论我国快递行业的法律规制

论我国快递行业的法律规制

一、正常快递企业市场集中度高中国邮政产业改革的表现形式是，一些竞争产品已通过多产品垂直垄断生产手段被分离。快递业的市场基础是对于时间比较敏感的运输需求。中国快递业经营者被划分大两部分:邮政快递及非邮政快递。其中,非邮政快递又分国内快递公司及国外快递公司。1985年,我国邮电部成立了邮政速递局,处于计划经济下的行业政策性保护使中国邮政快递长期处于霸主地位。由于实行信件和有信件性质的物品由邮政企业专营的制度,快递市场的竞争受到限制。20世纪90年代,随着中国运输市场对外开放,世界快递巨头如联邦快递、联合包裹以及民营快递企业快速加入,使其各自有着细分的市场。其中,快递市场中的高端业务——国际快递是资本、技术、知识密集型的业务,必须具备综合运输能力的业务公司才能经营此项业务,因而国际快递业务的极大部分被各外资巨头所垄断,市场集中度比较高。中国邮政速递服务公司凭借原有的市场保护政策和国内遍布城乡的邮政投递网络,占有国内异地快递业务的大部分市场份额,但由于多年垄断经营造成的体制上的弊端以及由于体制所导致的经营观念和经营方式的落后,其竞争力不断减弱。同城快递是近年来增长迅速的业务板块,作为一种技术含量低的劳动密集型业务,它注定是快递业务中最分散、竞争最充分的市场,为数众多的民营快递公司占有同城快递市场份额的70%以上。具体内容参见表1。由于外资与民营企业的加入,使中国邮政快递公司的市场份额迅速下滑,导致邮政与非邮政快递企业多次发生冲突与摩擦。例如,在1998年邮电分营后,快递业务对于邮政部门的重要性更加凸显,邮政与非邮政快递企业的摩擦升温,并在1999年和2001年曾两次出现大规模的爆发。尤其是2001年的冲突,竟然出现查封、扣押、诉讼等事件。我国快递企业之间产生摩擦的原因有以下几个方面:一是历史原因。1995年颁布的《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》1第四条规定:“国务院贸易经济合作主管部门负责对全国的国际货物运输代理业实施监督管理”。因此快递业务的监督管理部门应是外经贸部,而且邮政快递因也是外经贸部批准成立的,也应接受其监管。而国家邮政局强调,《邮政法》第八条规定,“信件和其它具有信件性质的物寄递业务由邮政企业专营,但是国务院另有规定的除外。”2因此,代办进出境速递业务的非邮政快递企业,必须依法接受邮政的监管。国家邮政局和外经贸部这两大政府机构就为谁是快递业务的主管部门摩擦不断。二是法律制度原因。邮政与非邮政快递企业争执的焦点集中在《邮政法》及其修改稿中关于信件的邮政专营。依据《邮政法》,我国邮政特快专递业务中属于物品类的快递业务应该对外开放,而信件的寄递业务,则由邮政专营,不对外开放。在《邮政法》的修订过程中,邮政对专营范围的规定有所松动,但仅以信件重量作为划分邮政专营范围的标准,其新近公布的第七稿是将350克以下信件的寄递服务统一纳入邮政专营业务范围。《中华人民共和国邮政法》制定于计划经济时期,《邮政法》中有关信件的定义在当前看来过于宽泛和模糊,这是导致邮政与非邮政快递企业产生冲突和摩擦的法律制度原因。三是行业管制权归属问题。在我国,邮政认为快递业是邮政业的分支,因为邮政除了邮政快递业务外,还经营着如普邮等业务。而快递业则认为,邮政从事了部分快递业务。由于没有理清邮政业与快递业的关系,导致了邮政与非邮政快递企业在谁应服从谁的领导,谁对谁有监管权的问题上争执不下。二、行业管制与一般管制的并行冲突在国家“十一五”规划(6)中,非常明确地将快递服务列入“十一五”期间拓展生产性服务业中要优先发展的交通运输业之中,并将推广快递服务与集装箱多式联运相并列(第十六章第一节)。这表明,国家充分明确了快递服务与多式联运一样,是具有跨越多部门、采用多种运输方式的创新运输方式。国务院通过的《邮政体制改革方案》(简称《方案》)要求组建的中国邮政集团公司(简称“中邮集团”)要“对企业进行重组,组建物流、速递、电子商务等专业公司,实行专业化经营。”这对邮政快递和经营其他市场化业务的邮政企业实行了分业经营与自负盈亏,使邮政快递业具有了与其他同业企业可以进行公平竞争的同一性质的企业组织基础。邮政法给予了邮政行业管理部门广泛的权力管制范围。《邮政法》规定:“除国务院另有规定,未经邮政企业委托,任何单位和个人不得经营信函、明信片或者其他具有信件性质的物品的寄递业务”。模糊的界限导致在邮政部门的市场整顿中,一批合法经营国际快递业务的国际货代企业(包括合资企业)遭查封。《中华人民共和国反不正当竞争法》3的目标与邮政法有许多冲突的地方,这在过去逐步放松对邮政业的管制过程中随处可见。作为行业的管制者,它有非常大的权力管制我国邮政业和它的参与者的所有方面,包括它可以免除某一类邮政服务经营者被管制义务或有条件或无条件地在邮政法的某些特定条款下履行某些责任或实施某些权力。相形之下,一般竞争管制机构拥有较有限的权力,竞争性管制执法通常伴随着反垄断法出现。快递业的行业管制机构可依据《中华人民共和国邮政法》、《快递服务邮政行业标准》、《国际快递服务条款》与五大运输业管理法来管制业内各运营商的经营活动,一般竞争管制机构可依据《中华人民共和国反不正当竞争法》管制快递业内存在的不正当竞争行为,但几个机构之间的管辖权冲突在所难免。从法理上讲,在邮政法、运输业管理法与反不正当竞争法的内容存在冲突时,作为特殊法的行业管理法要优先于作为一般法的竞争法而得到适用,但在一些“灰色领域”,两个机构都可能分别依据行业管理法和竞争法采取管制行动,而这个时候就会发生一般竞争管制机构与快递行业管制机构对某一问题实行并行管辖的局面。管辖权重叠,则管制机构之间存在管辖冲突的可能性就会不断增大,这也导致了我国行业竞争管制与一般竞争管制的适用性选择问题。所以,在一般竞争管制机构与行业管制机构如何实施它们各自对快递市场的管辖权时,需要进一步确定分工和明确责任。总的来讲,一般竞争性管制会填补行业竞争管制的空白,在行业竞争性管制克制的地方,一般竞争管制根据《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国反垄断法》4对其拥有管辖权;在一般竞争性管制权与行业竞争性管制权共同管辖区域内的部分,如不正当竞争,行业竞争性管制对违反行业规范的不正当竞争有权采取分立、撤销分支机构和取缔等制裁措施;一般竞争性管制机构有权根据《中华人民共和国反不正当竞争法》检查任何一个不正当行为对竞争产生的效果。在一定程度上,两类机构在一些案例上有平行管辖权。在市场销售方面,独家经营、捆绑销售和其它根据《中华人民共和国反不正当竞争法》不包括在邮政管制系统里的纵向限制竞争行为,由一般竞争性管制机构处理。然而在这些以外的方面,行业竞争管制机构有足够的专业知识和适当的管制机制去处理问题层出不穷而又有行业特色的市场实践。三、建立和完善发挥中国快递行业特色的管制体系当前,我国的邮政业已经走出了垄断,并逐步进入了竞争性管制阶段。在邮政业立法上主要有《邮政法》及其配套行政法规,在与邮政有关的竞争法上主要是《中华人民共和国反不正当竞争法》、《价格法》等几部法律。与邮政有关的大部分法律、法规属于行政法规和行政规章,级别低,权威性不够。目前在我国,至少有两个政府机构有权依法管理快递市场上存在的反竞争行为。其中,工商行政管理局有权根据《中华人民共和国反不正当竞争法》管理不正当竞争行为。发展和改革委员会负责检查价格制定中的反竞争行为,在一些具体的案件中,两个机构对快递运营商的相同商业活动都有管辖权。例如,对于低于成本价格的服务,《中华人民共和国反不正当竞争法》、《价格法》都适用。如何建立既适应中国市场特色,又能够促进快递市场竞争的管制体系,是我国反不正当竞争管制的当务之急。为此,可采取以下措施:第一,加快制定相关的法律法规,完善邮政管制立法。市场经济是法制经济,要通过法律来调节管制机构之间、监管机构和企业、企业与企业、企业与客户之间的关系。管制机构的职能、地位和作用要由法律来确定,所以管制立法是有效实施管制的前提条件。第二,完善我国快递行业竞争政策的执行机制,防止多方管制,确保产业不受重复的和不一致的监管干涉,这对快递业发展至关重要。防止多方管制中易于出现的“要么都管,要么都不管”的现象。中国的快递市场竞争不够充分,需要更多直接、及时进行的监管和干涉。特别一提的是,我国行业管制机构该在产业的竞争初期负起推动和监督责任,中国的一般性竞争管制机构在竞争管制中应发挥一个相对有限的角色作用,而且它的权力应该集中在审查兼并和卡特尔活动上。总之,现阶段应适当突出促进快递业竞争的目标。在现行体制下,行业主管部门的管制受到较多外部因素的制约,因此应加强政府部门间的协调。对于市场可以自行解决的问题,应尽量交给市场解决。管制部门应加强对基础设施和稀缺资源的管理,集中力量解决一些重要的非竞争类政策问题(如普遍服务、国家安全和信息安全等)和《中华人民共和国反垄断法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》难以解决的技术管制问题。第三,建立执行明确、法