自由裁量规划系统在美国和英国城市规划管理中的应用

自由裁量规划系统在美国和英国城市规划管理中的应用

中国新城市全球规划的编制工作正在全面展开。许多大城市如广州、深圳、绍兴等都已纷纷开始总体规划修编的前期筹备或深化推进工作。新的规划要对2007年～2020年的城市定位、发展目标、人口空间布局、交通发展战略等作出安排。在此背景下,总体规划的实施问题,特别是总体规划的法律严肃性问题,一直是总体规划修编的一个关注点。为此,本文将对温哥华城市规划的制定、管理、实施过程特别是对城市规划的修编体制进行研究、分析,总结其规划管理实施机制与修编模式,为当前我国大城市新一轮的总体规划修编工作提供参考与借鉴。1法定分区图与城市规划作为加拿大第三大城市,温哥华在近年联合国人居评比中一直名列“人类最宜居地区”的前三甲,这一成绩部分归功于温哥华优良的地理位置与生态环境,同时温哥华的城市规划管理工作也功不可没。温哥华的城市规划管理系统被称为“自由裁量规划系统”(1)(DiscretionaryPlanningSystem)。这一城市规划管理系统融合了英国和美国两种不同的管理模式。英式城市规划管理注重自由裁量权在管理过程中的应用,而美式城市规划管理则依靠详细的法定分区图则,在决策过程中更偏重对清晰原则的依赖。而在温哥华,上述两个看似矛盾的系统共同存在,并实现了完美结合。事实上,北美城市规划管控城市发展的能力是比较有限的,“自从新自由主义占主导地位后,政府干涉市场的现象已经很少了。城市规划作为一种政府干涉市场的手段越来越屈从于市场的力量”。但在温哥华,法定分区图则虽然存在,然规划局的自由裁量权仍对城市发展影响很大,这从前规划局长LarryBeasley被评为温哥华最有影响力的50人之一就可窥一斑。作为北美城市的一个特殊案例,“自由裁量规划系统”的存在使温哥华市政府具有了其他北美城市政府无法具有的裁决权。从实施效果看,看似“强管理”(2)的温哥华实现了城市规划的巨大成功。对于同样处于国家强有力的宏观调控管理下的中国城市而言,这种服务于“强管理”的“自由裁量管理系统”对我国的城市规划管理和实践显然有着较大的借鉴意义和参考价值。另外,法律在规划体系中的地位和应用问题一直困扰着诸多规划研究者,近年来不少城市的法定图则的编制与实施均出现了种种问题。通过对温哥华城市规划管理的研究,笔者将探讨自由裁量权和法律是如何融入同一体系的,这一融合对城市规划的优化起到了至关重要的作用,可为未来城市规划的革新提供参考。2政策研究与分区图自由裁量规划系统在温哥华成型于20世纪中叶,特别是1953年《温哥华宪章》(VancouverCharter)的制定,从法律上保证了整个系统的运行。《温哥华宪章》由不列颠哥伦比亚省省法院通过,是赋予地方自治权的最高法律。该法律规定,温哥华市议会有权力制定、实施和修改所有规划政策、方案和法规。但市议会并不参与实际规划管理工作,实际的规划管理工作是由市议会委托给规划局代为行使。正是这一制度安排保证了规划局行使规划管理权力的合法性。在这一管理系统中,城市规划可分为3个层面(图1):政策研究(PolicyStatement),官方发展规划(OfficialD-evelopmentPlan)和分区图则(Zoning)。(1)政策研究偏重规划总体原则的制定,是宏观层面的控制。在总的发展原则指导下,政策研究规定出一个区域内的发展方向和原则。部分地区的政策研究也规定在某一具体项目中的公共设施的类型和标准,如公园、水岸步行系统、公共空间、社区服务和幼儿设施等城市所需公共设施。总地来说,政策研究的意义在于为城市定下大的发展方向。从这一点而言,政策研究的内容类似于当前我国城市规划的“战略发展规划”或“概念规划”。(2)官方发展规划,即城市发展的综合规划。以政策研究为基础,官方发展规划进一步将房屋政策、建筑类型、空间布局、设计导则等一系列控制条件细化。其意义在于将宏观政策逐渐纳入土地控制层面。《温哥华宪章》第561条为官方发展规划提供了技术标准,内容包括:(1)官方发展规划可以是指导整个城市或城市中任一地区和任一项目的规划;(2)官方发展规划可以被更改、添加或深入;(3)官方发展规划规定街道、车行通道或街道、车行通道被加宽部分及其他公共通行场地;规定公园、学校和公共建筑场地;规定特殊项目的场地和历史保护场地。此外,《温哥华宪章》还要求官方发展规划必须制定房屋政策,其中包括如何提供经济性住房(AffordableHousing)、租房(RentalHousing)和特殊需要住房。官方发展规划是政策研究和分区图则之间的重要一环。与我国规划体系不同的是,政策研究和官方发展规划针对地块面积相对较小,一般空间范围涵盖2个～10个街区左右,都可以有独立的政策研究和官方发展规划。这样的架构有效地联系了宏观层面的政策和微观层面(分区图则)的指标。(3)分区图则是官方发展规划在土地控制层面的指标表达。它把官方发展规划中的要求通过数据的形式反映到地块上,以利于实践中增加可操作性。从内容上看,分区图则控制内容类似我国的控制性详细规划,包括土地使用性质、高度、建筑物基底范围、建筑物高度、容积率和建筑物外围空间的利用要求等。值得注意的是,《温哥华宪章》第565条对分区图则的一项规定是赋予规划局以自由裁量权,可以在分区图则中行使。第565条F1条款中写到:“当开发者能够提供公共设施的建设或者保护自然环境时,可以获得由规划局给予的部分奖励。”这种带有奖励性质的法定分区图则就被称为自由裁量分区图则(DiscretionaryZoning),它是自由裁量权系统的保障基础之一。一方面,自由裁量分区图则中的一部分内容对城市建设提出了一系列明晰的要求,对开发商的开发行为进行控制和引导,这部分内容被称为指令性内容(AsofRight)。例如,分区图则把官方发展规划中大的发展原则转换为土地使用类型、容积率、后退红线和建筑高度控制的手段。另一方面,分区图则利用设计导则方式,提供开发商跟规划局谈判的条件,这部分也被称为指导性或有条件使用内容(ConditionalUse)。例如,设计导则会对建筑形式和公共空间提出某种要求,但这些要求只是建议而非强制,如果开发商能够满足这些条件,规划局会用提高容积率作为奖励。这种方法既满足了开发商对利润的追求,又保证了政府对开发的控制。正是对这部分指导性内容的控制,才赋予了城市规划管理以灵活性与实效性。如政府经常用指导性或有条件使用内容与开发商进行谈判和交换,用以获得公共设施的改进,其中包括经济性住房的建设等。值得注意的是,即使是指令性内容,也并不意味着永远不能改变,虽然城市规划具有法律效能,但城市规划的本质是不同利益之间的博弈过程,其内容也是可变的,即指令性内容也是可变的。总地来说,在温哥华的规划体系中,三级规划的紧密联系和自由裁量分区图则的使用共同构成规划实施的保障基础。3设置公众参与机制按照《温哥华宪章》要求,市议会拥有对城市规划的编制、审批和管理权力,即市议会组织编制政策研究、官方发展规划和分区图则。在具体编制过程中,市议会委托规划局代为编制具体规划,市议会本身只掌握审批权力。对三级规划的审批由市长和10位民选议员(Councilor)组成的市议会在公众听证会(PublicHearing)上公开投票表决。三级规划的编制过程是复杂而透明的。《温哥华宪章》对编制过程提出了明确规定(图2)。例如,其第556条指出,议会只能在召开公众听证会后才能对分区图则进行审批或者修编。同时,第556条对公众咨询也进行了详细的规定,规划编制部门需按照法律要求组织公众咨询,汇总意见后融入规划中,再经过几轮次的公众咨询和意见融入规划,最后报给市议会,再由市议会组织公众听证会决定是否通过规划方案。4审批控制危险性内容与规划的编制和审批权力相同,《温哥华宪章》同样赋予了市议会对城市规划的管理和实施权力(图3)。如前所述,城市规划管理内容分指令性部分和指导性部分,对这两种不同内容的控制,决定了不同的程序。市议会保留了对指令性部分的控制权和更改权,而将指导性部分的管理权力委托给城市规划局局长和发展许可委员会(DevelopmentPermitBoard)。发展许可委员会和规划局局长的职责相同,均为审批控制指导性内容。发展许可委员会共有4位成员,包括规划局局长、城市经理(CityManager)、工程局局长(GeneralManagerofEngineeringServices)、政策法规发展局局长(DirectorofDevelopmentServices-Policy&Regulation)。在实际工作中,对于不同的项目申请,管理人员会根据项目的大小决定对指导性内容的审批权由规划局长独自决定还是交由发展许可委员会共同商讨决定。实际项目审批流程如图4所示。当项目申请不涉及到更改指令性内容时,由规划局长或发展许可委员会开会决定如何控制指导性内容。当项目申请与指令性内容冲突时,规划局长提建议给市议会,由市议会决定是否需要修改规划。修改规划就意味着修改法律,这个过程与规划的编制过程相同,均需经过公众咨询和公众听证会。4.1规划编制流程规划的本质是政治决策过程,是不同利益之间的博弈,因此指令性内容只是不同利益博弈的平衡结果。当利益变更时,比如执政党交替后,对指令性内容的修改就会出现。对政策研究和官方发展规划的修改,被称为“修正”(Amendment);对分区图则的修改,被称为“重分区”(Rezoning),都是对“已有法律”的修编。任何一次修编,都要按照《温哥华宪章》的要求经过严格的法定程序。“修正”指当一个对政策研究或官方发展规划的修正申请被提出后,规划局会组织相关部门进行论证并总结意见,同时规划局也会组织公众咨询收集意见,经过一系列意见汇总后,形成书面报告并交由市议会审阅,市议会组织召开听证会后决定是否同意修编申请,整个过程类似规划的编制流程。“重分区”是对分区图则中的指令性内容的修改。《温哥华宪章》对此也做了严格的规定:(1)根据实际条件,可提出“重分区”申请的申请一般情况下,“重分区”申请人多为土地所有者。当土地所有者认为当前分区法规不符合他(她)的利益时,他(她)可以向规划局下属部门—图则变更中心(Re-zoningCentre)提出申请。例如,当一户单体别墅住宅的主人想在自己的土地上建造两栋连体别墅时,而当前的区划法规规定这块地只能建造单体别墅,则他(她)需要向图则变更中心提出“重分区”申请。申请书包括要求变更的土地基本信息、更改原因、现状图、规划图等相关材料。(2)社会大众咨询当申请被受理后,图则变更中心把申请交给规划局或市政府其他相关部门(城市设计委员会、交通部门、历史保护委员会等)提专业建议。同时,规划局会组织公众咨询以了解被影响居民和其他社会组织的意见。按照《温哥华宪章》第556条要求,被影响居民一般包括“变更申请的土地周围两个街区半径内的居民”;其他社会组织包括非政府机构如环保组织等。规划部门在可能的情况下会在该社区内尽力组织公开的会议以征询相关人士或组织的意见。(3)市议会的公众申请和参经过分析政府其他部门意见和公众咨询意见后,规划局长会提出专业建议给市议会。规划局长的意见一般包括两种情况:(1)当规划局长支持修改时,市议会将组织召开公众听证会(民众听证会)再一次给市民机会表达自己的声音,在公众听证会上,市议会议员通过投票方式决定是否支持修改;(2)当规划局长不支持修改时,申请者可以直接到市议会陈述申请。市议会要么拒绝申请,要么举行公众听证会后再决定,具体采取哪种过程由市议会决定。公众听证会是专门对由市议会组织召开的会议的称呼,并不同于一般的公众咨询,具有法律内涵。《温哥华宪章》第556条对公众听证会进行了法律上的约束。宪章要求公众听证会的时间和地点必须在地方报纸上登出,同时,申请者必须用书信形式通知两个街区范围内的居民,告知他们公众听证会的时间和地点。在听证会上,工作人员首先对申请内容进行介绍,并综合评述各方的分析和意见,接着申请者陈述个人意见,然后是公众表达时间。变更申请的决策一般会在听证会上由市议员采取投票方式决定。可见,指令性内容是可以被修改的,但修改流程极其严格,处于议会、市民等多种群体的监督之下,进而使其修改也获得了严格的法律效力,这也就保证了规划编制的法律性和严肃性。4.2公众咨询interpersonal对指导性内容的管理过程体现了规划管理部门对自由裁量权的行使。温哥华城市建设成功的原因之一在于其透明化的自由裁量权行使过程。出于经济利益的考虑,开发商一般希望从规划局或者发展许可委员会获取开发奖励,比如提高容积率、减少税金等。作为交换条件,开发商的设计方案要满足政府的要求,比如在自己的项目内提供至少20%的经济住宅、建设基础设施、配套公建等。对这些条件的最后决策权虽在规划局长或发展许可委员会手中,但对这些条件的评判却在公众的监督之下。开发商的设计方案要在一个透明的环境下经过公众和多种不同组织的评价后才能最后由规划局长或发展许可委员会审批。在这个过程中,各个不同利益方的引入成为人们关注的焦点,亦即熟知的公众咨询(PublicConsulting),然而,公众咨询的实质意义并不限于尊重公众利益,更主要的则在于形成一个透明的规划决策过程(PlanningDecisionMakingProcess)。在这个过程中会产生大量矛盾与不和谐声音,甚至经常出现反对意见占据主导,最后的决策或许与某些人的意见相左,但这恰恰体现出城市规划的价值格局,也就是一个谈判和博弈的过程、一个政治决策过程。这个过程的重点在于它提供一个透明的平台让所有人看到和了解政府的决策内容与决策模式,进而产生更为广泛的认同与包容。在这个过程中,公众咨询会用到很多种不同的方法,包括聚焦小组(FocusGroup)、展示会(OpenHouse)、对主要相关机构(商业协会、职业协会、教育组织、社会服务组织)的访问(Inter-views)、开会、电话访问、问卷、电子邮件调查和设计研讨会(DesignCharette)等。在加拿大,这个规划过程被称为合作式规划或者交互式规划。这个复杂的过程保证了设计行业和开发行业更加有效地与规划管理部门和公众进行互动,同时也保证了规划管理部门对自由裁量权行使的透明性和连续性。4.3地方主体之间的地位决定虽然市议会将自由裁量权的使用权和决定权赋予了规划局长或发展许可委员会,但这并不意味他们的决定就是最后的裁决。为了避免他们的决策可能造成的伤害,市议会同时设立了分歧解决委员会(BoardofVariance),对规划局或发展许可委员会的决议进行审议。如果市民或某个组织认为规划局或发展许可委员会的决议影响了他们,那么他们可以向分歧解决委员会提出上诉。分歧解决委员会是市议会所属与规划局平级的单位,其5名成员由市议会选定。这5名成员不能有任何一位正在担任政府部门职务,并且要代表不同行业。这种制度的建立,在一定程度上保证了权力的制衡,即立法机关(市议会)把对法律(三级规划)的部分管理权(指导性部分)交给规划局行使,同时把对行政权力的监督交给分歧解决委员会行使。同时,《温哥华宪章》规定,市议会不得更改规划局和分歧解决委员会的决策,这种规定又保证了立法机关不干扰行政权力和监督权力的行使。5规划管理体制《温哥华宪章》将对城市规划的制定、实施、管理和监督权力全部赋予市议会。背后的原因在于市议会是民选代表,市民选出他们之后再将政策制定和管理权力都交给自己选举产生的机构来行使。因此,可以认为市议会既是立法机关,又是执行机关和监督机构。但在具体的