北京市高等职业教育园区运营管理模式的思考

北京市高等职业教育园区运营管理模式的思考

近年来，北京必须建设两个高等教育园区，其中之一是圣贤大学公园。在建设过程中,良乡高教园区经历了一番波折,在3年运作过程中曾几度搁浅。随着新土地政策的出台,政府对项目运营的态度发生了改变,并聘请咨询公司提供咨询意见,使良乡高教园区开始步入正常发展轨道,政府、开发商和入驻院校开始各归其位,困扰区政府、入驻院校和开发商3年的利益平衡及项目管理开发问题基本得到解决。开发园区的利益边界不清良乡高教园区位于北京市西南良乡卫星城内,是北京市政府2003年和2004年的重点建设项目之一,规划占地面积6.03平方公里,将有中国社会科学院研究生院、北京理工大学、北京工商大学、首都师范大学、首都医科大学等院校进驻。高教园区项目落户良乡对区域经济的带动作用是巨大的,不仅能有效改善区域人力资本结构,而且会带来区域单位面积GDP的大幅提升。初步统计结果表明,高教园区的建设将使区域GDP提高至少一倍以上。高教园区项目是推动区域经济发展的战略项目,区政府本应重点推进。但受2001年房地产热和房地产商是城市主要运营商等思维的影响,房山区政府在招商过程中,引入了房地产开发公司,由其对高教园区的建设实行统一规划、统一建设、统一管理。开发商也为这个项目争取到国家开发银行近30亿元的贷款额度。按照这样的园区运营管理模式,只要在合作协议中把开发商的盈利模式阐述清晰,也是可行的。市区两级政府为了把学校引进园区,对入驻院校提供了非常优惠的条件,免去了市政基础设施建设费,并且对各种规费进行了减免。区政府也为院校的入驻,提出每亩6万元的地价,而土地取得成本(含有规费)为每亩30万元。这些价差优惠需要有最后的承担者。但区政府和开发商在价差承担者没有明确的情况下,就草签了由开发商进行统一规划、统一建设和统一管理的“三统一”协议。因此,项目从合作伊始,双方就为开发商的补偿问题争执不休,导致双方合作破裂。为此,房山区政府新一届领导班子决定改变工作思路,引入咨询公司协助政府解决项目管理运营等基本问题。大岳咨询公司受区政府委托,以策略顾问的身份为政府提供项目咨询服务,并同高教园区管委会成立联合项目咨询小组。通过对项目实际问题的深入分析,咨询小组认为项目利益边界不清是开发商和区政府产生矛盾的根本。开发商认为自己通过高教园区的建设带动了区域经济的发展,而园区建设本身的亏损是政策性的,因此开发商要求获得高教园区周边土地的开发权,用以平衡开发商在园区开发建设中的亏损和分享高教园区建设后的外部土地价值提升。从区政府的角度来看,尽管认同开发商对资金投入取得合理回报的权利,但高教园区以外的土地价值提升是政策和规划的结果,开发商无权分享。为此,开发商与区政府就补偿方式和补偿金额一直处于争执和矛盾状态中,难以达成一致。土地政策改变之后的模式转变咨询小组在对比研究区政府和开发商关于项目平衡估算的结果后发现,因为区政府和开发商双方计算的基础和利益出发点不同,导致不同的利益取向结果,这种利益上的根本矛盾冲突,使双方在利益划分问题上难以达成共识。如果沿用调合利益冲突矛盾的思维方式,咨询小组必将无功而返。那么如果咨询小组帮助开发商和政府找到一个双方都可以接受的价值区间,是不是就可以解决问题了呢?答案还是否定的。因为在双方争议的3年期间土地政策又发生了很大的变化。从2003年下半年开始,由于政府宏观调控政策的出台,经营性用地的协议出让以及实物地租被严格禁止,土地储备和出让都由土地中心统一管理,土地出让收益全部上缴财政。政策的转变,使得开发商失去了通过获取其他土地开发溢价,来平衡园区土地一级开发亏损的基础。面对土地政策改变导致的新情况,咨询小组发挥其在管理咨询和投融资咨询方面的经验,通过与房山区政府、开发商和高教园区管委会有关领导的深入沟通,提出改变现行管理模式,站在土地一级开发的角度进行项目平衡测算。这种思路得到了开发商和政府的认同。最后通过协商,确定了政府作为项目主体,站在城市经营的角度,承担政府应该承担的建设任务,同时明确政府作为土地一级开发和土地出让主体,开发商同政府一起承担土地一级开发的任务。开发和管理模式的转变,使原来由开发商承担的政策性亏损改由区政府承担。由于入住院校的土地划拨价格远远低于土地一级开发的成本,并且市政府为入住院校免去了市政基础设施建设费以及其他一些规费。站在土地开发的角度看,区政府开发高教园区项目将存在近10亿元的资金缺口。即便如此,模式的转变还是回避了矛盾,开发商和政府各得其所,项目得以继续进行。土地政策的转变,使开发商逐渐认识到,土地政策的转变使得原来开发模式没有了基础,他们也愿意接受作为土地一级开发参与者的定位。通过调整规划,增加土地利用率,建立项目盈利模式良乡高教园区建设虽然给地方经济将带来不可估量的影响,但近10亿元的资金缺口,对于年财政收入只有9亿元的房山区政府来说,是个非常沉重的负担。项目如果继续进行,需要挖掘各方潜力。咨询小组建议通过三方面措施,使高教园区建设的资金缺口降至4亿元。对规划用地性质进行分析后,不难发现,由于开发商把希望寄托于周边土地开发上,开发商并不对区域经济的发展负责,因此高教园区的控制性详细规划中园区绿化率偏高,整体的容积率偏低,土地的集约化利用程度很低。因此,咨询小组建议政府对良乡高教园区的控制性规划进行修改,通过土地的集约化经营,提高土地的利用率,提升地价水平,增加可出让的土地面积,从而增收近2亿元。通过提高入驻院校土地的划拨价格来增加土地收益近2亿元。通过由市政府加大对房山区市政基础设施建设投入的支持比例,可以减少区政府的投入近2亿元。考虑到高教园区建设将在未来几年内使区域土地价格成倍增长,如果把周边土地因建设高教园区而带来的额外收益用于弥补高教园区的亏损,按照平均每亩土地增加20万元收入的保守估计,只需2000亩土地就可以了,这是市区两级政府可以接受的结果。高教园区的建设资金平衡问题得到了根本解决,高教园区的建设管理模式也基本确定,项目从此走上了健康发展的轨道。从良乡高教园区项目的运作过程看,有一些经验值得借鉴:态度决定项目成败。作为一级政府,在对待影响区域经济发展的大的综合性项目时,态度是非常重要的,不同的态度将导致不同结果。开发商的目标与政府的目标是不同的,如果政府不愿意直接参与项目建设,找个开发商一包了之,结果往往事与愿违。明确项目盈利模式。对于一个重大项目,无论谁是操作主体,也不论项目是否盈利,项目本身的盈利模式都是非常重要