论泛民主派在香港立法会中的崛起

论泛民主派在香港立法会中的崛起

一、20香港政制的传统威胁2008年9月7日，香港第四立法会举行选举。在新一届立法会的60个席位中，民建联有10个席位。选举大会仍然是立法会的第一个主要政党，而总统的职位则排名第二。党的全国代表大会在当地选举中被取消，其次是公民党、工会会议四席、泛联盟三席、社会和劳工协会各席位的会议。泛民党派获得23席,即使比上一届减少了席位,但仍保住了三分一关键性的议席。根据《基本法》,重要的立法事项如行政长官的产生办法,需经立法会全体议员三分之二多数通过,因此21席就成了否決泛民主派认为与市民利益不相符的议案的关键。这使得泛民主派在立法会对重要议题保留了制衡的能力。从这一届的立法会的选举结果来看,香港的建制派与泛民主派的制衡比例并没有被打破。而在泛民主派与建制派之间扮演关键角色的自由党则完败,意味着它已在香港民主政治游戏中出局(1)。分析政党间争夺立法会席位的深层原因,是因为香港基本法赋予立法会制约行政的权力,而政党通过民主选举取得立法会中的席位,以图控制立法会的决策,并对通过对行政权的影响而实践其政党所持的政治目标。这是对香港政制以“行政主导”的传统的威胁。而且,从这届立法会选举各政党的结果来看,未来一段时间内依然不会改变香港政党对“行政主导”的影响。二、《基本法》附件一:行政长官的支持在起草香港基本法过程中,关于香港政治体制中行政与立法机关的关系主要有三种意见:(1)立法主导模式;(2)行政主导模式;(3)“三权分立”原则指导下的行政机关与立法机关既相互配合又相互制衡模式。香港基本法采纳的是“行政主导”模式,此种模式虽然在一定程度上符合香港政治上的需要,然而,香港存在着大小若干个政党,他们不能以推举成员参加行政首长的选举而实践其政治目的,因而只能通过争夺立法会的席位以图控制立法会的主导权,影响行政权的行使。香港的政党政治非一般意义上的政党政治。一般意义上的政党政治是指由政党影响政权并在政治生活中处于中心地位的政治。香港虽然是享有高度自治权的特别行政区,但它只是直辖于中央政府的省级行政区域,不是独立的政治实体。从权力来源看,香港行政长官的权力不是本地政党竞争的产物,而是中央政府通过基本法授予的,同时行政长官是由中央政府任命的。政党在立法会获得再多的席位也不能组阁,政府主要官员的产生经行政长官提名,由中央政府任命。由此可见,虽然政党参与政权,并在香港政治生活中具有重要作用,但香港的政党政治还不是一般意义上的政党政治,只是特定意义上的政党政治(2)。首先,行政长官的无党派属性,使政党没有办法通过行政实践其政治目的。在基本法的设计框架中,并没有为政党设计掌握政权提供条件,按照《基本法》附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》第1条的规定,行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据本法选出,由中央人民政府任命。第2条规定,选举委员会委员共800人,由下列各界人士组成:工商、金融界200人,专业界200人,劳工、社会服务、宗教等界200人,立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表200人,选举委员会每届任期五年。第4条规定,不少于一百名的选举委员可联合提名行政长官候选人。每名委员只可提出一名候选人。《基本法》附件一有关行政长官的产生办法就从选举制度上排除了政党作为竞选主体参与到行政长官竞选中来。《行政长官选举条例》第31条,胜出的候选人须声明他不是政党的成员,根据第28条宣布在选举中当选的人,须在该项宣布作出后的7个工作日內——公开作出一项法定声明,表明他不是任何政党的成员;及向选举主任提交一份书面承诺,表明他如获任命为行政长官,则在他担任行政长官的任期内他不会成为任何政党的成员;或他不会作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何作为。这一规定,更进一步排除了政党执政的可能性,使得香港行政长官的无党派性成为行政长官的必备条件,也就从根本上排除了政党通过行政实践以实现其政治目的的可能性。从这个意义上讲,香港的政党事实上充当了“在野党”的角色。基本法关于特区立法会由选举产生的规定为特区政治性组织或团体乃至“政党政治”的发展提供了制度空间,但这种特殊的“政党政治”的活动空间又只限于立法机关,无法进入行政机关,以致形成立法和行政在“政党”政治上的二分局面。这是行政主导受到制约或者削弱的重要因素(3)。第二,掌握立法会以影响行政权,是政党参与决策的唯一途径。由于香港政党无法直接参与政府的政策制定,为了表达他们的政治诉求纷纷将他们的战场转移到立法会和区议会上。而决定政党在香港政坛上的地位主要依托于各政党在香港区议会和立法会上的席位的多少,尤其是立法会的席位,因为根据《基本法》立法会可以根据政府的提案,审核、通过财政预算、批准税收和公共开支、听取行政长官的施政报告并进行辩论、对政府的工作提出质询、就任何有关公共利益问题进行辩论、并依据基本法弹劾有严重违法或渎职行为而不辞职的行政长官等手段影响政府的行为。正因为立法会拥有对行政机关的种种制约功能,使得政党通过争取在立法会的席位以稳固其自身的地位,并通过立法会制约行政机关,在一定程度上体现其政党的政治诉求。尤其是《基本法》附件二中规定了立法会对法案、议案的表决程序:政府提出的法案,如获得出席会议的全体议员的过半数票,即为通过。立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。2007年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序,如需对本附件的规定进行修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会备案。基本法的这一规定,就赋予了争取进入立法会的政党关键性的“否决权”,这也正是泛民主派每次立法会选举力争保住21位议席的最重要原因。典型的事例就如:2003年《基本法》“第23条立法”,香港自由党宣布党魁田北俊因与政府的意见不一致,表示反对政府仓促立法,并且辞去行政会议成员一职,随着立法会中自由党立场的转变,香港立法会中不可能有过半数的支持票通过条例,被迫撤回议案。三、立法会中的政党与行政长官的冲突香港政党通过争夺立法会的主导权影响行政权,以防止权力的过分扩张,是具有积极意义的。然而,现代国家已经从“夜警国家”向“福利国家”转变,人们对行政权亦不是一味地限制,而是寻求在权力制约底下更好地行使,以实现社会利益的最大化。目前的香港政党中,如泛民主派一味地反对政府,在立法会上通过否决议案的方式阻止某些行政措施的实施,不利于行政效率。所以,在权力制约与行政效率之间寻找出一个平衡点,实为必要。对于如何解决政党导致的立法会与“行政主导”之间的紧张关系,国外有两种制度可以考虑借鉴:一是借鉴美国的总统制;二是借鉴英国的内阁制。仔细分析后会发现,香港不适合直接照搬总统制或者内阁制来缓解政党对“行政主导”的削弱。首先,在总统制中,由于总统跟立法会分别由选举产生,虽然有共同的民意基础,然而,总统所属的党派在立法会中有可能是少数党派而不是多数党派,那么总统所提的议案也就面临被立法会否决的可能,从这个角度来看,即使是总统制同样存在议会中的政党与总统的冲突。如果香港借鉴总统制,同样会出现立法会的多数政党对行政长官的议案的否决。此外,在内阁制中,由于内阁是由议会多数党组成的,可以避免出现以上总统制的这种状况,然而,冲突仍然存在,这是由于虽然行政长官的候选人是各政党联合推荐的,但是一旦候选人经选举委员会推选为行政长官并由中央人民政府任命之后,立法会并不能单独弹劾行政长官,因为《基本法》明确规定了罢免行政长官的法律依据和程序,即得由立法会全体议员1/4联合动议,由终审法院首席法官负责的调查委员会调查认定有足够证据,再给立法会全体议员三分之二多数的通过后,由中央人民政府决定。更主要的是弹劾行政长官的法律依据只有两条,一是他有严重违法行为;二是他渎职但又不肯辞职。这是和典型的议会制之间最大的区别。这样一来,只要行政长官所推行的任何政策与政党联合所推出的政策不同的话,行政长官和立法会之间就可能产生冲突(4)。由此可见,不管是借鉴总统制还是内阁制,都无法避免议会中政党与行政长官的冲突,而行政长官作为“行政主导”的关键所在,也即是无法避免政党对“行政主导”的影响。立法会中掌握了21席关键的三分之一“否决权”的泛民主派,其争取立法会议席的最大的政治议题就是双普选。然而,随着人大常委会给出了双普选的具体时间表,泛民主派也失去了其最大的政治主题。既然冲突是无法避免的,那可以从另一个角度进行考虑,在“行政主导”的前提下,立法会与行政机关之间的相互制衡是必要的,只是要避免“逢中必反”的局面,缓和政党对“行政主导”消极削弱的僵局。为了打破僵局,特区政府的努力包括完善行政主导,引入主要官员问责制(PrincipalOfficialsAccountabilitySystem,POAS),以落实民意政治,争取立法会支持。然而,PAOS使得行政权与立法权的互动与“基本法”文本中的规定产生了明显的不同,同时