制度和检察权的基本法,应当修改,对派驻基层检察室的法律地位予以明确。可喜的是,2012年3月海南代表团已向十一届全国人大五次会议提交议案,建议修改《中华人民共和国人民检察院组织法》,对派驻基层检察室的设置做出明确规定。具体建议为,在《人民检察院组织法》第二条中增加一款“县一级人民检察院根据行政区域内各乡镇(街道)人口和案件情况可以设立若干派驻检察室。派驻基层检察室是基层人民检察院的组成部分,其履行职能的活动视为基层人民检察院的活动。派驻基层检察室的职能由最高人民检察院另行规定。”(二)完善派驻检察室监“巧妇难为无米之炊”,派驻基层检察室在乡镇的落地生根、开枝散叶必须要有充足的给养,即建设、办案经费、人员编制等必须建立制度化的保障机制。在经费问题上,建议国务院也将派驻检察室建设纳入国家“两所一庭”(派出所、乡镇司法所、人民法庭)建设的整体规划,用充足的财政预算保障检察室监督权的独立运行。另外,任何工作的开展最终都必须由人来具体完成,建议解决检察室干警的编制问题,使其名正言顺地行使职权,解决后顾之忧。(三)检察室的规范化要求检察室是法律监督权在基层的延伸,其权力的行使必须依法进行,虽然高检院的指导意见中规定了检察室的八项职能,但只限于实体法层面,缺乏相应的操作程序,因此,在实践运行中应当制定一系列具体细则,如《检察室工作人员廉洁从检规定》、《检察室工作职责细则》、《检察室受理来信来访工作规则》、《检察室对不起诉人员回访考察工作制度》、《检察室与辖区人大代表联系工作制度》等规范,使检察室实现制度化、流程化的科学管理。(四)注意事项方面鉴于目前派驻基层检察室人员尚在配齐阶段,各项工作也正在逐步探索,由派驻基层检察室承担大量工作略显不现实,因此,目前派驻检察室作为基层检察院的内设机构,大量工作仍应由基层检察院来完成。派驻基层检察室目前仍应定位于协助、配合的角色上。就目前来看,派驻基层检察室在全面履行职能时还应根据发展实际有所侧重,待检察室各项保障、运行机制探索完善后,再以点带面,全面履职。一是接受控告申诉,使检察室成为维护群众合法权益的排头兵。派驻检察室深入基层,身处广大群众之中,捕捉信息快速,因此,对于接受群众举报、控告、申诉和提供法律咨询具有无可比拟的优势。但要注意和行政机关的职能相区分,查找到案件线索后及时转交给自侦部门,避免部门间职能的交叉。二是预防职务犯罪,使派驻检察室成为基层党员干部廉洁从政的警世钟。检察室在预防职务犯罪上独具优势。派驻基层检察室接近民众,信息来源多,能敏锐捕捉职务犯罪线索。特别是在查办涉农职务犯罪上更是具有优势,由于本身身在基层,对于乡镇基层干部失职渎职、侵犯农民合法权益的行为更是能及时发觉感知,这种“身边”的监督能有效促进基层干部依法行政和公正廉洁执法;从成本理论上来分析,预防比惩治犯罪更重要。派驻检察室以及时发现职务犯罪苗头,及早发出检察建议,既节约了查办犯罪的司法资源,又防止了损失的扩大,对预防工作抵制情绪弱。由于预防宣传具有公众性,没有具体针对对象,又不损害自身利益,因此,预防工作相对能获得配合和认同,从而达到及时纠正、未雨绸缪的作用。三是参与基层综合治理,使派驻检察室成为人民群众信赖的维稳器。综合治理工作属于检察机关参与社会管理创新的范畴,而参与社会管理创新又是检察机关“三项重点”工作之一。因此,