深圳城市更新的实践与探索

深圳城市更新的实践与探索

30年的快速发展。2010年，60项重要的城市建设资金开始建设，包括市级创新、工业发展、社会生活、城市加工和基础设施。这是自深圳“十五”规划以来,通过重大项目的规划建设并以此为载体,引导资源向符合城市发展及产业政策导向的领域配置,以加快产业结构的调整升级。在“十一五”期间,深圳市通过加强土地集约利用,发展规模经济,实现从村镇经济到园区经济和总部经济的跨越,并对旧村、旧城、旧工业区等“三旧”区域进行改造,推动社会形态改造和经济再造,实现与城市的全面融合。在“十一五”规划中,首次明确将旧工业区列为可进行改造的区域。至此,深圳开始了工业区的升级改造实践之路的探索和研究。一、深圳城乡改造核心是更新和改造旧城区的概念(一)深莞市更新相关政策事实上,城市更新并不是新鲜事物,早在1858年的第一次城市更新研讨会上,就已经对城市更新做了定义,在国内,上世纪八十年代初,我国著名的城市规划专家陈占祥先生将城市更新的概念引入国内,并将其解释为城市的“新陈代谢”过程。其后,吴良镛先生在城市历史文化的保护与发展中提出“有机城市”的概念,以至于后来的“城市复兴”、“城市再生”等等,都是对城市更新的理解。在深圳,由于自身发展历史及相关政策限制,直到2009年,深圳市政府才正式出台了《深圳市城市更新办法》,同时也颁布了相关实施细则。在这部城市更新办法中,第一次将旧村、旧城、旧商业区和旧工业区的改造称为“城市更新”,即对特定城市建成区,包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等城市的基础设施、公共服务设施亟需完善、环境恶劣或存在重大安全隐患、现有土地用途、建筑物使用功能或资源能源利用明显不符合社会经济发展要求、影响城市规划实施的区域,根据城市规划和规定的程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的三类更新活动。(二)深圳“东南角”规划的主要任务深圳的城市更新活动最早是针对“城中村”的改造,称为“城中村”改造或旧村改造,简称旧改。这里的“城中村”是指深圳市在城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。在深圳“十一五”规划中,基于深圳的客观发展现实及国家政策导向,市政府提出贯彻落实科学发展观,建设“和谐深圳、效益深圳”,推进工业用地的二次开发和集约利用,提高土地产出率,优化产业结构的发展思想。2007年,深圳市第一份关于旧工业区升级改造的指导意见出台。旧工业区升级改造即在符合城市规划和环境保护规划的前提下,对不符合工业布局规划和现代工业发展要求的、不符合安全生产和环保要求的、建筑容积率偏低土地利用率低的、内部规划不合理、基础设施不完善、建筑质量差的工业区进行产业结构的改善和产业素质与效率的提高,产业结构的改善表现为产业的协调发展和结构的提升;产业素质与效率的提高表现为生产要素的优化组合、技术水平和管理水平以及产品质量的提高。二、深圳市现代化中的旧工业区得到了改善和改造(一)工业园区发展现状深圳城市更新活动中,能够进行升级改造的旧工业区包括:(1)不符合城市规划要求的工业区。包括城市总体规划、组团分区规划、基本生态控制线规划、产业布局规划、工业布局规划等。(2)不符合产业结构调整要求的工业区。如“市、区产业发展指导目录”所确定的淘汰类产业等。(3)不符合现代工业发展要求的工业区。如不符合安全生产和环保等要求等。(4)建设年代较为久远,内部规划不合理、基础设施不完善,建筑质量较差的工业区。(5)建筑容积率偏低,土地利用效益低的工业区。按照深圳市相关旧工业区升级改造的政策,工业区升级改造分为综合整治和重建两种方式。综合整治是指基本不涉及房屋拆建的工业区环境美化和功能完善;重建是指局部或整体拆除工业区内原有建筑并重新建设的项目。(二)产权归属不清晰、补偿标准不一由于深圳开始城市更新的时间较短,相关的政策法规并不健全,加上深圳土地政策的历史遗留问题。因此,深圳的旧工业区升级改造工作还存在一定的障碍。首先,产权不清晰。在城市更新办法等相关政府颁发的文件中,旧工业区升级改造的前提条件之一是改造主体已依法取得改造范围内的全部产权。然而在深圳,由于在城市化转地过程中,宝安、龙岗两区,特别是龙岗区的许多集体土地并未完全补偿,很多旧工业区土地产权仍在村集体手中,甚至部分村集体厂房属违章建筑,产权比较混乱。部分工业楼宇分层或面积卖给小业主,只在买卖双方之间签订了协议,未办理正式的产权手续,因此,在拆迁谈判中,找不到房产业主,或者土地、建筑权属不完善、不清晰,这都对改造工作造成一定的难度。第二,补偿标准不一。2011年国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,条例中虽然明确房屋的补偿不得低于房屋类似房地产的市场价格,但这部条例仅限于人民政府为公共利益所作出的房屋征收,对于巨大的由市场经济决定的改造项目,房地产开发商和被拆迁人之间的利益博弈一直存在,并难以调和。第三,深圳市为保障村民的利益,在城市规划中保留了相当的村集体工业区,但在当前深圳市城市、产业加快转型期间,这些零散的工业区配套设施不完善、产业结构不合理,产能相对低下,周边能扩展的用地极其有限,改造升级的难度比较大。第四,由市场运作的旧工业区升级改造积极性不高。尽管深圳市在2008年颁布了《深圳市工业楼宇转让暂行办法》,对符合条件的工业楼可以分割转让,但转让的条件严格,且转让的比例仅占总建筑面积的49%,这就意味着如果房地产开发公司进行旧工业区的改造,仅能在市场出售不到一半的房产,对开发商要求迅速回笼资金不利,且另一半的房产需要开发商经营运作,这就对开发商的资金实力、管理能力等都有很高的要求;同时,工业区还包括相应的公共配套设施,基于市场利益的开发商很难从社会需求的公共利益出发建立这些配套设施,而且对于后期的产业选择、管理和运营上,开发商也难以从城市规划或政府产业导向出发确定引进的产业类型。三、龙城岭工业区的改造与改造(一)园区发展区位条件单一龙城工业园位于深圳市龙岗区中心城西北部,园区周围环境优越,交通网络四通八达,是龙岗中心城和大运新城的北部门户地区,是上世纪末龙岗区政府为发展区内的高新技术产业而建立的新型工业园。然而目前,园区的产业仍以传统制造业为主,与其重要的区位条件不符,土地粗放式发展已不能适应片区整体发展需求。园内目前有七家产权人,除一家产权人为国有企业外,其余几家产权人工业房产部分存在私下买卖的情况,权属比较复杂。(二)山工业园区的重新定位随着深莞惠一体化进程和特区内外一体化的加快,轨道交通及道路高、快速体系的不断完善,龙岗中心城与深圳中心区的距离正在进一步拉近。目前,龙岗区正在实施的“新经济走廊”战略计划,需要加快转变经济发展方式,提升核心技术自主创新能力,以加快推动龙岗经济二次腾飞。而龙城工业园作为经济走廊的重要组成部分,其建设状况、产业水平将难以适应目前的发展需求,其重新定位势在必行。该园区东侧的天安数码城已初具规模,主要功能是中小企业研发办公及部分商业配套服务,南侧黄阁村工业区的升级改造和周边地区的城市更新工作正在开展中。作为龙岗中心城片区重要总部基地的龙城工业园的升级改造工作已刻不容缓。(三)英国的“商务园区”,为研究英国科学和科根据《龙岗区“十二五”规划纲要》,项目所在地属于加速发展重点区域,在产业发展上,以高科技产业为依托,以现代生产性服务业为驱动,通过科技服务公共平台、商务办公服务平台、文化交流公共平台建设,努力实现生产服务、生活配套、总部办公、产业发展等功能。该地区的法定图则将该片区定位为“依托大运城市,形成创意文化、科技研发、总部基地等为主体的现代产业高低和创业特区”。实际上,这种研发、总部基地功能也可称为“商务园区”。商务园区,最早起源于英国,起初的目的是建设工业园区以更好地利用当地的劳动力资源,随着英国服务业的快速发展以及英国科学与技术产业的飞速进步,出现了许多的新型商务园区以及科学技术“聚集区”,这些园区和“聚集区”提供了适合于零售业、轻工业、IT业、商业和科学技术部门的空间。它的特点是拥有良好的停车设施以及在午餐和工作之余用于休闲的设施、拥有优美的环境及信息网络、非常方便企业商务谈判、研发、展示、制样等商务科研工作环节。龙城工业园处于龙岗区行政办公圈层,与市内外有良好的交通联系,同时,在龙岗区三大产业园的升级改造过程中,在中心城政府行政办公圈层形成一个可以辐射“坪新清合作示范区”、“高桥工业园”、“宝龙工业园”等产业园区。因此,龙城工业园的主要产业为总部办公、科技研发、公共服务、企业孵化及其他综合性的产业配套。(四)目前，龙都市工业园区的改造与重建存在两个问题1、产权人同意改造的标准较低按照深圳市的城市更新办法,旧工业区的升级改造主体需取得改造范围内的全部产权或已与改造范围内的全部产权单位签订委托改造或合作改造协议,才能提出改造的申请。2010年应龙岗区的发展规划,区政府提出对龙城工业区进行升级改造。目前龙城工业园内有七家产权人(相对龙岗区其他城市更新项目,其权属已相当的简单),经初期接触,大部分的产权人同意改造,但由于一些厂房已私下签订买卖协议,并未办理正式的房产证,且小业主比较多,更新意愿统一比较难。同时,由于拆迁补偿标准不一,各业主心理预期不同,未来赔偿的谈判工作比较艰难。2、企业发展过程难以顺畅首先是资金使用制度导致效率低下的障碍。龙城工业园是由政府主导的改造项目,因其资金有保证,在众多的城市更新主体中是占有一定的优势的,但也正因为是政府出资(国有企业出资在资金使用的审核中是一样严格的),因此,在项目运作的前期工作中,相对市场主体有很大的局限性。例如规划编制单位的选定,由于深圳对于建设项目的资金使用按照一定的额度需要走招投标程序,一套完整的程序走下来,仅规划编制单位的选定差不多就需要一、两个月,如果还有其他的要求,甚至半年以上才能确定设计竞标单位。以此类推,产业规划、专项规划、施工、监理单位的选定等等,需要走的程序,用句俗语“黄花菜都凉了”来形容非常贴切。其次是决策来回反复。虽然是企业运作升级改造,但是,有许多的决策依然需要政府的研究同意,不同领导的审美不同、认识不同,对项目的意见也存在一定的分歧。甚至由于直属管理的部门区别,也能导致建议的不同。因此,决策来回反复直接导致项目的拖沓延迟。第三,工业用地产权难以落实。深圳在经历了30年的快速发展之后,同样遭遇了资金上的短缺,而以目前银根紧缩的货币政策,政府很难从银行获得贷款,在这种大环境下,深圳各区相继成立了以融资为目的国有企业,并划拨优良的资产,以获得银行贷款。龙城工业园便是其中一个,它是政府为解决融资问题从国有企业划转到另一个能够融资的国有企业名下。但按照2008年颁布实施《深圳市工业楼宇转让暂行办法》,这种一手工业楼宇的划转根本不能办理产权过户,没有所有权的资产也就不能获得贷款。因此这也极大地阻碍了该园的产业升级改造。四、政府主导的工业园区发展还是我国最主要的产业结构转型的主导地位深圳市的城市更新工作开展时间不长,虽然在更新项目的申报、审批方面已有比较成熟的体系。但是,在龙岗区城市更新活动实际操作中,因为拆迁谈判、土地复杂的权属、产权转移政策的限制等问题上,城市更新工作,特别是旧工业区的升级改造工作显得尤为困难。在完全市场化的运作体系中,