电子政务投入与收益不对称的原因分析

电子政务投入与收益不对称的原因分析

自1993年《三公工程》计算以来，中国的电子商务建设已经发展了10多年。十多年来,人们对信息化的认识程度不断加深,信息化整体环境有了明显的改善,各行各业的优秀信息化案例不断涌现。这期间,我国政府部门的信息化水平也有了长足的进步。到2008年,全国政府域名()下的网站发展到30913个,100%的省级政府和国务院组成部门、98.5%的地市级政府,以及初步统计超过85%的县区级政府已经建立了政府网站。北京、上海、广州、深圳市等地方政府网站提供的网上办事和服务项目超过2000项。一些地方开发了“政务呼叫中心”、“网上行政审批大厅”等较为复杂的信息系统来为民服务。与数量上的急速增长相比,我国电子政务的整体效益水平却发展缓慢。发达国家政府服务上网的比例普遍在50%以上,而目前我国的政府服务上网比例不到10%。有调查显示,只有7.33%的调查者表示对目前政府网站提供的信息服务很满意,只有20%的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈。为找出这种投入和产出不对称的原因,真实掌握当前我国电子政务发展中遇到的问题,寻找解决问题的对策,2008年底,中央财经大学“面向公共服务的电子政务管理体系研究”课题组联合《信息化建设》杂志社组织了一次面向全国的电子政务发展状况大型问卷调查。本次调查历时四个月,覆盖全国29个省,为了解我国电子政务的整体发展状况提供了大量实证数据。一、调查问卷的基本情况“2008中国电子政务发展现状大型问卷调查”调查对象主要是从省到区县我国各级地方政府信息化主管官员。4个月间,共发放纸质及电子调查问卷共计500份,回收201份,回收率为40.2%,其中有效调查问卷180份,有效率为89.56%。无效调查问卷主要是指数据缺失率在50%以上,或者调查对象非来自于地方政府,缺乏可比性。从180份有效调查问卷的省籍分布来看,涵盖了中国大陆地区除西藏自治区、江西省以外的其余二十九个省、直辖市、自治区。其中来自黑龙江省的问卷最多,达13份,来自安徽、广东、宁夏、重庆的问卷较少,各只有2份,具体情况如表1所示。为了便于从地域上进行比较,探讨电子政务是否存在地区发展差距,我们对有效回收问卷按照地域进行了划分,分为“东”、“中”、“西”三大地域。参照国家有关划分标准,“东部地区”包括11个省级行政区:北京,天津,河北,辽宁,上海,江苏,浙江,福建,山东,广东,海南;“中部地区”包括8个省级行政区:黑龙江,吉林,山西,安徽,江西,河南,湖北,湖南;“西部地区”包括12个省级行政区:四川,重庆,贵州,云南,西藏,陕西,甘肃,青海,宁夏,新疆,广西,内蒙古。根据这一划分,来自东部地区的问卷有65份,占总数的36.11%;来自中部地区的问卷有43份,占总数的23.89%;来自西部地区的问卷有72份,占总数的40%。调查涉及的问题分为客观问题和主观问题两大类,客观题包括“电子政务开展时间”、“开展电子政务的原因”、“累计投入费用”等十题,主要反映当前我国电子政务的建设水平;主观题包括“理想的网络模式”、“绩效考核重要性”、“政府网站最需要改进的地方”等八题。二、政务信息化中的政府网站与电子政务平台是最常用的项目当前我国电子政务发展呈现出三个显著特征:1.发展电子政务已引起政府部门的足够重视,绝大多数政府部门已经开始电子政务建设并投入了足够的财力保障。从电子政务的开展时间上看,有51.4%的地方政府开展电子政务时间已经超过5年,84.92%的地方政府开展电子政务时间超过1年,只有8.38%的地方政府尚未开展电子政务建设(均为区县级政府)。可见,随着这几年来我国经济实力的增长和信息化水平的提高,“电子政务”概念已经深入人心,绝大多数政府部门都开始了这方面的实践探索。从发展电子政务累计投入的费用来看,有30.86%的受访者表示所在地区政府信息化累计投入费用超过1000万,超过75%的受访者表示累计投入在50万元以上,只有24.57%的受访者表示所在地区的信息化累计投入不到50万。另外,有29.65%的受访者表示每年政府用于电子政务的维护费用超过50万,超过60%的受访者表示在10万元以上,只有37.79%的受访者表示所在地区每年的维护经费少于10万。2.“政府网站”已经成为目前政府信息化中最常用,也是最见效的应用项目。作出这一判断主要基于两个问题的回答:一是在“最常用应用系统”的调查中,有101人写了“政府网站”,占答题人数的56.74%;有35人写了“门户网站”占答题人数的19.66%,考虑到“门户网站”是“政府网站”中特殊的一类,因此,两者综合占全部76.4%,充分说明目前“政府网站”在电子政务诸项具体应用中毫无争议地占第一位;二是在回答当前电子政务建设中什么是“最见效的项目”时,回答“政府网站”和“门户网站”的受访者分别有29%和15.24%,两者相加比重高达45%,居第二位的是“电子公文”,有20%的受访者选择该项。网站之所以能成为政务信息化中最常用、最见效的项目,跟网站自身技术壁垒相对较低、容易成为信息公开的载体、可以跟公众互动交流、投入较少容易见效等特点有关。值得注意的是,虽然有76.4%的受访者表示网站最“常用”,但只有45%的受访者认为网站最“见效”,这一数量上的差距证明当前我国的政府网站建设在内容上、功能上还有较大的提升空间。3.中西部地区总体建设水平落后于东部,但差距主要体现在资金投入等硬件设施上,而不是对信息化的认识上。受我国历史、地理等因素的影响,东部地区的发展一直领先于中西部地区。这次调查也印证了中西部地区的电子政务建设水平总体落后于东部。例如,东部地区电子政务开展时间在5年以上的比例高达63%,中、西部地区这一数值分别是57%和37%;在累计投入费用方面,东部地区政府累计投入电子政务建设费用在1000万以上的占总数的46%,而中、西部这一数字分别是27%和19%;东部地区政府每年投入在电子政务方面的维护经费在50万元以上的占所有东部地区政府总数的40%,而中、西部这一数字分别是22%和25%。东部地区与中西部相比,在电子政务开展时间、资金投入方面的差距还是比较明显的。然而,当我们在一些主观问题的调查时,发现中西部地区在对电子政务的“思想认识”方面不仅不落后,有些地方甚至比东部地区更“超前”。在对“网络舆论的压力”这一问题的回答上,中西部地区政府部门的重视程度要高于东部地区,对“电子政务绩效考核”的认可,中西部地区政府部门也要高于东部地区政府部门。在选择政府信息化“理想的网络模式”时,东部地区趋于保守——超过半数的受访者选择了目前最常用、也颇受诟病的“三网并列”模式,37%的受访者选择了比较新颖、当前运用程度不高但资源整合力度更大的“基于互联网的两网并列模式”。中部地区对这两个选项的选择都是44%,西部地区更钟爱后一种模式——对两者的选择分别是36%、47%。之所以中西部地区在对电子政务建设的思想认识上比东区基础较好的地区更加“超前”,我们分析,可能是基于两个因素:一是中西部地区电子政务起步较晚,这也正好给它们留出时间去观察东部发达地区的发展轨迹,选择一种更具实用性、投入产出比更高的电子政务模式,即所谓的信息化的“后发优势”;二是因为中西部地区受经济条件所累,不得不格外注重电子政务的效益,因此对“网络舆论”、“绩效考核”等因素的关注度更高,在网络模式选择上,也宁可多冒技术风险而选择投入相对较少的“两网模式”。三、政府网站公共服务的现状我们在调查中,包括在事后的重点客户电话跟踪及现场调研中,也发现了电子政务建设中存在的不少问题:1.电子政务建设的效益体现主要还是在内部办公效率,而不是对外公共服务。当我们在问及“电子政务对部门效益提升的表现”时,“提高资源共享”、“提高工作效率”、“促进组织内部信息沟通”分别排在前三位,其后才是“提高公共服务水平”。在按地区进行的比较研究中,东部和中部的前三项排列与总体状况相同,唯有西部地区将“提高公共服务能力”列在第三位。可见当前我国电子政务的效益体现还是在于提高政府内部的办公效率而不是对外公共服务水平。这可能跟长期以来我国的政府角色定位有关——受传统计划经济体制的影响,我国的政府部门一直以“管制型政府”的形式存在,政府的“管制”职能远远强于“服务”职能。在这种背景下,我国政务信息化开始的早期,也一直强调信息化对于政府管理和内部办公的重要性。2.政府网站的公共服务水平有待进一步提高。正如上文中所指出的,“政府网站”已经成为目前政府信息化中最常用,也是最见效的应用项目。可以说,自从1999年“政府上网年”以来,我国的政府网站建设取得了突飞猛进的发展,其便利性及独特优势也让各级政府充分认识到了网站蕴藏的巨大潜能。但是,虽然有76.4%的政府受访者表示网站最“常用”,但只有45%的受访者认为网站最“见效”。我们在调查中提出了一个开放式的问题——目前“政府网站需要改进的地方”在哪呢?回答这个题目的受访者共有163人。我们对回答按关键词进行了分类,结果显示:“服务”以56票稳稳占据首位,其余依次为“互动”28票、“办事”28票、“参与”15票、“公开”14票……。如果我们按相近词义进行“合并同类项”,将“服务”、“办事”、“审批”三者合称“扩大网站的在线服务”,那么“服务”的得票量高达88,超过半数。可见,我国政府网站的公共服务水平亟待提高,这不仅是公众的呼声,也是政府部门的普遍认识。3.管理体制问题比较突出,严重影响着电子政务效益的发挥。电子政务历来有“三分技术、七分管理”一说,目的是强调管理体制对电子政务建设的重要性。我们的调查也证实了这个问题,在对“电子政务实施过程中遇到的主要困难”的回答中,我们提供了九个备选答案,列前三位的分别是:信息化的经费不足(62.22%)、法制环境不成熟(61.11%)、管理体制不顺(60.56%)。另外,在细分统计中,副省级以上的非基层政府部门把“管理体制”问题列在所有选项的第一位,基层政府把“管理体制”列在第五位;西部地区政府把“管理体制”列在第三位,东部和中部均列在第二位。管理体制不顺不仅影响着部门电子政务的实施,也影响着部门间的资源共享,后者是发挥电子政务效益的关键。我们专门设计了一个问题——“影响部门间信息资源共享的最大问题”,并提供了包括“管理权限不统一,难以协调”在内的五个备选答案。结果,有四分之三的受访者认为“管理”问题是影响部门间信息资源共享的最大问题,其余选项依次为“部门利益”(60.56%)、“数据标准不统一”(52.78%)、“现有法律法规不支持”(25.56%)、“其他”(1.67%)。在本题的细分统计中,无论“基层”还是“非基层”政府,无论“东部”还是“中部”、“西部”地区,无一例外地将“管理”列在第一位。4.电子政务的整体法治环境薄弱。作为信息技术与行政管理的结合,电子政务是一个新兴的领域。在我国,之所以展开电子政务的研究,是因为它是新的政府管理实践和新的研究领域,其实践发展和理论研究严重不对称,这种不对称也反映在法制化落后于实践的发展。在回答“电子政务实施过程中遇到的主要困难”时,有61.11%的受访者选择了“法制环境不成熟”,在所有备选答案里面列第二位,可见法制环境的缺失,已经严重影响到电子政务的项目建设。法治因素的缺失必然导致一个结果——人治因素的乘虚而入。我们并不完全排斥“人治因素”,在某些时刻,领导的亲力亲为或者组织协调能对电子政务项目的顺利开展起到其他因素所起不到的作用。但是“人治”因素应该有一个限度,必须在“法治”的框架下活动。如果电子政务过多地依赖“人治”,完成蜕化为“一把手工程”则并不是好事。因为这样的话领导的个人决策左右了电子政务建设的全局,万一有错误带来的损失是非常严重的,而且过度依赖“人治”的话,人员的更迭、岗位的轮换,都会严重影响到电子政务项目的持续性。在本调查问卷的最后,我们专门设计了一道开放式问题,让受访者判断中国电子政务的“人治因素”和“法治因素”在总数为100的权重中各自占的比例,以此来监测目前中国电子政务的法制环境。反馈的情况不容乐观——总体来看,人治因素的比例高达“71.25”,而法治因素仅占“28.75”。这一数值反映出我国的电子政务法律法规建设目前还不太完善,人为因素对电子政务的干扰太多,足以引起我们的警惕。四、推动中国电子商务发展的对策和建议1.积极推进政府网站建设,构建政府引导的平台建设“服务型政府”已经成为我国行政管理体制改革的战略性目标,作为政府部门行政管理新途径的电子政务自然也要服务于这个目标。因此,发展“服务型电子政务”几乎是一个必然的选择。要发展服务型电子政务,政府网站是最佳的载体。不仅因为网站本身所具有的“实时性”、“交互性”、“超越地理界限”等传统行政手段所不具备的优点,更是因为网站是一座联结政府与公众的桥梁,可以宣传政务信息,也可以听取网络民意。因此,我们建议有必要以“公共服务”为指导方针,积极推进政府网站建设。根据我们的调查,有超过半数的政府(50.56%)认为当前网络舆论的压力“比较大”,有31.46%的政府表示网络舆论的压力“非常大”,因此政府网站的一大职能应该是接受群众监督、听取网络民意,并给予及时、恰当的回应,最大限度地化解社会矛盾,促进和谐。另外,以“公共服务”为指导,加强政府网站建设还有必要加大网站的服务功能。调查显示了政府部门认为网络的服务功能是当前政府网站最应该改善的地方,而2006年6月12日“全国电子政务工作会”上也对发展网站的服务功能提出过明确的量化指标——“到2010年,政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道,50%以上的行政许可项目能够实现在线处理”,因此,加强“服务”功能当成为政府网站建设的重中之重。2.电子政务的法制需要完善自从电子政务在我国兴起以来,这一领域的法制化工作就一直没有停止过。其中最有影响力的当属2002年中办、国办下发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》(中办发17号文件),正式将“政府先行,带动国民经济和社会发展信息化”正式确立为我国信息化建设的发展战略。2004年8月28日,十届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《中华人民共和国电子签名法》,堪称我国历史上第一部真正意义上的信息化法律。另外,2004年颁布施行的《中华人民共和国行政许可法》,2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》都有涉及电子政务的部分。但是,与电子政务快速发展的实践相比,我国的电子政务法制化进程还明显滞后。尤其在去年国家实行大部制改革,今年以来地方政府也纷纷开展相应的政府机构调整的大背景下,有关电子政务的管理机构、管理职能,亟需出台相关的法律法规加以确认。另外,国家政务网络的界定、政务信息公开的范围、保密和非保密政府信息的界定、政府电子文件的存档管理、政府电子文件的法律效率力、政府信息主管(政府CIO)的角色定位、政务信息资源交换目录体系……,对这些问题的说明,都有必要尽快的用法律法规的形式加以固化。3.注意注意避免“信息鸿沟”经过多年的政策宣灌,中西部地区对电子政务的认识已不亚于东部地区,其发展的瓶颈在于资金、技术、人才等“硬件”因素。因此,建议国家加大对中西部地区的支持力度,防止电子政务出现地区间的“信息鸿沟”。而中西部地区则要利用信息化的“后发优势”,学习借鉴东部发展经验并且结合自身实际,开辟适合自己的发展道路。可从一些投入相对较低、见效相对较快的项目入手,如网上办公,网上审批等。4.主要采用互联网方式进行网络建设2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中确立了我国电子政务“专网”、“内网”和“外网”三网并立模式,至今为止这一模式一直是国家级电子政务网络结构,也成为很多地方政府开展电子政务的主要参照模式。这一模式