论欧盟的竞争法规则

论欧盟的竞争法规则

2002年12月16日，欧盟理事会通过了《关于欧盟条约81条和82条的规定》（以下简称《第1.2003年第1.03年规则》）。为了适应经济全球化和欧盟扩大的需要,保证对欧盟共同市场竞争秩序的有效监管,欧盟理事会对原欧共体理事会1962年制定的第17号规则作出了重大修改。新规则以建立直接适用欧盟条约第81条和第82条竞争规则,及在欧盟委员会与成员国之间适当分权为核心,以取代第17号规则建立起来的审查确认制度及权力高度集中于委员会的监管体制,从而建立起了欧盟竞争规则新的实施体制。第1/2003号规则的颁布实施对欧盟今后竞争法律制度的发展具有重要意义。一、欧盟的竞争规则作为特殊国际组织的欧盟,其竞争法体系比较复杂,就制定主体来划分,是由欧盟和各成员国共同构成;欧盟制定的竞争方面的条约、规则等在效力上高于成员国的竞争法,可以由各成员国直接实施欧盟竞争法,也可通过纳入本国的竞争法律间接实施。就法律形式来划分,欧盟竞争法体系包括欧盟制定的条约、规则、指令及成员国制定的法律等成文法,以及欧盟法院和各成员国法院的判例构成的不成文法。欧盟委员会的决定也起着一定的先例作用。在欧盟共同体层次上,欧盟竞争法又可分为三个层次。第一层次是《建立欧盟条约》(以下简称条约)中关于竞争的基本规则。条约第81条和第82条在《罗马条约》中是第85条和第86条,这两条是欧盟竞争法的核心。第81条(1)规定,一切以排除、限制和扭曲市场竞争为目的或产生这些结果的企业之间的协议、企业间组织(如行业协会等)的决定和协调一致行为,都是与共同市场相抵触的,应予以禁止,并且自动无效。第81条第(3)款规定,如果这些协议、决定和协调一致行为有助于提高产品的生产和流通、提高技术进步或经济的发展,同时使消费者能够合理分享这些利益的,则享有不适用第81条(1)规定的反垄断法豁免。第82条是关于禁止滥用市场优势地位行为的规定。第二层次是欧盟理事会制定的规则。欧盟理事会是欧盟主要的决策机关,与欧盟议会共同行使立法机关的职能。在竞争法方面,欧盟理事会制定第二层次的竞争规则,主要是就如何适用条约第81条、第82条等规则制定实施细则。这些实施细则可分为两类:(1)适用于欧盟所有成员国及所有行业的一般性规则,如理事会第17号规则(1)和新颁布的理事会第1/2003号规则;(2)(2)适用于特定行业或行为的规则,如海运业适用第81、82条的理事会第4056/86号规则、(3)海运业不公平定价行为的理事会第4057/86号规则等。(4)第三层次是欧盟委员会制定的竞争规则、指令和决定等。欧盟委员会是欧盟的执行机构,执行欧盟法律,有权向欧盟议会和理事会提交立法草案、提供立法建议。作为执法机关,欧盟委员会的职责主要体现为:第一,根据建立欧盟条约和欧盟理事会的规则制定更加具体的实施规定,一般是针对各个行业制定具体的可操作的规定;第二,对企业和公民的行为进行直接的执法活动,作出有关的决定和命令。在欧盟竞争法体系中,欧盟委员会制定的竞争规则在数量上是最多的。二、17号规则的分析(一)不违反第80条第2款的审查确认条约第81、82条确立的竞争规则具有高度的概括性和广泛的适用性,但缺乏可操作性,第17号规则即是为适用这两条基本竞争规则而制定的实施细则。第17号规则的内容主要是关于条约第81、82条实施的程序性规定,对其实体内容不作具体的解释。第17号规则确立的程序制度包括两个方面:第一,直接适用第81条(1)和第82条禁止性规则的制度,即无需向委员会申报。(5)但是,该规则又规定,企业可以向委员会申请,要求委员会对这些协议、决定和协调行为作出不违反第81条第(1)款和第82条规定的否定性排除(negativeclearance)的决定。(6)企业获得否定性排除决定的目的是避免这些协议在以后的实施过程中被认定为非法。第二,要求获得第81条(3)豁免的限制性协议的,应该预先向委员会申报,由委员会审查确认其是否符合反垄断法豁免的条件,从而确立了申报确认制度。(7)这两种不同的制度在一定意义上是内在于条约第81条的措辞。第81条(2)规定:第81条(1)规定的排除、限制竞争的企业间的协议、企业组织间的决定自动无效。因此,无需向委员会申报并由其审查决定这些协议是否违法,第17号规则确立的否定性排除制度相对于第81条第(2)款的规定是一种倒退。在第81条(3)关于豁免的规定中,用的是“被宣布不适用第81条(1)”,并不是自动适用豁免。成员国的竞争主管机关和法院尽管有权适用第81条第(1)款的规定,但无权行使否定性排除和豁免的审查确认权力,这两种权力被授予当时的欧共体委员会。因此,第17号规则的审查确认制度建立起了权力高度集中的欧盟竞争规则实施体制。这种高度集中的体制在竞争法实施早期是必要的,并且是非常有效的。在20世纪60年代,由于竞争文化并没有深入人心,政府对经济实行范围广泛的管制,欧共体的个别成员国的竞争法律制度也不够完善,对于高度概括的第81、82条规定的理解不可避免存在认识上的分歧。因此,预先申报、集中豁免审查制度可以有效地实施第81、82条规定的竞争规则,并且能够在成员国间保证法律适用的确定性和统一性。(二)豁免制度的弊端就在第17号规则实施之初,其内在缺陷就已经显露出来。首先,委员会没有能力处理所有申报上来的协议,不能及时决定是否给予否定性排除或反垄断法豁免,导致大量协议的效力处于不确定状态;其次,集中监管体制使得委员会不能将有限的行政资源有效集中于对欧盟共同市场构成严重危害的、涉及面广泛的限制竞争协议监督方面,所谓拣了芝麻丢了西瓜;再次,成员国无权实施条约中的豁免制度,不能发挥成员国竞争主管机关和法院在实施竞争规则方面的全面作用。这些弊端随着共同市场的不断发展及欧盟的不断扩大而越发严重,从目前看,这是一种低效率和高成本的体制。上述问题迫使委员会采取一些改革措施。1.《侵权责任法》第20条规定1964年,欧共体委员会作出了《有关第17号规则第2条否定性排除的规定》。(8)根据该规定,被认为对共同体市场竞争没有明显影响的协议、决定和协调一致行为不适用第81条(1)的规定,因此,无需向委员会申请以获得否定性排除。该决定大大减少了委员会的审查工作。2.限制竞争协议的规则自1962年开始直到1993年,委员会以通知形式通过了一系列不属于第81条(1)规定的限制竞争协议的规则,因为这些协议尽管对竞争有一定程度的限制,但是符合正常的商业惯例的要求,因此,也无需向委员会要求否定性排除。这些协议包括:(1)经营者与商业代理人订立的排他性交易合同;(2)企业合作协议;(3)某些转包合同;(4)合作经营企业的协议等。3.前置程序上的豁免制度为了减少申请要求豁免的协议数量,在理事会的授权下,委员会制定了系列的整体豁免制度,即对符合第81条第(3)款条件的某类协议或在没有申报、审查的情况下给予反垄断法豁免,只有在特殊情况下启动个别豁免程序(individualexemption),由委员会审查是否给予豁免。整体豁免制度是一种程序上的豁免制度,其他国家的豁免是实体豁免制度,即规定有些协议享有不适用反垄断法的特殊待遇,因此,在其他国家不存在相对应的制度。目前,委员会制定的仍然有效的整体豁免规则有:(1)关于排他性配送协议的第1983/83号规则;(9)(2)关于排他性购买协议的第1984/83号规则;(10)(3)关于专业化协议的第417/85号规则;(11)(4)关于研究和发展协议的第418/85号规则;(12)(5)关于班轮公会协议的第4056/86号规则;(13)(6)关于特许权协议的第4087/88号规则;(14)(7)关于国际海运业中联营体协议的第870/95号规则(该规则被第823/2000号规则所取代);(15)(8)关于技术转让协议的第240/96号规则。(16)这些整体豁免协议有的涉及到企业之间的横向协议,有的涉及到纵向协议,也有的是以整个行业里的一类协议为整体豁免对象的。4.部分企业申报信不符合是否受保护的条件当委员会不能对所收到的所有要求审查的协议作出正式的决定时,委员会使用安慰信技术来简化个别审查程序,这是自20世纪70年代起被引入的一种制度。所谓安慰信,是指委员会根据其掌握的信息,对企业申报的协议作出的符合否定性排除条件或豁免条件的非正式的初步决定。因此,安慰信有两种:否定性排除安慰信(Negativeclearanceletter)和豁免安慰信(Exemptionletter)。安慰信制度虽然可以减轻委员会的工作量,但有两个缺陷:第一,委员会无需公布以安慰信形式所作决定的协议的主要内容,因此,有违公开性的要求而且相关的利益方不能对这些协议提出异议以保护自己的利益;第二,在欧盟法院和成员国法院,委员会以安慰信形式作出的否定性排除或豁免决定不具有法律约束力,这也是安慰信名称的由来。(三)修改第17条的必要性和紧迫性由于第17号规则本身存在的缺陷及该规则制定后外部实施环境的重大变化,该规则在21世纪初进行了必要的修改。1.《民法典》第17号规则的实施效果尽管欧共体理事会和委员会为克服第17号规则所存在的问题采取了许多补救措施,在一定程度上缓解了第17号规则建立起来的权力集中的监督实施体制的弊端,但是,近40年来,该规则内在的根本问题依然未被克服,委员会所建立的各种措施的成效也是有限的。受制于第17号规则所建立起来的基本框架,后来的各种措施只是起一些修补性质的作用。有些措施在实施过程中可操作性不够,如对竞争有明显影响的概念;有些措施不能穷尽所有可能的情况,如规定某些协议不属于第81条(1)规定的限制竞争协议;有些措施是治标不治本,如安慰信制度。对于整体豁免制度来说,仍然会存在大量的要求个别豁免的协议。因此,修改第17号规则是克服其弊端的根本选择。2.对第17号规则的基本评价条约第83条规定,理事会制定关于第81、82条的实施规则时应该遵循两个基本原则:(1)保证有效监管;(2)尽可能简化管理。理事会在制定第17号规则时也强调要遵循这两个原则,而实际上建立起来的权力高度集中的实施体制并没有实现这两个目标。对第17号规则的修改仍应坚持这两个基本原则,并通过具体的措施体现出来。3.欧共体只有六大成员国从外部环境的变化,同样提出了修改第17号规则的必要性和紧迫性。第17号规则产生之时,欧共体只有六个成员国,目前已经有十五成员国。2003年新接纳了10个成员国,到2004年5月1日将达到25个成员国。这样,欧盟共同市场将大大扩大,需要审查的协议数量会激增。无论从减少工作量还是降低管理成本来说都需要改变竞争法的实施规则。4.管制与行政管制的融合从20世纪80年代开始,在主要的发达资本主义国家开始了一场意义深远的管制改革,改革的核心是放松管制(deregulation),让市场发挥更大的作用。根据管制所在的不同领域,管制分为三类:经济管制、社会管制和行政管制。(17)经济管制是对经营者在价格、竞争、市场准入和退出等市场行为方面的直接干预。社会管制是为了保护健康、安全、环境和社会凝聚力等公共利益而实施的管制。行政管理管制是关于行政管理过程中有关文件和程序的规定。20世纪80年代开始的管制改革在上述三个领域同时进行,并有着不同的改革目标。经济管制改革的目标是通过减少对竞争和创新的障碍,提高经济效率。社会管制改革的目标是以较低的成本、更灵活,简单的目标管理方法和市场运作机制实现更有效的社会管制。行政管理管制改革是减少不必要的环节以提高行政管理效率,提高透明度。在这样的大背景下,对已经有四十年历史的欧盟竞争法实施规则进行改革,成为欧盟经济管制和行政管制改革的重要组成部分。三、新规则与欧盟竞争法的现代化(一)根据第1.2003年规则建立的新制度1.实行前置决定规则第1条规定:属于条约第81条第(1)款禁止的协议、决定和协调行为,如果不具备该条第(3)款不适用的条件的,应予以禁止,对这种禁止无需先前决定;对符合该条第(3)款规定的豁免条件的,也无需先前决定;属于条约第82条禁止的滥用市场优势地位的行为的,对其禁止同样无需先前决定。这是新规则对第17号规则所作出的最大发展,也是新规则的核心。这条规定确立起了直接适用条约第81条和第82条的新制度。首先,将第81条(1)限制竞争协议和第82条滥用优势地位行为的直接适用贯彻到底,取消了否定性排除制度,企业不必向委员会申报协议以获得委员会对这些协议不违反禁止性规定的认可。其次,第17号规则的核心是委员会垄断豁免适用制度的审查权力,在新规则中,符合第81条第(3)款条件的协议、决定和协调行为豁免适用第81条(1)时,无需获得委员会的认可,只要企业、企业间组织认为符合法律规定的条件,即可自行实施。2.欧盟竞争规则适用主体之间的紧密合作为了保证欧盟竞争规则的有效实施,新规则对委员会与成员国之间的关系进行了重新界定。在主体上,一方面体现在委员会与成员国竞争主管机关之间的关系,另一方面体现为委员会与成员国法院之间的关系;在内容上,这种新型关系一方面体现为适当分权,另一方面体现为加强合作。新规则的一项重大改革是扩大成员国在实施欧盟竞争法方面的权力,体现为:(1)成员国竞争主管机关和法院有权适用条约第81条和第82条的全部规定,而不像以往仅限于部分条款;(2)在处理成员国竞争法与第81、82条的关系问题上,新规则规定,成员国竞争主管机关或法院应该同时适用国内法和第81、82条的规定,但是,如果成员国法律认为企业间的协议虽然影响成员国之间贸易,却没有限制竞争或符合豁免的条件,成员国可决定不禁止这些协议,并允许成员国适用其比条约规定更加严格的国内法。(18)在扩大成员国竞争主管机关的职权后,协调委员会与成员国竞争主管机关之间的关系,实现两者之间的紧密合作将成为欧盟竞争规则有效监管、高效实施的重要内容。在委员会与成员国竞争主管机关之间的合作方面的新规定有:(1)委员会在作出责令违法行为禁止令、临时性措施、接受企业承诺等方面的决定时,应该将重要文件的复印件通知成员国竞争主管机关;(2)成员国竞争主管机关在根据第81条和第82条开始采取第一次正式调查措施之前应书面通知委员会。其他成员国竞争主管机关也应该能够获得有关的通知内容;(3)在成员国竞争主管机关决定采取责令停止违法行为、接受保证、或撤销整体豁免规则所授予的利益,应该在不迟于30天的期间内通知委员会;(4)成员国竞争主管机关可以就任何案件如何适用共同体法律向委员会咨询。(19)根据新规则,条约第81条和第82条的实施体制将呈现多主体、多层次的网络化特点,为了保证欧盟竞争规则适用的统一性,确定不同实施主体之间在适用第81条和第82条时所作出的决定的不同效力是必需的。这包括几方面的规定:(1)在法院与竞争规则执行机关之间,法院行使司法审查权,法院可以作出维持、否定和改变执法机关的决定。这在欧盟共同体和成员国两个层次上都是一样的;(2)在委员会与成员国竞争主管机关之间,后者的决定不能与委员会的决定相冲突;(3)在委员会与成员国法院之间,成员国法院的决定也不得与委员会的决定相违背;(4)如果委员会启动调查程序,则自动终止成员国竞争主管机关适用第81条和第82条的权力;如果成员国竞争主管机关已经开始调查该案件,则委员会只要与其协商后即可启动调查程序。(20)(二)欧盟现代竞争法的主要体现在竞争法的现代化程度上1.提高监管效率审查确认制度虽然具有保证欧盟竞争法实施的统一性和确定性的优点,但其低效率的弊端一直困扰着欧盟委员会。当竞争法实施机关和企业对欧盟竞争规则的含义的认识逐渐趋于统一,以及克服弊端可能的措施已用尽时,改变旧的实施规则的条件已经成熟。欧盟理事会在权衡取消审查确认制度可能带来的消极影响后,大胆地采取了直接适用制度,这在现代各国仍然广泛采取审查确认制度的背景下是一个重大的突破,具有深远的影响。现代经济已日趋复杂,如果竞争主管机关需要事先审查所有要求获得反垄断法豁免适用的协议,就很难兼顾对各类协议在实施中可能危及公平竞争秩序的行为进行事后监管。直接适用制度无疑将大大提高欧盟竞争主管机关对竞争秩序的监管效率。提高监管效率的另一重要改革是调整委员会与顾问委员会之间的关系。第17号规则和第1/2003号规则都规定,委员会在作出重要的处罚决定之前应该与“限制行为和优势地位咨询委员会”协商,但新规则在提高这种协商的效率上作了新的规定。首先,要求这种协商并不要求一律以会议的方式进行,可以以书面形式进行;其次,明确规定了协商的时间期限;再次,委员会应该尽可能考虑咨询委员会的意见,并将咨询委员会的书面意见作为决定的附件。(21)2.适当分权的出现修改第17号规则的重要指导思想是实现对欧盟共同市场的有效监管,第1/2003号规则确立的直接适用制度和适当分权都服务于这一目的。分权体制的建立是以直接适用为条件,将原来集中于委员会的事先审查的权力予以取消,使委员会和成员国共同负担起实施欧盟竞争规则的责任。新确立的以委员会为核心、同时尽可能发挥成员国作用的实施体制更符合欧盟新的经济社会现实。3.其他方面:调查权和处罚权在新规则实施后,委员会实施竞争规则的主要职责将体现在对违法行为的监督处罚上,为此,根据新情况重新规定委员会的调查权和处罚权是实现欧盟竞争法的现代化的重要内容之一。(1)委员会的调查权。新规则继续保留委员会对产业竞争状况的一般调查权。一般调查权是指当成员国之间的贸易在价格上出现刚性(rigidity)或其他等情况表明共同体市场竞争受到限制或被扭曲时,委员会对特定行业或某类协议进行的一般性调查。在其他方面,新规则强化了委员会的调查权,并且规定得更具操作性。新规则规定,在委员会实施调查时,不仅可以对通常的书面记录、办公场所进行调查,必要时可以进入任何其他场所,包括董事、管理人员和其他职员的不动产、拥有的土地和运输工具等。(2)委员会的处罚权。委员会根据企业违法行为的具体情况,可以作出终止违法行为、接受保证、(22)采取临时性措施(23)和给予经济处罚等措施的决定。新规则规定,为了实现终止违法行为的目的,委员会可采取与违法行为相适应且能够有效促使违法者停止违法行为的行为救济或结构救济(behavioralorstructuralremedies)的方式,(24)结构救济是指解散企业间组织、分拆企业等较为严厉的惩罚措施。第17号规则仅仅规定委员会有权终止违法行为,新规则将此具体规定为行为救济和结构救济两类,并规定了结构救济的适用条件,将更有利于欧盟竞争规则的有效实施,对严重的违法行为起到更大的威慑作用。4.有利于规制违法行为新规则除了完善责令停止违法行为、要求履行承诺的保证等,法律责任外,对具有直接经济处罚性质的责任,主要是普通罚款制度和惩罚性持续罚款制度(periodicpenaltypayments)也作了较大的修改。普通罚款制度是对违法行为不考虑其持续的时间长短处以一定金额的罚款方式,惩罚性持续罚款制度是为了迫使违法的企业停止违法行为、遵守临时性措施、履行承诺的保证等在规定的一段时间内要求违法者按照标准每天支付一定的金额的制度,即将每一天的违法行为作为一个独立的违法行为进行处罚,因此,惩罚性持续罚款制度比普通罚款要重得多,可以有效地实现执法机关的决定及阻止违法行为的继续。新规则对处罚制度的修改集中体现在处罚标准的