关于我国集体土地建设公共租赁住房的思考

关于我国集体土地建设公共租赁住房的思考

2012年初，文化部批准在北京和上海的第一个阶段就土地所有权而言修建公共租赁住房（以下简称“公共租赁”）。这是对我国现有用地制度和保障房体制的突破,缓解了地方政府在建设公租房项目时所承受的资金与土地的双重压力。建成公租房的产权明确属于村集体。与“小产权房”相比,有两点明显的不同:一是只租不售,每一租期最长不超过五年;二是先审批,再试点,只限于对“增量”的认可。然而,这一试点能否取得实效,关键在于是否制定兼顾政府、村集体、租户等多方利益的租金定价制度,这已成为需要迫切解决的难题。一、根据“四水”中心的特点,把土地价值融入到企业的经营管理中上海早在2003年即利用松江和嘉定的工业园区旁的集体土地建设公租房,定向提供给园区内的外来务工人员租住。上海市政府2009年出台的《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》中明确提出“农村集体经济组织利用农村集体建设用地建设、主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍”。2010年出台的《上海市发展公共租赁住房的实施意见》规定,筹集公共租赁住房的渠道之一是“可综合利用农村集体建设用地,适当集中新建”。其首个试点项目联明雅苑也于当年6月完工交付。该项目位于闵行区七宝镇的联明村,其用地原为村属的亏损企业使用,现建成包括两栋建筑面积分别为2万平方米左右的公寓楼和5千平方米的辅助用房的住宅小区。上海联明雅苑项目总投资9300万元,其中8500万元来自600余户村民的集资款,每年按7%的利率向村民返还。2010年9月对外招租,次年4月即全部租出,主要面向七宝镇辖区内年缴税额100万元以上优质企业的员工,以企业出面推荐租借为主,附近明谷高科技园等规模企业往往包租充当职工宿舍。租赁合同一年一签,小区租金虽有一次上调,但由于整体租金比周边市场租金低30%左右,出租率始终保持在100%。2011年该项目总收入870万元,向村民发放红利近600万元后收支基本平衡,略有盈余。该项目在管理上采用外部由聘请的物业公司管理,内部由村委会管理的模式。闵行区也在建设资金贷款贴息、开办费补贴、日常管理补贴方面予以相应优惠。目前,上海遵循“布局合理、村镇自愿、平稳有序”等原则,在外来务工人员集中并有需求的地区,选取了外环线以外8个郊区的20多个点,进行公租房试点建设。根据《上海市住房发展“十二五”规划》,“十二五”期间上海将建设、筹措公租房(含单位租赁房)1000万平方米、约20万套(间)。预计到2015年末,上海公租房总规模可望超过1500万平方米,覆盖约100万常住人口。北京公租房建设始终与城乡一体化进程中的城中村改造紧密相关,其首个试点项目唐家岭即是典型的城中村回迁改造的同时集中兴建的公租房。唐家岭村位于海淀区西北旺镇,地处西北五环外,属于比较典型的城乡接合部,紧邻上地信息产业基地和中关村软件园,被称为“蚁族”集聚地。唐家岭村本地人口三千多人,外来人口超过5万人,其中大学毕业生约占三分之一。2010年3月唐家岭地区启动整体腾退改造工程,旧村腾退已于当年底前完成,安置房及多功能产业用地建设将在2012年完成。安置房建成后将由海淀区住保办集体“承包”,外租给周边高科技企业员工,土地收益权和公租房的经营权归村集体所有,租金则在股份制改革后向村民“分红”。目前,为解决公租房建设资金短缺的问题,北京海淀区住保办预先将10年共5亿元的租金支付给唐家岭村用于项目启动。唐家岭地区改造,参照的是宅基地腾退换房,旧村原址实施绿化的“北坞模式”。北坞村由于地少人多,只留下村民宅基地,无法按照传统的“征地拆迁”模式改造,所以创新出“自我腾退、自我建设、自我管理、自我资金平衡”的新模式。北坞村农民以集体土地参与城市化进程,改造后由村集体组织运营21.5公顷的产业用地,计划通过土地入股、合作分成等方式,招商引资,实现农民就业增收;每户村民除获得较为丰厚的拆迁补偿款外,还能分到两套到三套不等的安置房,并利用自有闲置房作为公租房,这与唐家岭的公租房集中建设方式有所不同。其实,北京市在2008年就出台了《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》,正式启动城乡接合部综合配套改革试验,其要旨即改变城乡接合部现状,以符合国际化大都市形象。这场大规模改造涉及海淀、朝阳、昌平、石景山、丰台、大兴等郊区的227个行政村内的450处自然村,大致区位上呈环状散落于四环到五环路沿线,总面积达753平方公里,包括62万户籍人口和280万流动人口。预计到2020年,北京公共租赁住房建成区面积将相应扩大一半以上。二、土地所有权租赁住房的租金定价模型和应用(一)通过“城市就业中心”距离,将其“租赁费用”的计算集体土地建设公共租赁住房的主要收入来源为住房的租金收入,本文拟建立理想租金模型分析上海和北京的试点房屋租金情况。在基于理想化城市的前提下得出经典的李嘉图租金模型:其中,R(d)为房租,y为家庭年收入,k为单位交通费,d为居所与城市就业中心的直线交通距离,x0为家庭年收入中用于交通和房租以外的其他商品消费额。在此基础上,假设该理想城市的边缘地带通过土地整理均调整为集体建设用地,其年地租为γ。建设公租房所带来的土地收益大于用于其他产业带来的地租回报时,村集体就愿意将土地用于公租房建设,则在城市边缘的公租房项目最低房租即为:其中,b为城市就业中心到城市边缘的半径距离,c为公租房纯建造成本折算的年租金。将(2)式代入(1)式,可得:当公租房项目距离城市就业中心距离为d时,应支付的年租金为:即在城市就业中心配建的少量公租房租金的增加额正好等于在城市边缘集中兴建的公租房到该位置的交通费(如图1所示)。这样,在城市不同位置建设的公租房就会被对交通有不同要求的租户所租赁,不会出现空置现象。随着城市空间的增长,假设城市半径以g的速度增长,t表示时间,i表示折现率,则未来租金基于区位的增长额为:(二)租金定价模型的应用1.区位设置以“城市核心”的结构布局t拆迁补偿费与位置租金k(b-d)同样是基于区位的,可以保证在同区位、同品质的前提下此类保障房的租金最低。上海建成项目在区位选择上,初始阶段是被动的,但今后租房建设方位设置的原则与北京一样,均在位于城郊接合部,小区位上靠近产业园区。现阶段公租房项目处于城市就业中心的边缘,R(d)最低,未来将处于依托产业园区发展起来的新城中心,并推动主城不断向外圈扩容,未来租金基于区位的增长额ΔR(d)逐渐显现,最终带动R(d)的升高。但现实中,t不可能无限增长。因为城市不可能不受资源约束而无限扩大,租户也没有不受约束的时间乘坐日常交通。2.从村民投资的角度讲,“对于村民进行小收益的产业投资,是其较因此,只要在合理的期限内以R(d)为主的净现金流大于纯建造成本折算的年租金c,并在今后的一定时间内能带来稳定的收益,以收回本金并取得红利,从村集体或村民投资的角度来看,均是值得的。这相当于村民在主要经济来源不受任何影响的条件下,进行了一次小额收益的产业投资。由于上海试点采用“自主筹资、自行运作和自负盈亏”的方式,投资方势必会将项目的收益视为核心问题,而政府也没有找到最佳契入点去发挥资格审核的关键作用,这就使得在租金上涨较快的时候一部分租户不符合公租房的申请条件进住公租房,这样既没有保障“合格”租户的权益,也没有让稀缺的房源在更大范围内进行有效配置。3.集资11万如果从向农户集资的力度来看,北京略低于上海水平。上海平均向每户集资14万,北京平均向每户集资11万,其差异在于其γ原>γ公。唐家岭是典型依靠“瓦片经济”的村落,农户原来就主要依靠在自家宅基地及其附近私搭乱建房屋对外出租生存,所以基本每户的违章面积远大于其宅基地占地,等比回迁后,空闲回迁房再加上平均每户50平方米的公租房,总体租金收益将远低于原有水平。4.政府干预力度不够一是从区位选择来看,上海的区位选择目前是被动的、随机的,今后更多趋向于零星散点。北京的区位选择是纳入城乡接合部改造的通盘计划,因而是主动的、有目的性的,今后将多点连线,最终带动面上发展。二是从政府干预度来看,上海的政府干预度很低,最多只是抱着乐观其成的态度给予一定的“新兴产业”优惠政策。北京的政府干预度较高,基本依靠政府为主要推动力量,积极引导并大力扶持公租房的产业化之路。三是从公租房源的合理分配来看,政府是否充分发挥了入住资格的审查作用是特别关键的,上海明显不如北京有优势。此外,未来北京的公租房定价会更加合理。北京市政府可以通过在与村集体签订的租金收益分配方案中设定合适的投资回报率、投资回收期等指标来控制当前租金及其今后的上涨水平。另外,由于政府以预付租金的方式启动项目,即使建成后公租房的所有权属于村集体,政府也拥有了较大的话语权,既可以在对外租赁时发挥积极有效的资格审核作用,又可以通过房源在全社会进行有效配置,保证相对稳定的租金流量。三、通过引导和配置位置的公租房,降低“刚性”需求集