社会保障基础理论

社会保障社会保障的概念“社会保障”一词是从英文“socialsecurity”反依而来，又被译为“社会安全”。其最早是是在1935年美国总统罗斯福签署的《社会保障法》。1938年新西兰也在其相关法案中沿用该名称。后英美签署的《大西洋宪章》、1942年的贝弗里奇报告、国际劳工组织第二十六届大会通过的《费城宣言》。以及1948年联合国《人权宣言》也先后使用该词。国际劳工组织积极推广国际社会保障政策，1952年第35届国际劳工大会专门通过了《社会保障公约》，规定了社会保障的基本准则。1948年联合国《人权宣言》曾将“社会保障”定义为：每个人为其家庭之健康与幸福，对于衣食住行及其必须社会服务设施应有适应生活水准的权利，而对于失业、疾病、残疾、寡居老年等情况下以及个人不可抗力遭遇到的生活危机，无法为生，有权利获得保障。国际劳工组织在1942年出版的文献中将社会保障定义为：通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防或治疗疾病、失业时资助并帮助他重新找到工作。1984年国际劳工组织发布的《社会保障导言》中，将社会保障界定为：社会通过一些列的公共措施对其成员提供的保护，以防他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、年老及死亡而导致的收入中断或收入锐减引起的经济和社会困窘，对社会乘员提供医疗照顾、及对有儿童的家庭提供的补贴。德国是社会保险制度的发源地，社会保险制度的出现标志着现代社会保障制度的产生。德国对社会保障的理解主要基于德国市场经济的理论，将社会保障理解为社会公平和社会安全，认为社会保障的是对竞争中不幸失败的那些人提供基本的生活保障，也就是遵循特殊性原则。英国关于社会保障的概念，一般以著名的经济学家贝弗里奇在其《社会保障及其相关服务》的报告中的定义最具影响力。贝弗里奇将社会保障视为国家为主体的公共福利计划，认为社会保障是指保障人民于失业、疾病、伤害、老年退休、家长死亡后、工资中断时生活费用的保障，以及辅助其生育、婚丧时的意外或必要的费用。在贝弗里奇的理论值，社会保障是作为一种国民收入再分配的手段，社会保障制度的建立，遵循的是普遍性原则，社会保障的明确的定义就是确保最低生活的安全。《大不列颠百科全书》在贝弗里奇理论基础上，对社会保障的归纳为国家对国民，由摇篮到坟墓的生活与危险，如疾病、伤害、失业、年老、生育、死亡和鳏寡孤独废疾者都给与安全的保障。美国作为最早使用“社会保障”的国家，其对社会保障的理解最早先仅限于对老年、残疾及遗属的生活保障，后来扩展到各项社会保险及家庭津贴等。在美国社会保障总署编写的《全球社会保障》一书中，社会保障被界定为：系指根据政府法规而建立的项目，给个人谋生能力终端或丧失以保险，还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障。为抚养子女而发给的家属津贴也包括在这个定义之中。日本官方对社会保障的界定可以采用在1950年日本社会保障制度审议会的解释，即“社会保障是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障途径。对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民能都能过上真正有文化的成员的生活”。香港官方界定的社会保障是以政府为责任主体并通过向有需要人士直接发放款项的方式提供的福利，包括综合援助计划、公共福利金计划、暴力及执法伤亡赔偿计划、交通意外伤亡的援助计划，灾民救济等。香港学者周永新认为，社会保障是政府为保障国民最低生活需求所采取的政策措施，包括非供款性的社会救助、供款性的社会保险和普遍津贴制度等。台湾的社会保障制度比较香港更健全，对社会保障有如下的界定，即“社会保障是国家以社会救助、社会保险以及公共服务等各种不同形式，对于国民之遭遇危险事故，以至失能、失依，因而生活受损的人，提供各项生活需求，给予其健康保障、职业保障以及职业保障，并从而促进民族健康，全民就业以及民生均足。”国内的郑功成提出的社会保障定义：社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障体系。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救济、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会补助等社会措施的总称。这一定义包括如下要素：一，依法建立。即现代社会保障制度遵循这立法先行的原则，是通过社会保障立法来确立社会保障制度，法制规范是社会保障制度赖以建立的客观基础。二，突出以人为本，它以保障和改善国民生活、增进国民福利为宗旨。第三，具有社会福利性。即从直接的经济利益关系来看，因有政府、雇主和社会各界的参与和分担责任，受益者的所得大于所费。第四，属于社会化行为，即官方团体或社会机构来承担社会保障的实施。林嘉的《社会保障法的理念、实践和创新》：社会保障是指国家立法强制规定的、由国家和社会出面举办、对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时基于物质帮助，旨在保障公民个人个家庭基本生活需要并提高生活说破、实现社会公平和社会进步的制度。该定义涵盖以下内容：1、社会保障具有强制性，由国家立法强制规定和实施。2、举办社会保是国家和社会的责任。3、社会保障是对公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时基于物质帮助。4、保障水平主要是满足公民的基本生活需要，但是在某些项目上是提高公民生活水平的功能。5、社会保障的价值在于实现社会公平和社会正义。社会保障和社会福利的关系人们对社会保障内涵认识的最大分歧，表现在社会保障和社会福利谁大谁小、谁是总概念、谁是分概念、谁涵盖谁。在国际上，两个概念都有狭义、广义之分，厘清二者的关系对于准确理解社会保障具有重要意义。1、观点一：社会保障是社会福利的子概念一种观点认为，社会保障是从属于社会福利的一个范畴，社会保障不能覆盖社会福利。社会保障作为一种特殊的分配方式，只能针对一部分特殊的社会成员，而社会福利则是针对全体公民。从覆盖范围（受益对象）来看，社会保障的外延小于社会福利，只有在保障的特殊项目推广到全体国民时，这些社会保障项目才变成社会福利措施。从发挥的社会作用来看，社会保障与社会福利相比，属“低层次”的，是为了满足基本生活需要，而社会福利既可以是低层次的基本生活需要，也可以是较高层次的生活享受；社会保障主要是扶贫与济困，起着社会稳定的作用，社会福利主要是脱贫与致富，起着促进社会发展的作用。从内容和涵义上看，社会福利的内涵远远大于社会保障。社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或由立法保证的、针对疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业（及失收）、丧偶和失怙8种主要收入风险而设立的、旨在增加收入安全的制度安排。社会福利的含义则宽泛和含糊得多：广义的社会福利制度指国家和社会为实现社会福利状态所做的各种制度安排，包括旨在增进收入安全的社会保障制度；狭义的社会福利则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，与社会保障所针对的是不同的社会问题。目前我国经济学界持此观点的居多，他们认为：把社会福利作为社会保障的一部分，用小概念涵盖大概念，是颠倒了逻辑关系。故“我们的社会福利要与国际社会接轨，就需要突破过去把它定位于是社会保障一部分的理论，把它还原于应包含的内容与涵义，使社会福利的定义涵盖社会保险、社会救济、优抚安置等方面的内容”，“为我国的社会福利制度准确定位”。2、观点二：社会保障涵盖社会福利理论界对社会保障和社会福利的关系一直存在不同看法，在我国，主流的观点认为社会福利制度是社会保障体系的有机组成部分和基本手段之一。一些学者不赞成社会福利涵盖社会保障的观点，认为社会福利包罗一切，是由西方“从摇篮到坟墓”无所不包的福利国家演化来的，不符合中国国情；而且，发达国家自身也为高福利的种种弊端所赘，不堪重负，正在改革。他们认为社会保障作为大概念的观点是与我国的国情相符的。更有学者专门撰文论证、支持、肯定社会保障涵盖社会福利的观点，认为社会保障是社会保护政策本意的反映，其基本意思是一致的，因而社会福利是社会保障的子概念。从社会保护政策发展的进程看，社会救助、社会保险、社会福利是由低到高、渐次发展的三个层次。社会保障概念具有相对固定的、通行的含义，而现行社会福利概念则多义、模糊和不准确，从未来发展来看，社会保障概念的内涵将不断丰富、扩大，而由于福利国家的变化给社会福利的内涵造成冲击，使未来社会福利概念具有不确定性。目前，社会保障的内涵有逐渐扩展的趋势，对其作广义解释已经得到广泛认同。例如，《简明不列颠百科全书》关于保障的释义是：“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务（如免费医疗、生活补助）以提高其福利。社会保障可包括：社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划。”国际劳工组织在《21世纪社会保障展望》中指出：“社会保障的目标不止于防止或减轻贫困，应该更为广泛。它反映着一种最广义的社会保障意愿。它的根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件受很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件时去解决困难，而且也要防患于未然，帮助个人和家庭在面临未能避免或不可避免的伤残和损失时，尽可能做到妥善安排，因此，社会保障需要的不仅是现金，而且还有广泛的医疗和社会服务。”3、确认大社会保障概念我们认为，这两种对立的观点其实在本质上并无根本的矛盾，分歧在于如何界定二者的范畴。两个概念都有广义、狭义之分，广义的社会保障概念包含狭义的社会福利概念，广义的社会福利概念也包含狭义的社会保障概念，这是与争论无关的共识。关键的问题是，广义的社会保障概念与广义的社会福利概念是否一致，我们认为，从各类文献的表述和各国实践以及争论双方的界定、论述来看，二者含义基本上是一致的。因此，何者为大，何者为小，只是称谓上的不同，对其内涵、本质基本上并无异议。此其一。其二，从“保障”和“福利”这两个单词的英文意义来看，保障（security）具有安全，免于危险、忧虑的意思，福利（welfare）本意是幸福，健康，舒适的生活和工作状态。保障是为社会成员生存发展提供安全保护，福利是改善和提高社会成员的生活质量，是以保障为基础又超越于保障的，在此意义上，福利高于保障，或者可以说福利包含保障。但是，保障是有底线的，福利却是永无止境的、难以捉摸和把握的，可以作为追求的目标、理念，难以操作和落实。从实践的角度来看，福利过于抽象，保障便于量化、评估，将保障作为一个大概念更具有实际意义。其三，从我国社会保障事业的发展来看，社会福利一直有其固有的、特定的含义，长期以来，社会福利一直是作为社会保障的一个子项目，这种做法在实践中得到确立并为人们所认同。这与国际上许多国家、尤其是福利国家的情况有很大不同。从尊重传统、顺应已经形成的表达习惯的角度出发，应以继续保留这一做法为宜，同时要适应时代发展的需要，不断丰富社会保障的内涵，树立新的社会保障理念。因而，本文采用“大社会保障”概念，即社会保障涵盖社会福利。在论文中，如无特别指明，或直接引文，社会福利概念均作狭义理解，作为从属于社会保障的一个子概念来使用。而且本文社会保障的范畴与“大社会福利”的范畴基本一致。从概念界定看，国内外对社会保障的认识在大方向上还是统一的，界定也相对清晰，社会保障责任主体是国家和社会，实施条件是相应的社会立法，是对遭受特定困难下无法维持生活的社会成员基本生活的保障。可见社会保障的功能主要是防止风险或摆脱困境，是为防止生活水平下降的安全机制。而社会福利是一个宽泛和不准确的词，相比社会保障，社会福利的含义含糊很多。社会福利是一个范围广、涵盖面大、理论与实践紧密相连的综合性问题。从词源和语义角度看，《韦伯斯特新世界大学词典》指出“,福利是一种健康、幸福和舒适的良好状态”,而“保障是一种感到安全的状态,使人从恐惧、焦虑、危险、疑虑中摆脱出来而获得自由”。《牛津现代英汉双解词典》对福利(welfare)的注解是“well-being,happiness;healthandprosperity(ofapersonoracommunityetc.)”,译为“(个人、集体或社会等的)安乐、幸福;健康和繁荣”；保障在《牛津现代英汉双解词典》中的注解为：asecureconditionorfeeling”，可译为“安全感”。在中国，《现代汉语词典》中“保障”是指“保护生命、财产、权力等不受侵害和破坏”。可以看出，从动态层面看，保障是指一种获取安全防止危险的手段；从静态层面看，保障可以看成是一种安全的生活状态，而福利则侧重强调生活质量和满意度，福利是比保障更为良好的一种生存状态。所以从词源上看，社会福利应包含社会保障。从长远发展看,社会保障制度是工业化、都市化和现代社会的必然产物。综观世界各国社会保障历史发展,无论是作为概念,还是作为一种社会制度,社会保障历史都不算长,是现代社会特有现象与制度性安排。社会保障是个“历史性问题”,是社会现代化的产物。随着经济与社会发展到一定阶段时，社会保障的重要性也随之下降。如英国社会政策大师马歇尔认为,英国1970年代时以消除贫困为主要目标和主要服务最低社会经济层次人群的社会保障已退居次要地位,而关注所有人、而不单单是穷人和低下阶层福利状况的社会福利则处于主导地位。与此对应,社会福利不是“历史性问题”,而是人类社会永远追求的美好理想,是贯穿人类社会发展进程的永恒主题。社会福利将随社会经济发展水平提高而在社会生活中扮演越来越重要的角色。从目标追求看，世界各国建立社会保障制度是对人类发展过程中所衍生的社会问题的被动回应，是当权者为了维护自身统治所实行的安抚政策，是为保证劳动力再生产，维持社会正常运转。英国社会政策大师马歇尔认为，社会福利政策目标是消除贫困，福利最大化和追求平等，而且三个目标之间相互融合。从深度看，社会福利要高于社会保障。从涉及范围看，社会保障主要集中于实物救助与收入补贴，主要是经济层面的保障。社会福利则涉及到人类生活的方方面面，既有物质层面的保障也有精神层面的保障，而且各国福利范围与内容普遍随着社会经济发展水平提高在不断扩大。从广度来看，社会福利大于社会保障。社会保险的主要类型第一种是福利型社会保障,以英国及瑞典等北欧国家为代表。其主要特征是：全民保障;社会保障范围“从摇篮到坟墓”,几乎无所不包斗社会保障资金主要来源于国家一般性税收;实行广泛而优厚的公共津贴制度,津贴与个人收入、缴费缺乏联系。以英国为例。英国在贝弗里奇报告的基础上颁布了《国民保险法》等系列法律,1948年宣称建成福利国家。其社会保障体系的内容主要包括4个部分：首先是国民保险,向16岁以上的社会成员提供包括养老保险、失业保险、疾病保险、工伤保险、生育保险以及家庭收入补助等在内的各种保障。国民保险计划由政府有关部门及分布在各地的多个机构管理和实施。事先缴费是享受国民保险待遇的前提条件。其次是国民医疗保健,费用来自个人、雇主和政府,服务对象是全体英国公民以及在英国居住l年以上的外籍人。凡缴纳了医疗保险费的劳动者，本人及其供养亲属都可享受国家统规定的免费医疗待遇。再次是社会救济,救济的对象包括：收入不足以满足最低生活需要的16岁以上居民;无力支付医疗费用的低收入雇员;领取保险津贴期限已满仍未重新就业者,以及津贴收入不能满足最低生活需要者;不受国民保险计划保护的穷人。最后是社会福利主要包括两个层次:一是对有特殊困难的人,包括老年人、残疾人、失去正常家庭照顾的儿童、精神病患者和有智力缺陷的人,提供的各种福利设施和服务;二是向全体公民提供的各种公共设施和津贴补助,如新生婴儿补助、16周岁以下儿童每周津贴、免费义务教育等。第二种是保险型社会保障、以德国、美国、日本等为代表。其主要特征是:权利与义务相对应;社会保障费用由政府、企业和劳动者三方分担,个人和企业缴费为社会保险基金主要来源;以保障基本生活水平为原则;待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系;强调公平与效率兼顾,既要保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇,又不影响市场竞争活力。以德国为例。经过100多年的发展,德国建立了一个包括社会保险、社会救济、社会照顾、社会福利在内的庞大的社会保障体系。社会保险是社会保障的核心部分,几乎覆盖了全体公民,其中养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险是其4大支柱。社会救济的对象主要是丧失劳动能力者社会照顾的对象主要是因突发意外事件而受到困扰的人,社会福利的对象则是全体公民。德国的社会保险强调“资金自助”的原则,除工伤保险费用由雇主负担外,养老、失业和医疗保险的资金由雇员和企业分担,政府提供补贴。社会救济和社会照顾所需经费全部由政府负担。第三种是强制储蓄型社会保障,以新加坡、智利为代表。其主要特征是建立个人账户;个人账户资金投入一资本市场运营,以实现保值增值;雇员一退休后的养老保险待遇完全取决于其个人账户积累额。在基金管理运营的方式方面,新加坡实行政府集中管理和运营基金,智利则由私营基金管理公司竞争运营基金。新加坡建立的以个人账户为核心的中央公积金制度着眼于劳动者自食其力、自我保障,强调个人在生命周期中进行收入和消费的纵向自我调剂,实行完全积累,强制雇主和雇员储蓄养老。公积金主要由雇员和雇主按比例缴纳,全部计入雇员个人账户,不得随意支取,政府免征所得税。政府成立中央公积金局,负责管理和运营社会保障基金。政府确定利率,承担中央公积金运营的全部风险。第四种是国家保险型社会保障，由苏联创建并在20世纪中期被其他社会主义国家效仿的社会保障模式。这种模式以公有制为基础，与高度集中的计划经济制相适应，由政府同一包揽并面向全体国民，因而又被称为政府统包型社会保障制度。国家保险模式的宗旨是：最充分的满足无劳动能力者的需要、保护劳动者的健康并维持其工作能力。国家保险的主要特征是：第一，国家通过宪法将社会保障确定为国家制度，公民所享有的社会保障权利由生产资料公有制保证，并通过相应的社会经济政策的实施取得。第二社会保障支出由政府和企业承担，其资金由全体社会的公共资金无偿提供，由于国家已经事先做了社会保障费的预留和扣除，个人不需要缴纳社会保险费。第三，保障对象是全体公民。每个有劳动能力的人都必须积极参加社会劳动并在社会劳动中获得相应的社会保障，国家对无劳动能力的社会成员也提供着物质保障。第四，工会参与社会保障事业的决策和管理。国家保险制度作为社会主义国家普遍采用过的社会保障模式，曾经造福亿万人民，但因这种保险超越了现阶段的承受力，经过半个世纪的实践，逐渐在东欧剧变和苏联解体后而被摒弃。社会保障的价值社会保障法价值理念的明确，是社会保障法立法首先要解决的问题。目前我国尚未形成统一的社会保障法，但社会保障法律制度的建立、健全在国家法制建设中的重要性和迫切性已经凸显。作为典型的社会法，社会保障法既不单纯地调整国家利益，也不单纯地调整私人利益，而是以社会利益为本位，以谋求社会利益为己任，代表和体现了社会成员的共同利益，代表了社会大众的普遍需求和社会安定进步的共同价值取向。上述特性决定了追求、保障、实现生存权、正义（公平）、效率是社会保障制度应有的价值理念。1．生存权生存权作为人权的基本内容，是社会保障立法的理论基础。生存权既包括人活着的权利，还包括充分体现人的价值、人的尊严地生活的权利。德国法哲学家费希尔特认为，人能够活，生存才有保障，这是国民应有的权利，不能生存时，他对国家有提出要求生活保障的生存权。在人的所有欲望中，生存的欲望具有优先地位。一个社会中总会有些人因为年老、失业、疾病或者其他意外情况，而处于生存的困境或遭受基本生活物质的匮乏。社会保障法的首要任务就是使社会成员生存权得到保障，即当其社会成员陷于某一困境影响其生存时可以获得相应的物质帮助。1919年德国的《魏玛宪法》第一次将生存权通过立法的形式确定下来。《魏玛宪法》第161条规定：为了维持健康和劳动能力，保护母亲、防备老年、衰弱和生活的突变，国家在被保险者的协力下，设置包括各种领域的社会保险制度。生存权既包括人活着的权利，还包括充分体现人的价值、人的尊严地生活的权利。《中华人民共和国宪法》第14条规定，“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”；第45条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。社会保障权作为一项基本人权，在我国已经在宪法意义上得到了确认。但具体社会保障法律制度（如社会保险、社会救助、社会优抚等）中还需要进一步明确和强化，不仅要扩大覆盖面，而且要提高保障水平，以保障所有社会公众的生存权不因职业、地域、身份的不同而有天壤之别，实现人的最基本的尊严。2．正义（公平）“正义”一词的核心语义是公平，即一视同仁、平等对待。有学者认为社会正义是人类追求的目标，而平等和公平是达到该目标的工具。笔者认为，正义是比公平内涵和外延相对广泛的词语，但其核心语义是公平，因此，在以下论述中正义和公平视为同一概念。美国著名哲学家、伦理学家约翰•罗尔斯提出了有关正义的两个原则，即“第一个原则：每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们（1）被合理地期望适合于每一个人的利益；并且（2）依系于地位和职务向所有人开放”。社会保障法中的正义，主要是指罗尔斯阐释的有关正义的第二个原则，即关于收入和财富的分配以及对那些利用权力、责任方面的不相等或权力链条上的差距的组织机构的设计。虽然财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益，同时权力地位和领导性职务也必须是所有人都能进入的。人们通过坚持地位开放而运用第二个原则，同时又在这一条件的约束下来安排社会的与经济的不平等，以便使每个人都获益。正义（公平）是社会保障法律制度的核心价值。一方面，正义是社会保障法的最重要的价值目标，是社会保障法最重要的伦理价值基础。另一方面社会保障法是实现社会正义的重要机制，它通过对社会保障法律关系的调整和对主体行为的安排，以实现社会的正义理想和价值追求。这种正义，既包括社会保障法体系设计上的正义，也包括社会保障法实施运作过程中的正义。前者主要是从静态的、规范意义的角度，从法律表现内容上对公平这一价值内容的体现，这是法律公平的重要表现形式。后者基于动态的、实践意义的角度，是指在社会保障法的立法、执法、法律监督、法律实现过程中的公平要求。具体来看，法的正义价值可以从以下三方面来理解：首先是社会利益分配的正义性，即通过立法规定社会主体的权利和义务，按照一定的原则对社会利益进行合理配置，使之制度化、法制化。其次是公正地解决各种不同利益之间的矛盾，通过对冲突的利益关系设置相应的协调规则，实现不同利益之间的动态理性平衡，从而实现社会保障法的调节功能。最后是为预防和解决社会保障纠纷提供一种公正的法律途径和法律机制。笔者认为，在当前社会，就我国贫富差距越来越大的现实来看，社会保障法中的正义重点是分配正义，是一种公正的体制。社会体制的正义，因为对个人生活的影响具有根本性和持久性，相对于其他领域或层面的一切正义具有实质性，而被认为是首要的正义。社会保障法律制度，作为社会法，在结构设计和制度安排上，尤其应注重体制结构设计和制度安排上的正义。社会保障法中的公平是不加区分地进行“强式意义上的平等对待”抑或实行倾斜性保护即进行“弱式意义上的平等对待”？笔者认为，社会保障法中正义的实现就是促进和保低的正义规则，这种平等地对待每一个人的规则即使被执行，也不能保证必然产生正义的结果。弱式意义上的平等对待，则是使社会中利益或者负担分配通过各种社会制度达成，并要求结合特殊情况进行权衡考虑，由于涉及社会资源的分配，所以也称之为“分配正义”。我国社会保障立法进程中，应谋求实现经济、健康卫生、社会福利等方面的实质正义，即要对弱者实行倾斜性保护，从而撇开抽象的平等，实现具体的平等，实现真正的正义。3．效率社会保障法律制度天然地追求公平，因此，其价值理念首先是正义（公平）。如果丧失了正义（公平），社会保障法的立法宗旨和目的、功能和作用也就变成了一纸空谈，对于普通社会公众自然失去了其制度魅力和遵守的自觉性，严重缺失正义时甚至会造成社会动荡。一个动荡不稳定的社会，自然无效率可言。效率和正义是既相适应又相矛盾的价值因素，它们是社会保障法达到其立法宗旨和目的，又保持活力和持续性的必不可缺的要素。虽然效率属于经济范畴，正义属于伦理范畴，但是他们在服务于社会保障法律制度时，在本质上却是统一的，即是为实现社会保障法律制度的功能。效率是实现正义（公平）的必要手段，立法时应在正义（公平）的前提下，兼顾效率，尽量增强它们之间的适应性，缩小它们之间的矛盾性。正义（公平）与效率相结合，但必须正义（公平）优先，如果效率优先，将直接损害社会保障法律制度的正义性。失去了正义（公平）优先特征的社会保障，也就不再是社会法意义上的社会保障了。综上，社会保障法的价值理念中，生存权、正义（公平）不仅是社会保障法的最低限度的价值共识，而且是社会保障法最核心的价值理念。一、公平——社会保障权的基本价值将公平作为社会保障权的基本价值，主要基于以下两点考虑：首先，从社会保障权本身的性质和内容上看，它表征的关系和对人的意义主要体现为公平。“使我们关心形形色色的不平等现象的是饥饿者的匮乏、贫困者的需要他们在这些方面比他们的邻居的情况更为恶劣的事实，是很能说明问题的。但是，它不只是这个不平等单一的罪恶，它还表明这些人的饥饿状况更为严重、他们的需要更为紧迫、他们的苦难造成了更大的伤痛，因此，我们对于平等的关注就是让我们优先考虑他们。”其次，从公平、自由、效率等人类追求的价值的比较而言，在社会权利这一领域，公平具有更为根本的地位。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。公平之所以具有压倒一切的重要性，是因为它关系到人们的生活机会，即幸福与自尊。在此，我们确认社会保障权的公平价值，并对种种质疑及模糊认识予以澄清。（三）社会保障权促进公平的实现一般而言，社会是否公平，主要体现在社会成员的收益分配与生活状况等方面，这也是评价社会发展水平的重要标志。人与人之间在享受生活的能力和愿望方面是相同的或相似的，而人们在财产分配方面却存在很大差别或不平等，造成这种差别或不平等的原因，虽然不能排除个人才智、努力等个人因素的影响，但也不能忽视社会因素，尤其是社会地位和经济的不平等的影响。这种经济上的不平等，包括贫困、尤其是贫富差距扩大，其根源在于社会体制、机制上的不平等、不合理因素。“当一种现存的不平等待遇，由于条件的变化或科学知识与人类知识的发展而被认为不再必要、不再正当或不再可以接受的时候，正义感通常是不可抗拒的。”社会保障权就具有这种正义感，它使每个社会成员都能得到基本生活保障，减少由于个人因素、灾祸损害等造成的不公正的待遇，缓解由于市场自发性的特点导致的收入差距拉大等不公平的现象，维护和支持社会成员公平地参与社会生活。社会保障制度本身就是一种国民收入再分配的方式，客观上具有缩小贫富差距、促进社会公平的作用。具体而言，社会保障权的公平价值主要表现在：第一，社会保障权对机会公平的保障作用。机会总是存在于一定的地域空间和社会分层体系之中，如果没有正常的社会流动，社会成员也就不存在机会的选择问题，机会平等也就无从谈起，所以，正常而有效的社会流动是实现机会平等理念的必要条件，也是机会平等的重要组成部分及其实现程度的重要标志。通过建立统一的社会保障网络，可以打破劳动者自我保障或企业保障的局限，使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧，促进劳动力的合理流动与合理配置，促进社会流动由不规则、半停滞的状态转向相对正常、有效、畅通的状态。完善的社会保障制度是面向全体社会成员的，任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其地位、职业、民族、性别、年龄等均被强制性地纳入社会保障范围，因此，每一个社会保障项目对于其适用范围的社会成员而言，即是一种机会公平的保障。第二，社会保障权对起点公平和结果公平的促进作用。社会保障具有补偿功能，通过为社会成员提供基本生活保障，避免社会成员因先天不足或某些社会风险的侵害而陷入生存困境所导致起点的不公平，恢复社会成员的基本生存能力，使他们重新投入社会生活之中。社会保障实质上也是一种再分配政策，通过社会保障基金在高收入者和低收入者之间的转移支付，使国民收入分配向低收入者倾斜，具有调节收入差距、缩小贫富差距的作用，减少社会成员在分享社会发展成果中的不公平。公平不仅是社会保障权追求的目标，而且是其实施过程中贯彻遵循的一项基本原则，主要表现在以下几方面：一是社会保障权利主体的平等性，即社会保障权的普遍性。每个社会成员都可以均等地获得社会保障的机会和权利，人人平等、普遍、无例外地获得生存的权利。二是社会保障权利内容的平等性，根据社会成员生活上发生困难的程度和实际的基本生活需要，平等分配个人消费品。任何社会成员只要符合法律规定的资格条件，就有权享有该项目范围内的社会保障利益，该权利是平等的、非歧视的，体现为基本生存需要面前的人人平等。三是社会保障程序的公平性，是指在社会保障运作过程中要贯彻公平、公正、公开原则，平等地对待每一个申请人，平等地处理每一份申请，在程序上保证每个人都得到公正的对待。二、人的发展和解放——社会保障权的终极价值社会保障权源于人的类本质社会保障权的产生首先渗透着作为个体的人对作为类的人的本质、地位和价值的深刻关注，渗透着人关于自我人格和个性发展的理念，同时也融入了人的类意识对外在世界的自觉。个体虽然处于另一个并不在场的时空当中，但也能通过经验移植理解其他的个体：首先，每个人都会面临生、老、病、死困境，任何人都难保自己能够躲避现实的捉弄；其次，市场经济的竞争机制以优胜劣汰为规律，竞争的结果总有一部分人成为失败者，不得不面对收入低微和生存危机状态。如果我们承认这是不以人的意志为转移的客观规律的话，那么，对那些处境困难、身受痛苦、生命垂危及遭遇各种打击、挫折和不幸者的关怀和帮助就责无旁贷。对人类的共同命运、共同利益的关注，要求我们去减轻我们能够帮助的那些人的痛苦和不幸。将其以权利的方式固定化，是把人当作“类”来对待，而社会保障权的充分实现，也必将推动人从个体本位向类本位的发展进化。（二）社会保障权是满足人的需要的重要手段社会保障权对人的需要的满足在工业化国家，大多数人只有工作才能取得收入从而购买日用必需品，几乎每个社会成员都能体会到，如果他们的自立性由于患病或出了事故而受到削弱，那么他们在人际交往、社会参与及其他方面就会遇到一定的困难。人在生理的、心理的、社会的等方面的发育是一个长期的过程，一般来说，幼年和老年是生理上的无助期，而且，人们在生理、心理、社会、文化上的差异性会影响人们的需要得以表达和满足的方式以及需要得到满足的程度，对有的人而言，某些或全部的共同需要是不会得到满足的，因而产生了寻求帮助的需要，使社会保障权成为满足现代社会成员需要的一种必不可少的手段、权利和保障。由于资源有限，社会保障权对人的需要的满足也是有限的，并非人的所有需要都能由社会保障权予以保障。社会保障权应予保障的需要，应基于人类发展的必要条件来确定，它“指代的是最低限度是必要的东西”。这种必不可少的人类基本的共同的需要可以从以下三个方面来判断：一是存在着关于人类的相当一般性的生物学的或准生物学的事实，使得我们能够说某些条件的缺失将会导致机能失调，这大致上相当于恩格斯主张的生存资料的需要。二是存在着专属于每个人的目标和目的，它们产生了对个人而言的基本利益，因而也可以把促进每个人的基本利益的那些条件或资源当作需要。三是存在着对人类而言什么可以算作是最低限度的体面的生活的共享的社会规范，通过援引这些规范，我们就能把那些防止人们滑落到这种最低限度以下的条件定义为需要。人性的历史转变是一个进步的过程，是人的力量、需要及普遍人性提高和发展的过程。人的欲望是社会创造的，但并不能据此把他们简单地看成是人为的或虚假的。“需要是关于人的事实，并具有确定性的味道；一个人不得不拥有它们。它们甚至能够被科学地证明。”这并不是否认现代社会会产生“虚假”的需要和欲望，而是反对把人的“真正”需要限定在最低生存需求的范围内。也不意味着需要就得相应于当时的供应水平而被理解，一个社会的经济水平也许无法满足来自于它对一种最低限度的体面生活的理解的所有那些需要，但这并没有给予修改需要内容的理由。（三）社会保障权促进人的发展和解放马克思主义认为，人的发展和解放是一个历史的过程，大体上经历了“原始的全面的人”、“片面发展的人”、“全面发展的人”三个主要阶段。全面发展的人。在共产主义社会，一方面每个人都能获得和其他人一样的合乎社会各方面要求的多方面发展的可能；另一方面在个人之间平等关系的基础上个人通过自身的全面发展促进全社会一切人的全面发展。每个人都具有独立性，并相互把他人发展当作自己发展力量所需要的对象，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。人的发展是人的社会关系的全面丰富。“个人的全面性不是想象的或设想的全面性，而是他的现实关系和观念关系的全面性。”“个人”不是孤立的个人，而是社会中的个人；个人的发展，是个人作为类存在物、社会存在物和个体存在物的发展，并且是“每一个人”，而不是“某一个人”的发展。“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”“社会关系实际上决定着一个人能够发展到什么程度”。人的全面发展包括人的需要与能力的全面发展。马克思主义认为，人的自由、自觉的活动是人的主体活动，需要和能力是人类活动发生与发展的主体根据。需要是人的内在动力，能力是人从事活动、满足需要、实现目的的本质力量，能力在活动中创造出需要的对象并使主体与对象联系起来，使需要得到满足与发展。人在实践活动中所表现出来的各种需要与能力的总和，构成了人的本性的基本内涵，也就是人的“全面”、“完整”的基本内容。社会保障的国家义务社会保障权中的国家义务国家是社会保障权的第一义务主体，对社会保障权的实现负有终极义务和责任。国家义务是社会保障权存在的基础，总体上看，国家负有三种或三个层级的义务，即尊重、保护和实现的义务：尊重的义务要求国家在最初层级上须尊重个人和群体拥有并利用资源以满足自己的需求；保护的义务要求国家防止第三方对这些权利的侵犯；实现的义务包含了便利的义务和提供的义务，国家有义务通过提供便利或直接提供帮助以确保这些权利的充分实现。国家确认社会保障权，同时意味国家承担着相应的义务，要求以法律形式确认国家义务并防止国家权力的滥用。这些义务既包括行为义务，又包括结果义务，倘若既明确了社会保障中各方的权利和义务，又保障了各方义务的履行与权利的享受，那么国家作为第一义务人的责任就得到了最优履行。国家的行为义务主要有三项，即制度设计、财政支持和事务管理：制度设计的义务。国家义务的履行不能单纯以国家资金的投入量作为衡量标准，而主要以国家是否建立了一套适合本国国情的社会保障法律体系，并有效地保障该体系的实施为主要衡量标准。社会保障的强制性必须通过国家立法才能得到有效的保证，世界上任何一个国家社会保障制度的建立，无不以制定和实施社会保障法律为起点，没有健全的社会保障法律体系，就不可能出现健全、完善和成熟的社会保障制度。国家有义务设计社会保障的总体规划和具体方案，组织制定相关法律法规，确定社会保障规范框架。财政支持的义务。国家信用是社会保障制度建立和发展的信用基础，国家财政支持是社会保障制度顺利实施的重要保证。一方面要明确国家财政兜底，这既是国家的职能，也是社会保障制度稳定运行的需要，如果没有国家财政的强力支撑，制度本身就会暗藏巨大的经济风险，甚至可能走向崩溃、破产。另一方面要增加国家对于社会保障的投入，实际上，所谓国家增加投入，也并不是要国家掏腰包，而只是调整国民收入二次分配的比例，而说到底，国民收入是由劳动者创造的。事务管理的义务。一般认为，社会保障事务管理主要包括行政管理、业务管理、基金管理几方面，有效的监管机制也是其题中应有之义。由于社会保障事务是一项涉及面极广的社会公共事务，属于国家职能的范畴，因此，其管理主体也只能是国家或由国家授权的其他法人。在社会保障管理中，政府处于统筹、协调的中心地位，有的国家授权一些事业性单位承担专门的事务性工作，实行“政事分开”，有的还适用“参与性行政管理”原则，除由政府建立专门的咨询、服务机构外，还由劳动部门召集或委托某些机构，特别是雇主组织和工人组织对某些劳动业务进行管理。国家的结果义务表现为社会保障权的充分实现，《经济、社会和文化权利国际公约》第条第一款规定：“每一个缔约国承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助与合作逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”社会保障权是人权体系的基石，是生存权的基础和保障，在政府的资源分配时必须给予优先满足。“采取步骤”的义务是严肃的，国家的贫穷不是不行动的有效理由，缔约国不论经济发展水平如何都有义务保证所有人的最低生存权利。确保社会保障权的实现达到一个最基本的水平，是每一个缔约国均有责任承担的最低限度的核心义务，与国家资源的可获得性以及任何其他因素和困难无关。我国法律中，关于法律责任，主要有刑事、民事、行政责任几种，刑事责任一般是针对违反刑事法律的主体的，带有强制的惩罚性的，民事责任主要是平等主体之间，以公平、正义为基本原则，行政责任则是针对行政机关及其工作人员的行政违法行为的。政府作为社会保障责任的主要承担者，其主体地位有着一定的特殊性，责任的承担方式也不能简单的与前面几种方式等同。政府的责任主要以建立完善的适当的法制体系，并保证其良好运行为基本原则和目的，因此政府社会保障责任的承担主要因从以下几个方面着手:1建立健全社会保障法律制度体系社会保障的实现与否关系到社会成员的切身利益、关系到社会的稳定，因此通过国家法律这种全面而严格的规范方式，能对它的实现提供强有力的保证，有学者指出，“社会保障是国家为了整个社会的利益，通过立法强制实施的，因此从其诞生的那天起，它就是一种法律制度。”「1川有法律制度规范的社会保障制度在建立之后的管理运行方面也将更为方便，效率也比较高。著名学者郑功成曾这样评述:“与慈善事业时代和济贫时代相比较，现代社会保障制度表现出来的一般规律即是现有社会保障方面的立法，于后才会有社会保障项目的具体实践。这一点从工业化国家的社会保障立法与制度建设轨迹中是显而易见的，即使部分发展中国家并未完全遵循这一规则，但先有社会保障政策后有社会保障实践仍然是成立的。因此，立法先行正是现代社会保障制度作为一种社会政策和一种国家制度安排的特征的具体体现”。［11〕现代社会，国家政府的存在，基本都是建立在各种立法的基础上的，人们通过立法来处理社会各个阶层的利益和关系，并按照这些规定来进行各种社会活动，因此只有规范化的社会保障法制体系才能符合广大社会成员的需要，维持社会和政府的稳定发展。2加强对社会保障建设的投入与管理社会保障制度作为调节分配的经济制度之一，关系到资金财政等经济内容，涉及到利益关系，社会保障的实现需要一定的资金投入，它的这一经济方面的特征，就决定了它需要政府对其提供一定的财政支持，在建立与运行时，需要有一定的管理制度。从世界各国的社会保障制度来看，社会保障资金的来源大致可以分为政府的财政投入、企业和个人的部分收入参与、社会团体或个人的捐助以及社会募集（如社会福利彩票等）等几个方面，其中，政府的财政支持在社会保障资金中的比例相对来说最大，虽然，各个国家有其自身不同的组成，但总体来说，政府的支持还是社会