裘是：农村环境保护新问题及其法律控制

农村环境保护新问题及其法律控制 滕头村个案研究□奉化市委党校裘是内容提要：近年来农村环境污染日益严重，呈现出新的特点，农村环境的环境污染的主要原因在于落后工业向农村转移、村办企业发展方式粗放、国家环保政策对城市和农村仍然不对等。通过对奉化滕头农村环保成功经验进行了分析提炼，认为滕头村坚持走环保路线，彻底改变以前环境脏乱差的局面，跻身于全球生态500强乡村的经验值得推广。提出面对农村环境保护新问题，应当坚持依法治理与主动治理、自我治理相结合，完善环境立法与严格环境执法并重，既要依法加大农业补贴，又要进行农村产业化引导，依法培育社会力量推动环境保护工作的思路。关键词：农村环保环境污染环境治理一、农村环境问题现状近些年，环境问题备受瞩目。治理环境污染已是必须要啃的硬骨头，城市环境污染压力大，农村实则更加严重。农村面临着土壤污染、水污染、固体废物污染、空气污染等多重污染。污染已经影响到农村生活环境、耕地质量以及农产品的质量与产量。农村环境问题呈现出三大特点：（一）农村面临工业污染情况突出2013年，浙江省频频被曝多起农村工业污染事件：杭州市萧山区闻堰镇长安村的一条河道因长期被企业直排进强酸、重金属超标污水，变成了一条有毒“黄河”；平湖市一个村庄被曝空气污染严重。据媒体报道称，经调查，该异味主要来自距离该村不远的上海金山第二工业区；金华市浦江县岩头镇朝阳村被曝出一条受污严重的“牛奶溪”，据官方介绍，该污染主要来自附近的工业企业；嘉兴市秀洲区王江泾镇的万兴桥河，受喷水织机污水直排影响的整条河道污染严重，无法灌溉农作物。这些工业污染的造成有的是因为城市扩张，工业企业向城郊及周边农村迁移，也有的是村集体为发展经济，不惜降低门槛开办一些科技含量低、对环境造成巨大压力的企业。工业污染已从城市转移至农村，违规排污更加肆无忌惮，农村环境的净土正承受着严重的工业污染。（二）农村生产过程中环境污染频发农村生产过程中滥用农药、化肥、非法添加剂情况突出。我国是农业大国，也是农药、化肥使用量最高的国家。为提高土地产出水平，农药、化肥的使用量长期居高。不科学施药、施肥导致土壤板结、耕地能力下降、农田土壤污染等一系列恶果。近几年媒体接二连三的报道“毒小麦”、“毒姜”、“毒豇豆”等等带毒农产品事件，也都是农药、化肥滥用导致的。农药使用量高，相应的有机肥使用量在肥料总用量中的比例就低，这破坏了农村生态原有的物质能量循环，是极大地资源浪费。有机废物没有变废为宝，处理不当也可能加剧农村的污染。农药、化肥污染在很多地区还直接破坏农业伴随型生态系统，对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。化肥和农药已经使我国东部地区的水环境污染从常规的点源污染物转向面源与点源结合的复合污染。①农村生产中还存在地膜污染。大棚农业的发展导致地膜污染严重。我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。据浙江省环保局的调查，被调查区地膜平均残留量为3．78吨／平方公里，造成减产损失达到产值的1／5左右。农村生活环境破坏空前严重城乡一体化政策的实施，城市人口向农村转移，环境设施跟不上，农村环境承载能力严重不足。随着现代化进程的加快，小城镇和农村聚居点规模迅速扩大。但在“新镇、新村、新房”建设中，规划和配套基础设施建设普遍未能跟上：大部分城镇只重视编制城镇总体建设规划，忽视了与土地、环境、产业发展等规划的有机联系，规划之间缺位或不协调，农村聚居点则缺少规划，使城镇和农村聚居点或者沿公路发展，形成马路和带状集镇，或者与工业区混杂。小城镇和农村聚居点的生活污染物则因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象。有学者统计，“每年产生量约为1．2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生量超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。浙江省环保局2002年进行的调查表明，农村聚居点的环境质量除了大气污染指标外，其余已经显著劣于城市”②近几年乡村旅游逐渐升温，农村休闲度假、野外拓展、农家乐等休闲项目成为一些拥有环境优势的乡村发展集体经济的法宝。旅游业本是“绿色产业”，但是一些地方只重项目开发，而环境保护意识淡薄、没有相应的环保措施。外来人口短期内大量涌入，造成环境承载能力不足，生态系统遭到破坏而得不到及时的休养生息。这种不注重可持续发展、严重透支环境红利的做法在广大农村非常普遍。二、农村环境污染的原因落后产能工业被城市淘汰转移到农村一些污染隐患的项目进不了大城市，就去小城市，进不了小城市就下乡镇，这种现象是经济转型时期的必然产物。首先，城市环境污染治理力度加大，逐渐淘汰和关闭一批技术落后、污染严重、浪费资源的企业。那些在城市难以立足的耗能高、污染重、难治理的企业，正在向农村进行梯度转移。有些农村因经济利益的驱使，仅顾眼前利益，允许落后产能在环境宝地生根。其次，城市环境执法力度加大，违规排污企业转移到农村，逃避法律打击。农村是环境执法的盲区或者薄弱环节。有的地方政府没有站在转变经济模式的长远战略高度，过分看重GDP或者税收，没有下决心整治、淘汰污染大、产能低的污染企业。再有，农村监管薄弱，甚至存在盲区。与农村环保相关的环保、水利、国土、农业等部门在都城市，农村苏杨.农村现代化进程中的环境污染问题[N].中国经济时报，2005(11).苏杨.农村现代化进程中的环境污染问题[N].中国经济时报，2005(11).还没有监管常驻机构。这样导致农村仍然是“污染-上报-监督”的事后监督模式，很难形成常态化的监管。监管不到位有多方面的原因，有的是地方保护主义，对污染环境的企业采取宽容放纵、态度；有的是监管执法力量不足，力所不能及；有的是工作方法上偏重了工程治理而轻视了日常管理；也有的是少数监管人员徇私枉法，成为违法排污企业的保护伞。不管是哪一种，监管不到位都是失职。（二）村办企业发展方式粗放作为民营经济大省，浙江民营经济占80%以上，中小企业众多。而多数村集体办的中小企业具有自发性强、投资少、耗能高、科技含量低等特点，并且缺少政府规制。曾有“家家点火，村村冒烟”工业发展方式，这些家庭作坊式的中小企业在推动当地经济发展的同时，也给农村环境带来了不容忽视的污染问题。由于规模小、设备简单、技术条件有限、资金短缺等原因，决定了村办企业治污能力有限。为降低生产成本许多生产中产生的污染物，不经任何处理就直接排入环境，造成严重污染。然而，治理污染必然要加大环保措施的投入，这便会增加经营成本，所以农村中小企业环保动力不足。（三）地方政府对农业的帮扶力度不够农业附加值低，城乡收入差别加剧。地方政府没有对农业产业进行有效引导整合，农村生产仍处于粗放发展阶段，农民继续增收困难，农民在生产过程中为了降低成本，添加有毒有害添加剂，或者农药、化肥，污染土壤、水流。有的干脆生产地沟油、瘦肉精等非法添加剂，销往全国各地。农村致富手段比较单一，污染企业进入农村很容易被村民接受，以污染环境代价换取增收的利益。（四）国家环保政策对城市和农村仍然不对等城乡一体化进程中，仍然存在地域间的环境不正义，最为明显的是城市人的大量物质要求都来自于对农村生态资源的索取，而由此所产生的环境后果大多由生活在农村的农民来承担。然而，城市反哺农村等一系列惠农政策没有得到有效实施，随着城市的不断扩张，城市人口涌入农村或者城乡结合部，城市向农村转接了不少工业污染和生活垃圾。但是，各地的基础设施建设和污染防治的投资几乎全部用于城市，农村几乎不能够从财政渠道取得环境管理和污染治理的资金，也难以申请到治理污染的专项费用。比如，在浙江集污纳管工程的规划、整治，往往只考虑城市部分，城市周边的广大农村则通常不在考虑范围之内，这就出现了农村的生活污水、工业废水直排河道的现象非常普遍；对于农村已受污染的水体，没有财政支持的专项治理经费，靠村民自发治污基本上不可能，所以生态修复只能靠水体的自净能力，环境的破坏只会愈演愈烈。（五）环境监管力量不足政府对农村环保监管的能力十分薄弱，与农村环保相关的环保、水利、国土、农业等环境执法力量也都集中在城市，农村基本上没有常驻执法机构，执法人员配备严重不足，很难形成常态化的监管。农民对自己的环境权益知之甚少，环境保护意识淡薄，对环境状况、环境信息关注不够，根本谈不上主动参与保障、救济。民间环保组织、环保志愿者等力量相对比较薄弱。三、滕头村治理环境污染的主要经验浙江奉化滕头村是一个拥有水乡特色的江南小村。过去，滕头村及周边的村庄有这样一首民谣：“田不平，路不平，亩产只有两百零，有女不嫁滕头村。”穷则思变。自1965年至1980年的16年间，滕头人以自己的智慧和汗水，努力构建人与自然的和谐，人与人之间的和谐，把当年“有女不嫁滕头村”的穷窝，建设成生态良好，生产发展，生活富庶的和谐家园。到20世纪末，滕头村的歌谣是这样唱的：“田成方，楼成行，绿树成荫花果香，清清渠水绕村庄。”滕头村注重保护和建设生态环境，滕头村的环保理念是既要金山银山，更要绿水青山。（一）坚持生态治村，走生态农业和生态旅游路线发展生态旅游，发展花木、花卉等生态农业产业，把高新技术引进生态农业，打出自己的品牌和招牌。成立滕头集团公司，统一管理好所属企业的环保问题，包括把环保问题贯穿于企业的产业立项、管理全过程，做好招商引资和后续管理工作，坚决不要带污染的收益。把环境保护工作视为集体经济发展的“命脉”。有强烈环保意识的滕头人，自1993年起，成立了国内最早的村级环境资源保护委员会，对引进有污染的项目拥有一票否决权。至今已否决了50余项经济效益可观但污染环境的项目。国家旅游局和环保部公布了2013年国家生态旅游示范区名单，滕头生态旅游景区成功入选，成为全国首批39家国家生态旅游示范区之一。生态旅游示范区是以独特的自然生态、自然景观和与之共生的人文生态为依托，以促进旅游者对自然、生态的理解与学习为重要内容，提高对生态环境与社区发展的责任感，形成可持续发展的旅游区域，充分彰显生态环境、生态经济、生态效益、生态教育方面的突出示范作用。（二）以村规民约形式建立更高规格的生态保护制度滕头村把国家各项法律规定以村规民约的形式予以细化，切实贯彻落实。变被动依靠国家环保部门管理为主动自我管理，自我服务。滕头村村规民约第八条规定：“自觉遵守《关于保护生态环境和加强卫生管理的若干规定》，养成爱护花草、树木，爱清洁、讲卫生的良好习惯。”在村规民约附则二中又详尽规定了《保护生态环境和加强卫生管理实施细则》。从保护生态环境、加强卫生管理做了非常细化的规定，比如：“禁止向环村河排放生活污水和工业废水，倾倒垃圾、杂物，保持河水清洁、河面整洁。”“垃圾实行袋装化，并倒入垃圾箱内。村规划区范围内，不准随地乱丢、乱抛果壳、瓜皮、纸屑、烟蒂等杂物”。“爱护飞禽和田间小动物，严禁捕鱼、猎杀鸽子、候鸟、花鸟及各种小鸟、飞禽，保护青蛙”。“不任意糟蹋花草、树木、攀折植皮、采摘果子”“居住区禁止烧柴草或煤饼炉做饭、烧菜，保持空气洁静。村内道路、绿化带上、小屋门口及弄内、弄外严禁堆放柴草、什杂和停放机动车辆。③参见浙江奉化滕头村村规民约（2003年）。（三）加大环保设施的投入力度合理规划布局村民住宅区、旅游观光区和工业区，运用集体智慧营造良好的生态环境。滕头村的村民集中住宅区，到现在共兴建了4期，公寓别墅错落有致，花树绿坪环绕其间，是一道引人注目的宜人景观。住宅区同样体现生态环保理念，融入各种节能、低碳的元素，广泛利用可再生能源。第3、4期住宅都安装了太阳能热水器，光伏发电供各楼梯间照明，风、光能发电供路灯、景观灯照明，采用地源热泵系统为活动室、综合用房制热制冷。同时，还建设雨水收集系统、景观绿化喷灌和微灌设施，实施生活垃圾分类处理等。滕头村生态景区旅游是国家首个AAAAA乡村旅游区、国家级生态示范园，生态旅游、农业观光旅游有机的融为一体，可以真正感受到崇尚自然、返璞归真的生态特色。2013年滕头村旅游综合收入为1.23亿元。滕头景区已成为中国乡村游的先行者和佼佼者。滕头村工业区分为ABCD四个区域，60多家企业拥有花园式厂房。可以说滕头村的村民住宅区、工业区都是景区的组成部分。（四）建立严格的环保责任制村集体配备环境卫生监督检查人员。环境卫生监督、检查人员必须加强巡查、严格执法，不徇私情。对检查中不听劝阻、拒绝改正或处罚，甚至侮辱、殴打卫生管理人员的，视情节轻重，酌情处理；构成犯罪的，依法送交司法机关处理。滕头村村规民约还规定对村民违反规约的行为后果做了规定：“第一次警告，第二次通报批评，屡教不改、情节严重的，交有关部门处理。”村规民约对外来人员也参照适用。对遵守规定表现突出或在保护生态环境、加强卫生管理工作方面作出显著成绩的，给予表彰、奖励。加强检查，严格执法。④四、解决农村环境问题的几点思考农村是环境保护的最后战场，农村环境保护这一仗打败了，全国环境保护工作将面临毁灭性的打击。农村环保问题不同于城市，要以不同的方式解决城市和农村环境问题。（一）依法治理与主动治理、自我治理相结合1．依法治理是根本。依法治理这里指的是侧重依靠国家行政机关执法力量，加强巡查力度，及时发现和查处农村环境污染行为，采取措施要求其改正或者直接予以关停，消除污染。依法治污是国家治理污染的主要方法，这也是法治国家的应然要求。在国家实行最严格的的环保政策的情况下，农村环境污染形势日益严峻的情况下，要坚持依法治污就要加强环境执法力度，重点做好以下几个方面的工作：一是要配齐配强农村环境执法队伍。把环保执法力量向农村倾斜，编制、职位设置要充分考虑农村环境执法工作的工作量和工作难度，建立农村环保工作常设机构，使执法人员扎根农村，深入农村开展环保工作。二是要实施网格化管理，推行责任制，确保责任到人。三要实行分类管理制度，对各片区农村环境污染进行调研，梳理出重点防治企业和重点防治区域，重点管理。四要加强对农村环境保护法律政策的宣传工作，提高农村环保参见浙江奉化滕头村村规民约（2003年），附则二《保护生态环境和加强卫生管理实施细则》意识。依法治理是解决农村环境污染问题的根本方式，也是治理农村环境污染的推动力量。环保部门应当主动出击，责无旁贷，否则发生重大环境污染事故将承担相应的法律责任。2.主动治理、自我治理是关键。主动治理、自我管理这里指的村委会、企业或者农民自发主动保护环境，依靠自身力量，制定环保村规民约，预防环境污染或者纠正环境污染行为，为自己争取良好的工作生活环境的方式。环境保护工作需要人人参与，从长远来看，农村环境问题的解决关键是靠村民自身的环保意识，如果仅仅依靠环保执法部门，没有村民的配合，农村的环境污染问题是很难解决好的。因此，有必要借鉴滕头环保经验，在村里实行严格的环保规定，把国家环保政策和法律用村规民约的方式予以具体化，在农村生产生活中实行。只要把依靠国家环保部门依法治理和农村村民主动自理、自我治理结合起来，农村的环境污染问题一定可以有效解决。（二）完善环境立法与严格环境执法并重1.要完善环保立法。做好农村环保工作就要把最严格的环保政策法律化，完善法律的规定，要做到有法可依。一是要在立法过程中贯彻城市、农村平等保护环境的思想，避免城乡环保二元论。二是细化农村水污染防治法律规定，制定农村预防环境污染指引，提高农民环保意识，改善农民农业生产方式。三是要完善环境渎职违法犯罪的法律规定，《刑法修正案八》降低了污染环境罪的门槛，不再以发生重大环境污染责任为犯罪构成要件，但是环境监管失职罪仍未被修正，还是以发生重大环境事故为犯罪构成要件，这与严格的环保政策严重不符，应当予以完善。2.要加强环保执法工作。一方面环境执法人员要严格执法，及时发现和查处农村环境污染行为，做到执法必严。在项目环评阶段，要充分进行论证，慎重审批。在后续监管中要提高环境监管的科技含量，把24在线监控等设施在农村相对集中的工业区予以运用，及时发现问题。对于限期整改的企业要做好跟踪督办，彻底除污染隐患。另一方面要加强对环境执法人员的法律监督，纪检监察和检察机关要及时追究环境监管失职违纪、违法犯罪行为，确保环境执法人员正确履行职责。（三）既要依法加大农业补贴，又要进行农村产业化引导加大农业扶持力度，把城市反哺农村的政策落实到位。增加农村产业附加值，坚持走生态化产业道路，坚持“一村一品”，借鉴滕头转变“污染村”为“环境生态村”的经验。面临转型升级的瓶颈，要加快企业转型升级，一方面需要企业自身转变发展理念，另一方面需要政府通过执政能力的提升和职能的转变。通过环境治理，倒逼企业转型升级。一是努力提高农村企业管理者及生产者的可持续发展意识。当前，农村企业浪费资源污染环境的主要原因之一就是农村企业管理者及生产者的可持续发展意识淡薄。提高他们的可持续发展意识，关键是提高他们的文化素质，一个文化素质低下的企业管理者及生产者，根本就谈不上会有可持续发展的意识，而现实中的农村企业管理者及生产者的文化素质普遍不高，特别是村办企业、个体私营企业显得尤为突出。因此，加强对他们的文化素质教育特别重要。具体可采取走出去请进来的办法，通过夜校、电教、函授等多种形式，对他们实施再教育工程。二是发挥政策导向的积极作用。政策导向的目的，就是要使农民企业家们把稳国家经济政策、产业政策、行业管理政策等大政方针的脉搏。在此基础上来决定农村企业的发展方向。这样就不会盲目发展与政策导向相抵触的企业，避免重复建设和恶性竞争。使有限的资源得到更为合理的配置。使环境污染与生态环境的破坏得到有效遏制。三是严格执法与强化监督管理并举。强化监督管理与严格执法，是引导农村企业走可持续发展道路的重要举措。强化监督管理不能孤军作战，它需要各有关部门通力协作。如对农村新建、改建、扩建项目的管理不能单靠环保部门，它需要银行、工商、税务、乡镇企业办公室等有关部门层层把关。只有这样才能有效控制新污染源的产生。强化监督管理要主动出击，主管部门要深入基层，把触角延伸到农村的各个角落，随时掌握农村企业的发展动态，并采取相应的对策与措施。强化监督管理要同服务相结合，服务的目的是为了更好地管理。服务的主要内容是政策法律咨询服务，行业前景咨询服务、市场动态咨询服务以及融资服务、科技服务、长远规划服务、可持续发展导向服务等。让农民及农民企业家随时掌握各种信息以决定投资方向。强化监督管理要同严格执法并举。如果把监督管理喻为软措施，那么严格执法就是强制措施，因为它以法律为依归，带有普遍的约束力和强制性，它可以强制规范企业行为，促使企业行为更加符合法律规范，从而使农村产业化步入正轨。（四）依法培育社会力量推动环境保护工作在村民中选任农村环保监督员。环保监督员应当热心环保事业、有强烈的公德意识和正义感；熟悉本行政村范围内主要污染源情况，敢于坚持真理，能够积极主动地反映环境保护的真实情况；具备一定的环保法规政策知识，对生态环境保护专业