广东省城镇发展中心建设规划

广东省城镇发展中心建设规划

经过20多年的改革开放，广东省的现代化进程进入了工业的早期阶段。人均国内生产总值达到2500万美元，地方金融可支配收入达到2000多万元。按照国际上的经验,广东省已经具备了城市支持农村,工业反哺农业的基础条件。事实上,近年来广东省从加快发展、率先发展、协调发展,当好排头兵的高度,充分发扬敢为人先的精神,大胆探索,勇于创新,将发展中心镇作为实施城镇化战略的重要举措之一,坚持特大城市、大中城市、小城市和中心镇协调发展,走出了一条符合广东实际、有广东特色的城镇化道路,在推进城镇化特别是加快中心镇发展方面取得了令人瞩目的成绩。因此,阐述广东省城镇化发展的主要载体——中心镇的发展情况,总结推进中心镇发展的主要做法和经验,剖析中心镇发展存在的主要问题,以及明确下一步中心镇发展的对策和思路,对于推进广东省城镇化进程的健康发展有着极其重要的现实意义,同时也希望能够为国内其他省区的城镇化发展和重点镇建设提供借鉴。a镇建设现状2000年,广东省有1500多个乡镇。其地区条件差异极大,如果全面铺开,齐步推进,结果必然是大家都很难发展。因此,突出重点,集中有限的资源优先支持一批重点镇,以点带面,成为推进城镇化的必由之路。为此,广东省委、省政府于2000年提出用10年左右的时间,搞好300个左右经济总量较大、基础设施较好、地理位置优越、带动作用明显的中心镇,在全省的小城镇建设中发挥带头作用。经过深入调研分析和反复论证,2001年1月,广东确定了277个中心镇,并实行动态管理,从而正式启动了加快中心镇发展的工作。现在,以中心镇为重点发展县域经济,推动城镇化的工作,已初见成效:中心镇对农村经济社会发展的辐射带动能力不断增强目前,广东省的273个中心镇,共有119个镇被建设部等六部委列为全国重点镇。2003年,全省中心镇国内生产总值为2756.7亿元,人均国内生产总值为0.82万元;可支配财政收入总额为94.90亿元,平均每个中心镇为3476万元。占全部建制镇17.9%的中心镇,其城镇总人口(含外来人口)、财政收入分别为全部建制镇的41.65%和50.63%。中心镇规划编制数量、水平明显提高截至2004年7月,全省中心镇已有79%进行了规划修编;有12%的总体规划已经地级以上市人民政府审批;有44%的规划成果达到了《广东省中心镇规划指引》的要求。广州、深圳、佛山、东莞、中山、肇庆、惠州、江门、茂名、阳江、汕尾和梅州等12个市的中心镇规划修编率均达100%。修编后的中心镇总体规划,其水平、质量、可操作性显著提高,对城乡建设和经济社会发展的综合调控作用明显增强。中心镇建设取得较大进展2003年,广东中心镇镇区人均住房面积达26.2m2,镇域自来水普及率达到78.1%,镇域单位面积铺装道路总长度为0.57km2,居全国领先水平。但存在结构性不平衡的问题:环境设施发展相对滞后,2003年全省中心镇镇区人均公共绿地面积仅为4.9m2,镇区污水处理率只有3.0%。小城镇向中心镇撤并的行政区划调整步伐加快近年来,有391个规模小、条件差、发展缓慢的乡镇逐步与中心镇合并,拓展了中心镇的发展空间,提高了其基础设施和公共服务设施建设的规模效应,增强了中心镇的综合竞争力;同时也精简了乡镇机构,减轻了农民负担,促进了产业的集聚发展。中心镇的管理体制初步理顺目前,中心镇绝大部分设立了规划建设管理办公室。县级职能部门也在中心镇设立了派出机构,如公安分局、税务分局、电力分局、电信分局、中心医院等等,有力地加强了中心镇的行政执法力度。中心镇的管理体制得到初步理顺。政策支持与资金扶持,明确发展目标领导重视广东省委、省政府十分重视中心镇的发展。主要领导都多次对中心镇工作做出重要批示,许德立副省长多次实地视察中心镇的规划建设情况,对支持中心镇发展政策的出台、中心镇规划补助资金的落实等重要决策都亲自过问。2003年初,广东省成立了以许德立副省长为组长,由省直有关部门组成的省城镇化工作领导小组。领导小组办公室设在省建设厅,配备了5个事业编制,经费纳入财政预算。统筹协调、督促推进全省的中心镇发展是该机构的主要职能之一。全省各地相应成立了城镇化工作领导机构,加强了对中心镇工作的统一领导和管理。如广州市成立了由市委、市政府领导担任组长和副组长的农村中心镇规划建设领导小组,并专门从农业、建设、规划、国土、劳动保障等部门抽调人员组建了中心镇建设办公室。良好的政策环境广东省委、省政府先后印发了《关于加快中心镇发展的意见》(粤府57号)、《广东省城镇化发展纲要》和《关于推进城镇化的若干政策意见》(粤发7号)等推进中心镇发展的纲领性文件,提出了一系列求真务实的创新性制度安排:1、拓宽中心镇建设资金渠道。提出了10点具体扶持政策,对哪些税费应该返还、返还多少、怎样返还,都做了明确规定。2、对中心镇建设用地进行适当倾斜。将中心镇建设用地年度计划指标计划单列,在省每年下达的年度建设用地计划指标之外,设立农地转用专用指标,按照“总量控制,封闭运行,台账管理,统计单列,年度检查,到期归还”的原则进行管理。3、大力推进户籍制度改革。在中心镇逐步取消本镇农民进镇门槛,按照实际居住地登记户口的原则,实行城乡户口登记管理一体化。4、理顺中心镇管理体制。允许具备条件的中心镇设立独立的一级财税机构和镇级金库,并规定中心镇在实行分税财政体制之前,其地方财政超收部分的全部或大部分留于镇级财政;各职能部门适当下放审批权到中心镇,有条件的部门可在中心镇设立派出机构等等。资金扶持资金扶持是广东省在开展中心镇工作方面的重要经验之一。从2003年开始连续三年,广东省财政每年拨出2500万元作为全省中心镇规划补助经费,用于支持中心镇规划编制,有力地推进了中心镇规划建设上台阶、上水平。省直部门对加快中心镇发展也给予了大量的资金扶持。仅2003年一年,省直部门对中心镇的经济综合开发示范项目、交通、水利、文化、卫生、教育、环保设施等投入高达数亿元,有效地改善了中心镇的基础设施和公共服务设施,提高了中心镇对农村经济社会发展的辐射带动能力。此外,各市也加大了对中心镇的资金扶持力度。如广州市委、市政府于2004年8月27日出台了《关于进一步加快中心镇建设的决定》,明确从2005年开始每年安排每个中心镇1500万元统筹建设资金,一定5年不变。部门协作中心镇工作是一项涉及面广的系统综合工程,在广东省各级党委和政府的领导下,在城镇化工作领导小组的协调下,各部门密切配合,各司其职,各负其责,通力合作,齐抓共管,形成合力,保证了中心镇各项工作同步、整体推进。技术指导为了确保中心镇健康、全面、协调、可持续发展,广东省在加强政策支持和资金扶持的同时,强化了对中心镇工作的技术指导。一是组织编制、颁布了《广东省中心镇规划指引》,为中心镇规划编制工作确立了技术准则、成果要求和审批程序,并结合广东实际,提出了中心镇总体规划要建立“三区”、“六线”的规划控制体系,在全国开了先河。《指引》的实施从根本上解决了长期以来中心镇规划标准不明、要求偏低的问题,为中心镇提高城镇化质量提供了保障。二是于2004年8月发出《印发<广东省中心镇总体规划成果审查的技术要点>(试行)的通知》,要求各市要对已编制完成的中心镇总体规划,逐一编制规划成果的技术审查报告,报省建设厅备案。这为各地级市把好审批关提供了具体的指导。三是举办了多期中心镇党委书记(镇长)城建学习班和中心镇规划建设管理人员培训班,邀请许多国内资深专家,围绕中心镇的规划、建设、管理等主题,对中心镇党委书记、镇长以及规划建设管理人员进行了培训,使他们提高了思想认识和政策理论水平,拓展了发展思路与视野,增强了搞好中心镇工作的紧迫感和责任感。广东省城市小镇的发展现状表2各项政策未得到有效落实从调研和检查情况看,在广东省东西两翼和粤北山区,《关于加快中心镇发展的意见》提出的政策措施未全部得到落实。特别是建立镇级财税机构和镇级金库方面进展缓慢,影响了中心镇的发展。建设用地不足由于近年来广东省城镇化进程加快,乡镇工业发展迅速,中心镇规模不断扩张,但珠江三角洲地区中心镇土地存量有限,东西两翼和粤北山区的中心镇又因国家土地政策的管制,建设用地指标非常紧张。总体而言,广东省的中心镇土地供应与中心镇经济发展矛盾十分突出,制约了中心镇的更快发展。制度改革相对滞后虽然广东省在户籍制度改革方面力度加大,但与之配套的住房制度、就业制度、社会保障制度、教育制度以及农村集体土地使用制度、农村集体经济组织利益分配制度等方面的改革相对滞后,一定程度上束缚了中心镇的快速发展。市场化步伐缓慢,建设资金渠道不广目前广东省还没有普遍形成以社会力量为主体的投资渠道,珠江三角洲以外的很多中心镇建设资金仍然缺乏,综合公共服务设施难以配套完善,弱化了中心镇的服务功能和辐射带动作用。区域差异十分明显2003年,广东全省中心镇国内生产总值为2756.7亿元,其中珠三角74个中心镇的国内生产总值占了60%,是粤西的6.6倍。另外,以人均国内生产总值1万元为界,高于此值的中心镇数量珠三角最多,其后依次为粤东、粤西、粤北(见图1)。因此,无论从国内生产总值总量还是人均国内生产总值看,广东省中心镇的发展水平均表现出较大的区域差异。持续强化村镇的土地集约用地管理,推动中心建设用地针对广东中心镇的发展要求和所遇到的问题,结合工作中积累的一些好的经验,我们提出以下对策和发展思路:多管齐下,推动支持中心镇发展政策的落实支持中心镇发展政策难以落实,有主观上的原因,也有客观上的困难。我们建议采取“奖励与督促相结合”的方法加以推动,即把中心镇用地倾斜、中心镇控制性详细规划补助资金的分配与支持中心镇发展政策是否落实挂钩起来。对落实情况好的,优先分配用地指标及控制性详细规划补助资金;对落实情况不好、发展缓慢的,不再列为中心镇。继续加大中心镇规划资金支持力度,强化规划的综合调控作用近年来,广东省委、省政府对推进中心镇发展和城镇化进程的一系列规划研究和编制工作,如省域城镇体系规划、珠江三角洲城镇群协调发展规划、中心镇总体规划修编等,都给予了强有力的支持。但要把区域规划和总体规划落到实处,还必须编制控制性详细规划。控制性详细规划对具体的城镇建设行为具有更加直接的指导和控制作用,是城镇开发建设管理的具体依据。然而,目前绝大部分中心镇在控制性详细规划编制方面尚属空白,珠三角以外的大部分中心镇可支配财力也比较薄弱,因此,建议广东省财政安排适当资金扶持中心镇特别是粤北、粤西山区中心镇的控制性详细规划编制工作。创新土地利用管理制度,提高土地利用效率针对中心镇建设用地指标紧张的问题,我们认为广东省在严格执行国家土地管理政策的前提下,应以集约用地、切实提高土地利用效率为出发点,做好几方面的工作:一方面要加大土地整理力度,整理农村居民点及“空心村”、工矿企业废弃地,鼓励与扶持中低产田改造,清理与调整合并工业园区,盘活存量建设用地;另一方面要加大力度引导农村住宅从单家独院的形式向联体式或公寓式转变,农村居民点向中心村和城镇集中,村镇企业向工业园区集中,提高土地利用效率,走集约式发展道路;同时,创新土地管理制度,中心镇原有建设用地整理复垦成耕地的,经省国土资源厅会同省建设厅、农业厅验收合格后,可作为建设占用耕地指标;并按照国家统一部署,全面修编中心镇土地利用总体规划,支持有条件的中心镇加快发展。围绕中心镇进行适当的行政区划调整,做强、做大中心镇尽管近年来广东省中心镇规模不断扩大,全省仍有72.2%的中心镇镇区人口不足5万。因此,应当根据各中心镇和周边乡镇的具体情况,通过行政区划调整,进一步扩大中心镇规模,推动资源的整合和合理配置。进行行政区划调整比较困难的中心镇,可与周边几个发展关系密切的相邻城镇建立城镇联盟或城镇群合作机构。它既可以是常设机构,经常性地就本地区重大发展取向和设施布局等问题开展协商与合作,通过成立共同基金或运营公司等手段,推动区域性重大设施的共建、共享,以及城镇之间项目的有偿转让;也可以是城镇间处理某些偶发事件时建立的临时协作机构。如东莞市石龙镇是中心镇,面积仅10平方公里,但财政收入高达5亿多元,单位土地财政贡献已超过许多中等城市,但其土地储备仅余1500亩,发展空间严重受限。而周边城镇特别是一江之隔的惠州博罗县境内城镇,虽有较多土地资源,但由于在管理水平、技术创新等方面的较大差距,对项目资金的吸引力不强。可考虑通过行政区划调整或打造区域城镇联盟,引导整合地区资源,推动区域共同发展。这样做,既可以削弱行政区对经济社会发展的障碍,拓展中心镇发展空间,带动其他小城镇共同发展;也有利于经济社会要素的流动、财政集约和人才集聚,将各镇的分力形成合力,提高区域整体竞争力。加快户籍及相关制度的改革步伐,消除