互联网骨干网接入环节的垄断行为研究

互联网骨干网接入环节的垄断行为研究

一、产品结构的反竞争效应国家发展和改革委员会的价格部门对互联网和电信两个主要网络运营商在宽带接入连接中的价格行为进行了“反垄断”调查。这一结果基于主管和运营商之间的妥协，但事件的原因、背景和游戏过程将成为中国反垄断法执法过程中的一个里程碑。一方面,该事件的发生打破了2008年《反垄断法》出台以来,国有企业具有“豁免”待遇的惯例,拓展了法律的管辖对象;另一方面,由于被调查企业的行为还兼有“行政垄断”的性质,特别是获得了行业规制部门的许可,这就为我们研究产业监管和反垄断执法之间的关系,提供了一个现实案例。相似的案例在垄断产业规制放松的进程中曾经多次出现(沈四宝,刘彤,2006)。20世纪90年代中期,原中国电信作为强势垄断运营商,借助自身拥有的固定电话骨干网或干线,对新进入者———中国联通从接入价格、质量等方面实施过歧视性待遇,致使联通公司即便获得了中央政府的经营许可,仍无法向消费者提供有效的市话服务。在美国通讯产业的规制放松或自由化进程中,类似的事件也在不断上演。部分纵向一体化是各国电信、电力、民航规制放松与重建后的主要特征,它特指在这些产业中,某些运营商拥有和控制关键设施如骨干网络、传输线路、机场的同时,还和其他企业在相关市场进行竞争,而后者必须使用前者提供的投入品或设施。这种特殊结构会生产的一个反竞争后果就是所谓的“市场圈定”。纵向一体化企业获得圈定效应的一个重要工具就是对竞争者实施价格或非价格歧视。相关研究主要集中在如下几个方面:以电信和互联网产业为例,在这种结构下,骨干网或瓶颈资源的运营商,在向自己下属的接入服务商(ISP)或长话企业提供网络接入的服务外,还要将这些资源向下游(或上游)的竞争者开放,以满足规制者所设定的互联互通和普遍服务要求(拉丰,2009)。如果对接入的价格、质量或数量不予合意的干预,在上游缺乏有效竞争或替代品的背景下,部分一体化的垄断运营商可以通过价格或非价格的方式,扭曲其他企业的投入成本,使其处于不利的竞争地位(库康贝茨,韦伯,2007)。已有的理论模型和实证研究从不同视角均证明了上述判断。理论模型研究的主要发现包括:中间投入品垄断企业进入下游寡头市场后,会使下游其他企业的投入品价格被扭曲(Rubinfeld,Singer,2001)。纵向兼并虽具有消除双重加价的作用,但对下游其他企业市场份额的挤压,会导致中间和最终产品价格的同时提高,即所谓“反竞争”效应。而当存在上下游市场的竞争关系时,关键投入品的提供者具有通过向下一体化将竞争者从下游市场“圈定”出去的动机(Perry,1989)。在不完全一体化的结构中,下游价格竞争会降低消费剩余和社会总福利,而数量竞争则具有相反作用(Symeonidis,2010)。在将纵向一体化企业的扭曲行为划分为提高竞争者接入成本和减少对手下游需求两种策略后,模型分析前者在下游价格和数量竞争的环境下,都有利于提高垄断者的利润,而只有数量竞争时,减少对手的需求才是最优选择(Mandy,Sappington,2007)。电信、广播与互联网等产业中存在的接入问题,是经验分析的主要对象(Owen,2002;Mattos,2009)。相关研究发现上游垄断厂商会通过质量的扭曲,增加其下游市场中竞争对手的成本,以实现排他的目的(Economides,1998)。对“时代华纳”和“美国在线”纵向兼并的经验研究则表明,合并后企业不仅对上游竞争者实施了一定的内容歧视行为,还因为存在隐性的渠道歧视风险,被美国联邦贸易会员会施加了开放接入的要求(Rubinfeld,Singer,2001)。而“时代华纳”与“特纳公司”即网络运营商和内容提供商的纵向兼并,虽然会降低垄断者内部的运营成本,但是通过对其他非一体化有线电视企业接入网络的限制或排斥,是一种典型的圈定效应(里巴克,2011)。也就是说,上游瓶颈资源的非竞争性,使得兼并的效率不能转化为消费者福利的增加。而一旦圈定行为导致竞争者减少甚至消失,消费者必然要面对垄断企业的高价格、低产出以及低质量的服务(克兰德尔,2006)。网络之间规模的不对称,也会导致参与者互联互通的动机差异(Michael,Wright,2003)。通过比较不对称的电信网络结构下,运营商数量的变化对社会福利的影响,研究者发现美国1996年的电信法要求在位的市话运营商(ILEC),要向新进入的长话企业(CLEC)按照TELRIC(TotalElementLongRunIncrementalCost)的规则提供接入服务,以避免网络资源的重复建设和实现公平使用(StefanBehringer,2009)。但是,基于对美国电信产业中市话和长话业务之间接入竞争的模拟分析,有关文献也证明只有当规制价格设定在边际成本时,纵向一体化的运营商才具有实施歧视的激励(Weisman,Kang,2001;Weisman,1995;Hazlett,Weisman,2011)。对近期发生的电信和联通公司的“断网”、“价格歧视”等现象,中国电信产业规制的主管部门(工业和信息化部)并未给出合理的解释,被调查企业也试图借助行政条例为自身的行为辩护,以模糊行政垄断和价格歧视的界限。相关的研究者并未意识到这种所谓的价格歧视,本质上是主垄断企业基于关键资源或瓶颈,对竞争者实施的纵向约束或圈定行为(张昕竹,2012)。产业监管者对骨干网络运营商在网络接入定价上是否存在滥用市场势力、实施价格歧视等行为的判断,以及由此引发的监管设计和市场竞争之间关系的讨论,为我们分析规制产业的反垄断执法问题,提供了一个现实的案例,有必要对其发生的产业背景、监管模式予以更深入的了解。本文构建了一个分析骨干网络运营商扭曲竞争者接入成本的简要框架,基于对我国电信产业纵向和水平组织结构变革的经验描述,分析规制机构和反垄断部门对同类企业行为监管权力的配置,如何为垄断厂商的势力滥用提供了机会。“多头执法”的制度环境产生的反垄断和规制机构间的矛盾,也是诱发我们深入分析该案例的动因之一。二、第一,垄断企业“市场圈定”在始于20世纪70年代末的大规模私有化和规制放松之前,完全纵向一体化式的垄断结构安排是电力、电信产业的主要特征。纵向拆分是各国电力、电信和民航产业结构重组的主要方法,经过长达20年的调整后,部分纵向一体化已经成为一种典型的模式(图1(b))。如前所述,各国电力、电信、民航等公共产品部门都呈现部分纵向一体化的特点,其中居于主导地位的垄断或寡头运营商,基于控制瓶颈资源,会通过对产品价格、质量、数量的扭曲,实现将竞争者从相关的市场排挤出去的目的,这一行为在产业组织和反垄断理论中被界定为“纵向市场圈定”。尽管在理论模型的分析层面,传统的芝加哥学派和新产业组织理论,都认为垄断企业既不可能在长期中扩张其市场势力,以实现排他的目标,也不具有运用其局部垄断力量获得上下游全部利润的动机,即不应对这类行为予以规制或法律的约束。但是,无论是倾向自由竞争的美国垄断产业监管体系,还是偏好政府主导的英法日德等国家,都在不同程度上将垄断企业的纵向控制行为纳入重点干预的范畴,究其原因还在于此类行为的复杂程度超出了理论模型的基本假设,基于中国电信产业的相关特征性事实,本文提出如下分析框架(见图2)。1.垄断者之间可能会面临比定的竞争行为,产生不由于电信骨干网、电力干线和航空基地等资源在使用过程中,仍旧存在一定程度的规模经济、范围经济,特别是网络外部性的特点,完全的自由竞争会降低技术效率,为此各国垄断产业规制放松的过程中,为弥补原有垄断者实际和潜在的损失,从减少变革的成本出发,一般地都将核心或关键资源的使用权配置给原有的垄断者。例如,美国电报电话公司在1985年后,依旧掌握市话市场的垄断权;国有的英国电力公司是集输电、配电和部分发电资产为一体的垄断者。这样在放开下游长话、售电,上游的发电业务竞争时,如果不对垄断资源拥有者的定价、质量、能力分配等活动予以严格的监管,竞争领域所获得的效率增加和福利改进,最终会被垄断者通过收取较高的接入费用、限制或拒绝交易、扭曲竞争者投入品的质量等行为,转化为自身市场份额和利润的增加。随着竞争者盈利能力和市场空间不断被压缩,垄断者还可以基于纵向和水平的收购兼并,重新确立完全一体化或准一体化的市场结构。这种兼并虽然会减少“双边加价”对福利的影响,但增加了竞争消失的负面效应。对外部性和快速技术进步特征明显的电信、网络产业而言,上下游多个平行的纵向结构之间的竞争,是保障规制放松绩效的重要环节,为此各国都对强势运营商,尤其是控制网络、线路接入资源的垄断者予以严格的监管。例如,在传媒、电信和互联网融合的背景下,“美国在线”和“时代华纳”的合并,就对接入和互联两个细分市场的竞争结构产生了潜在的威胁,为此美国联邦贸易委员会和联邦通讯委员会在批准该两家企业合并时,专门附加了严厉的“罗森杰补救措施”:时代华纳可以自由决定向美国在线提供线路服务的资费,美国在线也可以自主决定它向消费者提供的额外服务的价格,但是前者在向美国在线以外的网络服务商也应收取相同的费用,且美国在线使用其他宽带系统时也应向消费者收取和时代华纳一样的价格,即纵向一体化企业内部的结算价格和外部接入商的费用是无差异的。即使如此,后续的实证研究还是发现,合并后的纵向一体化公司作为多产品的提供者,通过捆绑销售、数量折扣,特别是扭曲和拒绝互联互通约束的手段,限制了其他中小ISP商的进入,获得了序贯垄断的租金(Rubinfeld,Singer,2001)。2.企业间价格竞争的均衡解仅仅考虑垄断者和竞争者在上下游市场能力和资源的不对称,只能解释接入歧视发生的部分原因。在具体的竞争中,由于下游企业基于关键资源提供不同于垄断者的附加服务和产品,会在短期增加产品差异化的程度,以缓和相关领域的竞争,这样垄断者实施纵向圈定的动机就与产品差异化的性质有关。例如,当下游产品属于水平差异化的竞争关系,垄断者作为投入品的提供者,如果持续增加竞争者投入品的价格,或者扭曲后者产品的质量,在减少消费者对竞争者产品需求的同时,也会减少后者对投入品的需求,二者之间的不完全替代关系,并不会自动增加对垄断者下游产品的需求。相反,如果产品之间是纵向差异化的竞争关系,并且当垄断者提供低质量的产品时,它就具有通过接入价格的提高,扭曲竞争者的需求,并最终将后者排挤出下游市场的动机。考虑到接入歧视是本文分析的聚焦点之一,我们构建了下述简化的模型予以必要的证明:(1)水平差异化下骨干网络运营商的纵向圈定动机与接入歧视。为分析的便利,我们先将图1(b)中互联网运行商之间的关系,简化为图1(a)的模式,进一步有如下假定:(1)供给侧:企业1和2面向消费者提供接入互联网的服务,他们每一单位的产出要使用上游骨干网络运营商U提供一单位的投入,价格为a。U提供网络服务的单位成本为c,固定成本为F。若企业1和2各自进行网络投资,需要的固定成本则为f1、f2,单位成本依旧为c。(2)下游需求侧:企业1和企业2面对的市场需求分别是:q1=A-αp1+βp2;q2=A-βp2+αp2。这里的系数α>β>0,表明自身的价格弹性高于交叉需求的价格弹性。(3)规制者对上游业务施加了接入和普遍服务的要求,但并不直接设置接入的价格。(4)博弈顺序:第二阶段,两个下游企业进行价格竞争;第一阶段,上游企业选择投入品的价格a以实现利润最大化。上下游纵向分离的情形。下游企业1和2的利润函数分别是:π1=(p1-a)×q1-f1,π2=(p2-a)×q2-f2。竞争的均衡解是:,代入上游网络服务提供者的利润函数πu=(ac)×(q1+q2)-F,并对接入服务价格求一阶导数,可知纵向分离时独立网络运营商索取的价格是:进一步,在纵向分离的情形下,上游骨干网络运营商索取的接入价格超过其边际成本的幅度,即(a-c)等于:,可见当A>c(α-β)时,接入价格一定会超过边际成本。部分一体化的情形。若上游运营商和下游企业1属于纵向一体化的状态,它的利润来源就包括下游竞争性业务和接入收入两部分:πv=(a-c)×q2+(p1-c)×q1-F-f,而下游独立企业2的利润方程仍旧为π2=(p2-a)×q2-f。两个企业进行下游价格竞争的均衡解是:下游产出也可以表示为接入价格的函数:将上面的结果再代入部分一体化企业的利润函数中,并对接入价格求一阶导数:解该方程可知:与前一情形类似,接入价格偏离边际成本的幅度是:显然在α>β>0的约束条件下,只要A>c(α-β),部分一体化时,接入价格会超过上游网络服务的边际成本。通过比较二者的偏离幅度可以发现:为此得到结论1:在下游水平差异化产品价格竞争时,上游网络垄断运营商向下游企业提供接入服务的价格,在纵向分离和部分一体化的情形下,都会超过其生产的边际成本;相对而言,在部分纵向一体化结构下,垄断运营商也没有向其下游竞争者实施接入的价格歧视,以实现纵向市场圈定的激励。(2)纵向差异化下骨干网络运营商纵向圈定动机与接入歧视。与水平差异化的情形不同,此时企业下游两个产品间的质量关系为s2>s1>0,消费者的效用是自身收入、产品质量和价格的函数:U=θ×si-pi,收入θ∈[a,b]。市场处于不完全覆盖的状况,即若当价格过高或质量过低时,对质量较低产品会没有正的需求。基于标准的求解过程,可知两个产品的需求分别是:假定上游网络运营商提供同质的投入品,为比较的方便,令其价格为r,为此三个企业的利润在纵向分离的情形下可以表述为:博弈的顺序和水平差异化的情况一致,分别求解纵向分离和部分一体化两种情形下的均衡。将这一结果代入上游企业的利润方程,一阶导数等于零时,投入品的价格是:这一价格偏离边际成本的幅度是,当外生的参数之间满足3bs1s2>c(s1+2cs2)的关系时,接入价格一定超过边际成本。部分一体化的情形。如果下游企业1与上游运营商纵向合并后,投入品的价格将是:对接入价格偏离其生产的边际成本进行分析得到:与纵向分离时的相应数值进行比较,可以发现:由于公式右边分数的分子减去分母的差b(s1-4s2)(s1-s2)(s1+4s2),在s2>s1>0时一定大于0,所以因此有结论2:在下游纵向差异化产品价格竞争时,上游网络垄断运营商向下游企业提供接入服务的价格,在纵向分离和部分一体化的情形下,都会超过其生产的边际成本;但是,与水平差异化竞争的结果相反,在部分一体化化的结构下,垄断运营商接入价格的歧视幅度,高于纵向分离的歧视水平,因而具有纵向市场圈定的效应。3.规制者主导企业/行业竞争业务部分一体化纵向组织结构的存在,会增加运营商、消费者对接入、互联等服务的需求,上下游不同产品或服务供给和需求状况的差异,也使规制者无法确立合意的接入价格和数量。理想的模式是:在不完全竞争的结构下,取消对下游竞争领域价格和数量的干预,将接入服务的定价权按照特定的规则和约束,授予纵向一体化的垄断厂商,就可以节约规制者的监督和实施成本。但是这种基于多重“委托—代理”链的激励性规制设计,也隐含着接入歧视的风险。以产品同质性更强的电力产业为例,在发电、输电、配电和售电业务不完全分离的结构下,控制输电和系统调度的运营商,可以借助多种规制机构无法观察的隐蔽方法,对发电和售电市场进行间接的操纵。尽管各国的监管部门针对这些问题相继实施了“最高价格限制”、“长期增量成本定价”、“不对称定价”等方法以减少滥用市场势力的损失,但绩效并不显著。产业的规制者之所以对接入定价采取“权力下放”的模式,首要原因在于,相对于垄断厂商规制者自身专业知识和有效信息的缺乏,为确保互联互通、普遍服务等基本目标的实现,只能采取接近产业中主导厂商易于接受的监管工具;其次,在竞争与垄断混合的纵向结构中,存在着主导运营商或强势的利益集团,它们可以通过扭曲实际运营的成本、增加成本、降低服务质量、减少有效供给等各种手段,向规制者施加各种压力,使后者在规制合约的讨价还价中处于劣势地位。对中国电信产业而言,在“政府、监管者、企业”一体化的模式下,垄断环节和竞争业务之间接入和互联服务的价格和质量规制,一直隐含在终端销售价格(市话、长话、宽带等资费)中,即使企业内部也没有关于此类业务的历史成本数据可以供新的规制机构借鉴或使用。监管和运营分离后,主要的规制者仍旧是原来垄断运营商的“内部人”,定价权下放在其他约束措施缺失的条件下,就成为二者合谋的一种手段。4.反垄断规制的作用在于使所有规制者在各国电信产业的规制放松进程中,一个普遍的政策导向是引进新的监管机构,以削弱单一监管机构与垄断者之间合谋的组织基础,特别是取消《反垄断法》对主导企业反竞争行为的豁免待遇,通过监管者之间的“竞争”,压缩垄断企业滥用市场支配地位的范围,增加其违规的成本。这种委托—代理关系被称之为“共同代理”的治理模式。规制机构权力水平式分权的初衷在于,两个中间委托人“标尺竞争”,可以使委托人以相对低的成本获得受规制企业成本信息的同时,也减少了单一规制者与企业合谋抽取信息租金的机会。发挥这些效应的前提,一是不同规制者向委托人传递的企业信息之间存在一定的关联,有利于后者在甄别企业真实信息的基础上,设计合意的规制模式;二是规制机构仅仅承担信号传递的功能,不能代替委托人行使合约设计、执行和奖惩的权力;三是不同规制者在组织权威和能力上应该是相近的,这可以避免受规制企业有机会选择“合意”的监管者;四是反垄断体系的功效不应囿于补充产业规制政策缺陷的角色,可以直接介入对行业监管规则的设计和修正。显然,在监管存在预算约束和信息不对称时,这些条件很难完全满足,运营商的垄断地位会得到强化。例如,在中国电力产业的监管体系中,不仅存在中央—地方—企业的纵向监管链,在各个纵向层面还并列者诸如产业宏观规划、电力价格审核、环境评价和考核等诸多职能部门或机构。这些监管部门在企业经营决策不同环节的实际作用存在时间和空间上的差异,都为企业进行各种寻租、逃避检查和处罚,提供了组织结构上的“漏洞”,长此以往,势必削弱规制者的权威和声誉。如果包括反垄断体系在内的监管者,对垄断行为判断标准、处罚程度、纠正的路径等也存在差异,也会延迟监管的过程和成本,对电信和互联网等外部性较强的产业而言,付出的社会福利损失也会更多。上述分析表明,部分一体化组织模式中,垄断运营商的接入歧视、纵向圈定行为的发生是难以完全消除的结构性问题,而中国电信产业骨干网接入和互联环节的现状,为验证这一理论框架提供了现实的案例。三、不对称结构的构建，有效的监督管理和运营商的垂直定位1.电信运营商之间的复杂关系2007年的结构重组完成后,电信产业呈现出一种多重不对称的格局。在固定通话领域,中国电信的市场份额超过60%;在移动通信市场,中国移动的市场份额超过70%,其净利润接近1500亿元。互联网骨干网接入领域,我国95%的互联网国际出口宽带,90%的宽带互联网接入用户,99%的互联网内容服务商,均集中在电信和联通覆盖的网络中。就宽带接入细分市场而言,2009年全国1.1亿宽带接入用户中,电信占43.17%,联通占28.08%,中国移动占5.02%(见表1)。联通、电信分别在北方10省(联通)和南方21省(电信),各自占有90%以上接入用户,这是一个南北地域上独家垄断的格局(高红冰,2011)。主要电信运营商之间的复杂关系见图3。已有的理论证明,即使在不考虑流量穿刺或旁路(BYPASS)的情况下,网络运营商从其利润最大化出发,也会对下游竞争者的接入价格实施一定程度的价格歧视。这种歧视也就具有了纵向圈定的效应。进一步的分析可以发现,该问题的产生与产业重组和规制的模式有着直接的关系。为构建有效竞争的市场结构,特别是平衡寡头厂商之间盈利能力的不均衡,中央政府2007年对电信产业进行了第三次重组。在工业和信息化部、国家发改委和财政部发布的《三部委关于深化电信体制改革的通告》中,这次重组的背景就包括:“移动业务快速增长、固话业务用户增长慢、经济效益低等矛盾日益突出,企业发展差距逐步扩大,竞争架构严重失衡”,因此重组的主要目标就是:“发放三张3G牌照,支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体”。在相继完成中国电信收购中国联通的CDMA网、中国联通与中国网通合并,中国卫通的基础通信业务并入中国电信,中国铁通并入中国移动等措施后,就形成了如表1所示的三寡头“全业务、不对称”的产业组织结构。这一新的结构突破了原有单一产品或服务的电信运营商之间市场相对分割的格局,使企业有了进行价格、质量和投资竞争的激励和压力。三年多的实际运营并未实现基本的重组目标:2010年底,中国移动公司以5000多亿元的主营收入,获得了近1400亿元的高额利润,而中国电信和中国联通的利润如果扣除资产出售的额外所得,都处于盈亏平衡的边缘。三年以来,除了宽带接入资费由于来自广电系统的竞争持续下降外,固话和移动通讯的收费水平并未随着三大运营商的相互进入而显著降低,相反,运营商为了缓解竞争压力,违背《反垄断法》签署了各种市场划分和价格合谋的协议。2.不对称规制的由来:独立监管机构的存新的组织结构也对产业规制提出了更高的需求。首先,运营商的能力在特定细分市场中处于严重的不对称状态,属于典型的“主垄断”结构。例如,在移动通信领域,弱势企业只能采取价格跟随策略,有效的竞争难以展开。其次,运营商经营能力在空间上的分布也不均匀,加之网络外部性的存在,企业之间更倾向于合谋而非竞争。最重要的是,互联互通是电信产业发挥网络外部性的前提,多业务企业之间的相互接入需求随着新结构的形成而大幅增加,这要求规制模式必须发生相应的变化。这一轮的产业重组发生在“大部委制”改革以后,电信产业原有管理机构———“信息产业部”的产业监管职能被合并在新成立的“工业和信息化部”中,而后者又是产业发展政策的制定和实施部门之一。对应于新的市场结构,并没有相对独立的专业化规制者,而选择将除国有资产管理权限之外的其他监管行为,如牌照发放、产业发展、价格监管、普遍服务等配置给工业和信息化部。这种“大部委”式的职责安排,并不能限制管制机构与企业之间的合谋行为,因为它设定的产业发展目标,要依赖与企业之间的相互协调。也就是说,现有的规制者和运营商之间是一种“委托—代理”,而非“监管者—企业”的关系。OECD国家电信产业规制体系变革的经验表明,面对通讯技术快速发展和融合的趋势,独立监管机构的存在是不可或缺的。它要求该机构不仅与电信运营商保持分离状态,也要独立于行业结构、发展和技术政策的制定和实施部门(朱宏文,王建,2006)。部分纵向一体化结构,是各国网络型产业(电力、电信、有线电视等)重组中出现的一个普遍现象,不独发生在骨干互联网领域。在这种不对称产业组织结构中,强势垄断者拥有网路或瓶颈资源的同时,还提供竞争性业务。管制者为保持竞争的有效性,会对弱势和新进入企业予以一定的倾斜,以降低进入壁垒或沉淀成本对他们的压力。基于可竞争市场的目标就形成了“不对称规制”的框架,是英美等国电信产业规制放松与重建的主要模式。例如,2003年前,英国政府就限制线路的拥有者英国电信(BT)进入有线电视领域,而后者则可以提供语音电话业务,以防止前者基于网络资源实施价格、质量歧视(纽伯里,2002)。美国政府在1985年拆分AT&T后,一度禁止原有的本地固定电话运营商提供长途电话服务,直到新进入者在长话市场的份额能够与依旧提供长话的AT&T进行充分的竞争后,才放开了对纵向兼并的严格监管。2005年,原有的西南贝尔公司收购了长话接入商AT&T的资产后,控制了用于高速互联网连接的“瓶颈资源”———宽带,成为一个集接入服务(ISP)和内容提供者(CP)为一体的纵向垄断者,导致美国宽带接入市场价格高企、质量下降和覆盖范围下降。3.由双向竞争向市场主导的景观设计互联网和电信产业规制放松的效率,与瓶颈设备的接入定价有着直接的关系,骨干线路的运营商参与内容服务领域的竞争,会增加定价模式设计的难度(纽伯里,2002)。中国电信产业的规制者和规制模式,为平衡企业盈利能力的不均衡,采取的是“逆向”操作的方法,在电信和互联网业务融合日趋紧密的背景下,将骨干网的使用权和收益权配置给寡头的电信运营商,以弥补它们在线路建设方面的巨额投资。加之区域市场之间互联互通的渠道不畅,对宽带的个人和企业客户而言,在特定区域内实际上只有一个接入商,基于双寡头的竞争实际上并不存在。对应于部分纵向一体化的结构,规制机制和模式并未对垄断者市场势力滥用的潜在和现实风险做出合意的调整,反而为企业行为的扭曲提供了来自行政机构的支持。电信产业的最大特征是相互接入带来的正外部性,在“全业务”经营的格局下,任何一家运营商都有大量的客户需要使用其他运营商的线路或内容,因而接入在技术层面都是双向的。2007年电信产业的重组完成后,中国互联网骨干网市场主要由电信、联通、移动(铁通)三家电信运营商、科技网、教育网和经贸网等非经营性网络,以及长城宽带、歌华有线等宽带接入企业组成(如图3所示),核心资源和国际出口基本上配置给了中国电信和联通两家公司。按照原信息产业部发布的《互联网交换中心网间结算办法》(中国信息产业部,2007)的规定,除了电信、联通和教育科研网之外的互联单位,要依据“1000元/MBPS×结算速率(MBPS)”的标准,向中国电信和联通支付结算费用。而其他ISP商和电信、联通间的结算采取的是自行协商的办法(中国信息产业部,2007)。在实际的经营过程中,就形成了两种差异化明显的接入价格:电信和联通给移动、长城等竞争性用户的价格接近每月100万元/G,而对中小ISP商只有每月25万—40万元。问题在于,规制者并没有给出定价标准的计算依据是基于补偿运营商的固定成本、可变成本还是增量费用,或者是基于投资回报率计算的结果,以激励企业进行骨干网的投资,尽快实现普遍服务的目标(高红冰,2011)。互联互通和接入规制的设计是制约纵向圈定行为侵害市场竞争效率的关键要素。首先,中国电信产业的监管者采取的是“规制加竞争”混合的模式,这必然导致接入歧视的发生,原因在于,在移动互联领域,中国电信、联通,移动三家企业的竞争已经进入同质化阶段,由于在客户存量上的巨大差异,只有中国移动通过规模经营获得了超额利润,因此前两者有动机对后者的接入服务实施一定的价格歧视,而且这种歧视定价还得到了规制机构的行政许可。其次,在高速增长的宽带接入市场,相对于广电系统的内容服务商,电信和联通的产品差异受到了限制,处于相对的劣势,在“三网融合”的压力下,为增加未来潜在的用户数量,也会在向后者提供宽带、互联网的接入服务时,予以一定的限制。这些现状与本文第二部分的理论模型推导的发现是一致的。上述经验事实的分析也表明,相对于1993年、1998年和2002年中国电信产业三次以“可竞争结构”为导向的纵向、横向重组而言,2007年的重组并未引发三大运营商在终端市场的深入竞争,反而有利于企业之间的合谋和市场分割,并使已经存在的接入定价不公、互联互通不畅、三网融合停滞,尤其是规制重建滞后等问题被纵向一体化的结构所掩盖,长此以往也会限制电信产业外部性效应的发挥。四、受监管行业“反垄断法”的实施困境1.中国互联网接入价格歧视的成因国家发改委“价格监督检查和反垄断局”的负责人对电信运营商价格行为的判定是引发本文分析的主要原因。该专家认为“在互联网接入这个市场上,中国电信和中国联通合在一起占有2/3以上的市场份额,具有市场支配地位。在这种情况下,利用这种市场支配地位,对于跟自己有竞争关系的竞争对手,它们给出高价,而对于没有竞争关系的企业,它们给出的价格就要优惠一些,这个在反垄断法上叫做价格歧视。”问题在于,该部门并未给出竞争对手和其他企业的具体指向,后续的分析多建立在对这一简短表述本身的批评或支持上。由于行业主管部门———工业和信息化部,至今未进行有效澄清,随着中国电信和联通两家公司相继做出了提高服务质量和降低宽带接入价格的承诺,以争取反垄断机构中止相关的调查,特别是公布已有调查的真相,这一中国《反垄断法》2008年出台以来最具有借鉴意义的案例有可能成为一个“谜团”。2007年国家对电信产业进行水平和纵向组织结构调整后,在互联网骨干资源领域,电信和联通两家运营商就自动地获得了“市场支配地位”。它们在下游的竞争者必须使用这种接入服务。本文的经验分析证明,这种部分纵向一体化的结构,如果缺乏有效的监管,必然隐含着纵向价格歧视或圈定行为的动因。中国互联网接入市场的结构是政府安排的结果,企业的市场支配地位来自政府的行政许可,按照《反垄断法》的相关章节,带有这些特征的产业应该予以“豁免”。市场支配地位和价格歧视行为之间并不存在确定的因果关系(保罗,佩泽,2006)。各国的《反垄断法》对待价格歧视的判定标准,基本都是依据美国1914年的《克莱顿法》(ClaytonAct)和1936年的《Robinson-PatmanAct》的定义。其基本含义是同质产品的提供者向不同的购买者索取不同的价格,并对竞争产生了实质性的损害,受损害的对象包括卖方竞争者和处于买方的消费者。国家发改委虽然没有指出具体的受害方,但是对相关市场参与者的分析,可以发现电信和联通的直接竞争者不外乎中国移动下属的铁通和各地的有线电视宽带网络公司,长城宽带、歌华有线等宽带公司本质上是线路提供商,即便建设了超大型局域网,也要通过骨干网的宽带接入互联网为客户提供上网服务。没有竞争关系的企业主要是各类电子商务门户网站和大型企业、事业单位。因此,能否将这些企业归为同类市场,就成为判断价格歧视的核心之一。国家发改委并未指出的一个特定事实是“价格歧视”的实施主体,并非中国电信或中国联通的总公司,而是个别的省级分公司。后者默许其非竞争性ISP客户,以转售服务的方式向邻近省份的竞争性客户提供所谓的流量“穿透”业务,从而减少了同属电信或联通的其他分公司收入。如果每一家分公司都采取这种措施,电信或联通骨干网的接入均价就会下降。表面上,这种行为违反了工业和信息化部关于骨干网接入的规定,也不符合电信和联通总公司的全局利益,是省级公司能力不匹配和追求分公司收益最大化的结果。但是,由此会导致接入平均价格的下降和网络潜在能力的发挥,也会增加下游市场的竞争程度,从而提高消费者的福利水平。如何平衡规制失效与社会福利之间的关系,就值得规制机构和反垄断当局予以合意的考虑。导致上述问题的原因首先在于中国《反垄断法》实施细则的缺失。国家发改委专业人士依据《反垄断法》第十九条“市场支配地位认定”和第十七条“滥用市场支配地位行为”的一般条款,而没有考虑这种支配地位的形成是基于国家有关部门产业重组的规划,不是企业通过市场竞争获得的,应该不受第十九条的限制。其次,公开的信息表明,中国电信和联通在对自己关键竞争对手(移动、铁通和广电)的接入价格是按照“工业和信息化部”的计算方法设定的,其他所谓非竞争企业的价格采取的是市场化的机制,不能把二者之间的差异解释为通常意义上的价格歧视,如果两家运营商对所有企业都严格执行管制价格,平均的接入资费会上升而非降低;最后,国家发改委作为《反垄断法》的执法主体之一,它对受指控企业的违法行为的认定、判断和处罚应该是一种十分严谨的国家行为,不应以专家谈话的形式向企业提起“诉讼”,更不应该在信息不公开的前提下,以相关企业的承诺作为取消法律干预的理由。也正是由于对执法权的不当使用,使《反垄断法》失去了一次干预企业行为,进而介入受规制产业结构重组的机会。与国家发改委的判断不同,本文认为中国电信和联通两家公司在互联网骨干网接入领域的行为,是一种明显的基于垄断势力的纵向圈定而非一般意义上的价格歧视。这种行为的实际社会效果,被运营商内部的竞争和外部参与者的机会主义倾向部分抵消后,掩盖了垄断企业市场圈定的实际后果。按照这一思路对中国电信骨干网中的互联和接入价格行为予以干预,就会扩展法律的干预范围和影响力,也会使规制设计机构意识到上游的价格模式,不仅会直接决定消费者的消费水平,也会左右市场的纵向和水平结构,进而为规制重建的路径提供必要的实证依据。2.对中国法的影响众所周知,规制产业的反垄断甄别和处罚是一个普遍难题,原因在于这些产业具有高投入、资本密集、网络外部性等特征外,还兼有纯公共产品或准公共产品的性质,政府会对运营商施加普遍服务的要求。在一些国家电信、电力产品的定价和税收,还被赋予了调节收入分配的功能。技术复杂性和产出多目标性的交织,不仅增加了规制模式设计的难度,也限制着《反垄断法》发挥作用的范围和力度(殷继国,2010)。中国垄断产业特有的国有企业垄断、主导产业的法律豁免以及政府监管体系的交织与重叠,使这一问题显得尤为突出(见表2)。对中国电信和联通反垄断调查的跟踪分析,也验证了上述的判断。在启动反垄断调查时,国家发改委价格和反垄断部门要求电信和联通两家运营商从互联互通、公开ISP资费标准和降低上网资费上予以整改。鉴于被调查企业相继提出了降低消费者接入资费、提高上网速度的承诺、特别是承认涉嫌价格垄断,以及在短期提高了互联互通的容量和效率后,国家发改委表示不对企业予以处罚,这相当于按照企业的意愿终止了反垄断调查。相反,与国家发改委平行配置的工商管理总局、工业和信息化部、商务部和国资委,对此行为要么由于法律的明确限制而失去干预的权力,要么受制于部门利益而为企业的行为予以“辩护”和“卸责”,这都扭曲或违背了《反垄断法》的立法本意和宗旨,也不符合世界各国将《反垄断法》的基本原则从“保护竞争”向“塑造和保护竞争”转化的趋势。本文的理论分析表明,多元执法体系本质上是一种“共同代理”或“多委托人—单一代理人”的机制设计,只有通过委托人之间的替代或互补性的监管行为,才能有效限制单一委托人基于信息租金,与受规制企业合谋,侵害社会福利行为的发生。中国反垄断立法的一个严重缺陷是司法体系的缺位,使得垄断企业的反竞争行为无法受到实质性民事赔偿或惩罚。立法的目的依旧局限在传统的产业监管范畴内,试图以行业监管代替反垄断法的作用,导致在设计执法体系时,结合“大部