多哈谈判政策导向、减让和保障机制选择

多哈谈判政策导向、减让和保障机制选择

2008年，金融危机似乎为多哈双边贸易的恢复带来了希望。各国领导人对多哈重建的呼吁感到满意。然而,非农产品部门减让和农产品保障机制这两个议题再一次让多哈重启陷入僵局。2009年,多哈谈判能否“云开雾散”,多哈谈判究竟路在何方?2008年12月4日,世界贸易组织(WTO)总干事拉米表示,可能将于12月13日至15日期间召开部长级会议,试图突破已经持续7年未果的多哈回合谈判。正当人们以为在金融危机的背景下,多哈会谈能伺机有所突破的时候,12月12日,拉米无可奈何地宣布2008年底前不会召集WTO主要成员的贸易部长赴日内瓦举行WTO小范围部长会议。2008年底没能达成多哈回合谈判中关键的农业和非农谈判模式协议(包括农业补贴、农产品关税、工业品关税的削减公式、系数以及例外规定的协议),如今,多哈回合谈判进入了低潮,且元气大伤,在2009年之内成功结束的希望也已变得十分渺茫。“多哈发展议程”:一个跨区域的对话主题多哈回合谈判于2001年启动,旨在改善全球贸易规则,进一步降低贸易壁垒,是1995年WTO成立后的第一轮多边贸易谈判,也是多边贸易体制建立60多年来参加方最多、议题最广的一轮谈判,涉及农业、制造业、服务业、贸易规则、发展等众多议题,涵盖95%的全球贸易。多哈回合谈判首次将“发展”作为谈判主题,因此,又称为“多哈发展议程”。尽管大多数WTO成员均认为多哈回合谈判意义重大,但因谈判议题复杂,各谈判方(集团)利益交错,且受主要成员国内政治、经济等因素影响,谈判启动七年来一波三折,经历过重大挫折,也取得过阶段性成果。2007年,在WTO农业谈判组主席和非农谈判组主席分别推出了农业和非农谈判模式协议的主席案文后,谈判节奏明显加快,但主要方在农业和非农一些关键问题上的分歧仍难以弥合。2008年7月21日至30日,WTO总干事拉米召集35名成员部长在日内瓦召开小范围部长会议,但经过9天9夜的努力,由于美国和印度在发展中国家农产品特殊保障机制(SSM)上的分歧无法弥合,会议未能取得突破。在这次会议上,名义上是35个成员的部长参会,但实际在大部分时间中,谈判都是在“七方”(美国、欧盟、日本、澳大利亚、中国、印度、巴西)之间进行的。“七方”成为了多哈回合谈判最新的核心决策圈,而中国也是首次进入了核心决策圈。200拉米宏观控制策略的启动2008年7月底的日内瓦小范围部长会议失败后,不甘失败的WTO总干事拉米展开“穿梭外交”,分别访问印度、美国和中国,与三国贸易部长分别进行磋商,探索弥合分歧的可能性。9月以来,“七方”举行的密集高官会议为解决谈判中的重点分歧提出了各种解决方案,从技术性方面对谈判起到了推动作用,但也出现了有些成员试图推翻七月底达成的部分共识的不好苗头。10月初,欧盟贸易委员曼德尔森转任英国商业大臣可谓使本已陷入困境的多哈谈判“雪上加霜”。正当拉米一筹莫展之际,金融危机为多哈谈判的重启带来一丝机会。为了避免金融危机下贸易保护主义的抬头,从而加剧金融危机,国际上开始出现一连串重启多哈回合谈判的信号。2008年,八国集团(G8)领导人10月15日的联合声明以及华盛顿二十国集团领导人金融峰会11月15日的声明均强烈呼吁尽快达成多哈回合模式协议。11月22日,在秘鲁举行的亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议发表声明,以更坚定的语气希望各成员在2008年底前就农业和非农谈判模式达成协议。在一系列积极的政治信号的鼓舞下,拉米于2008年11月17日首次抛出12月10日召集小范围部长级会议的建议,准备为在年底前达成农业和非农领域谈判模式协议进行冲刺。12月初,谈判的分歧焦点集中在了非农产品部门减让和农产品特殊保障机制这两个议题上,拉米分别与美国、欧盟、巴西、印度和中国的贸易部长通话,寻求解决方案。12月6日,农业和非农谈判组主席散发了农业和非农谈判模式的最新主席案文,但案文仍未能彻底弥合在非农产品部门减让和农产品特殊保障机制这两个议题上的分歧。随后,拉米紧急召集了两次三方视频电话会议(一次是拉米、美国和中国,另一次是拉米、美国和印度),试图尽可能弥合分歧。但遗憾的是,由于美国立场僵硬,未能显示出丝毫的灵活性,两次视频电话会议均未能取得任何成果。由于召开小范围部长会议失败的概率太大,12月12日,万分失望的拉米在WTO谈判委员会上无可奈何地表示,将不在2008年底前召开小范围部长级会议。拉米的冲刺计划破产的主要原因是多方面的。首先,布什的“跛脚鸭”政府在对外贸易谈判中所受牵制太多(例如:美国国会要员多次致函布什反对现有案文,反对匆忙召开小范围部长会议),因此,美国国内的政治气候对谈判十分不利。其次,由于印度商工部长纳特忙于中央邦首席部长的竞选以及印度2009年5月的大选,印度在多哈谈判的农业议题上需要表现得非常强硬以争取本国农民的选票。第三,美国试图改变非农产品部门减让中“自愿参加”的原则,提出了一系列无理要求,使中国、巴西和印度等主要发展中国家均无法接受。200美国方面的不确定性2009年,谈判形势也不容乐观,谈判在短期内结束的可能性非常渺茫。首先,多哈回合谈判本身具有极大的复杂性和艰巨性。多哈回合拟订的雄心勃勃的贸易自由化目标触及主要WTO成员的核心利益,要求各国政府做出艰难的政治决断。其次,谈判中力量的对比发生了很大变化。发展中成员在多边贸易规则制定中的话语权逐渐增大,改变了过去美欧等大国操控谈判进程的局面,与发达成员的争夺也将更加激烈。第三个很重要的原因来自美国方面的不确定性因素。美国新政府是否能在短时间内迅速进入角色,在遵循布什政府前期谈判轨迹的基础上是否能显示新的灵活性尚不可知;美国新政府是否能向国会申请到“快轨谈判授权”也存在不确定性;美国新总统奥巴马若按照竞选时的承诺,在国际上大肆推行劳工和环境条款,必将为多哈谈判带来更多的不确定性。另一方面,今年5月,印度也将进行大选,辛格政府为迎合其国内贸易保护主义势力和保守主义利益集团,也很难做出实质性让步。今年初的达沃斯经济论坛照例又会发出敦促多哈回合谈判尽早结束的声明。4月在伦敦举行的二十国集团金融峰会预计也会再次发出要求多哈谈判尽早结束(甚至要求2009年结束)的领导人声明。但这就如同“狼来了”的故事,在2008年领导人多次声明的要求无法兑现的背