中国灾害管理体制的初步研究

中国灾害管理体制的初步研究

世界气候变化和极端气候变化对以自然灾害博物馆而闻名的中国提出了重大挑战。如何冷静地判断灾害形势,适时而妥善地调整国家灾害应急管理体制,使各类相关行政要素的功能得到最大发挥,关系到国家的综合国力与和谐社会建设。近年来,国家灾害应急能力的建设,既注意到宏观体制的充实和加强,又特别强调行政程序和行政技术的改善,初步形成了具有中国特色的灾害管理系统。一、自然灾害在中国的成因首先需要强调的是,我国自然灾害具有十分突出的特殊性。这种特殊性集中表现在两个方面:其一,全国每年受灾害影响的人口大体在2亿左右,占全国人口的七分之一以上,全国常年需要救济的贫困人口基本稳定在7000万左右,全国每年因灾倒房平均在200万间左右。如此庞大的数量,使自然灾害在我国有着较强的社会性,影响面广,社会关注程度高;其二,在历史上,荒政管理的强弱是历代王朝兴衰的一个重要标志,因灾荒而导致的农民起义经常造成王朝的更替,救灾行政实际上是国家行政的最后一道安全线,灾害管理在我国有着很强的政治性。我国自然灾害的基本特征较为明显。一是灾害种类多。除了火山以外,各类自然灾害,几乎在中国都发生过。我国最为经常发生的灾害有洪涝、干旱、地震、台风和滑坡泥石流等5种,其所造成的损失一般占到全国灾害损失总量的80%以上。二是灾害的频度高。每年都要有6—8个台风在东南沿海各省和海南登陆;而干旱则是每年都要在几个地区不断发生;每年都有5-10次左右的涉及到较大范围的洪涝灾害发生。三是灾害的区域性、季节性强。南方及沿海一带,往往遭受洪涝灾害;北方及西北、西南地区,容易出现干旱;西南地区更是泥石流灾害的多发区。每年的6月到10月,全国许多地方进入汛期,水灾较多。从整体上看,全国灾害损失呈现出日益严重的趋势。上个世纪九十年代,每年因灾损失一般都要超过上千亿元,21世纪以来,则是两千亿元左右;2006年因灾造成经济损失达到2528亿元,沿海发达地区受灾害影响加强。决定我国自然灾害的主要原因,是我国的特殊地理环境。我国属于季风气候,不稳定性强,干湿变幅较大;降水区域与年度严重不均衡,干旱发生的范围广、频率高;暴雨与洪涝发生的机率大。同时,我国位于欧亚、太平洋及印度洋三大板块交汇地带,是欧亚地震带、喜马拉雅地震带及环太平洋地震带的重要区域。另外,我国地形复杂,山地和高原约占国土面积的69%。这些是形成我国自然灾害的主要因素。全球气候变暖以及极端性气候的增加对世界各国提出了严峻的挑战。2004年初,美国国防部发布了《气候变化的情景及其对美国国家安全的意义》的研究报告,认为随着全球变暖,2010—2020年海洋中的温盐环流将面临崩溃,极端性气候将严重影响各国的安全。这以后,联合国对于气候变暖也发表了重要的报告。目前,各国已经把自然灾害与国家安全密切地结合了起来。我国自然灾害的发展趋势也相当明显,极端性气候不断增加,如2006年7月14日的“碧利斯”台风、8月10日的“桑美”超强台风、6—8月四川、重庆等地的严重干旱等,已经严重影响到我国社会的安全,需要我们认真对待。二、急救体制的确立我国自然灾害的行政管理有着悠久的历史。新中国成立之初,1950年即成立中央和各级救灾委员会;在计划经济条件下形成以抢救财产为主的管理体制;而在市场经济条件下开始确立以人为本的新型体制并由2005年5月国务院颁布的《国家自然灾害救助应急预案》予以规范。目前,我国自然灾害管理的基本系统包括:(1)县级抗灾救灾综合协调委员会国家自然灾害救助应急综合协调机构为国家减灾委员会。其职责是:——负责研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划;——组织、协调全国抗灾救灾工作。国家减灾委员会的主任为国务院副总理;副主任为民政部部长、国务院副秘书长、发展改革委副主任、科技部副部长、民政部副部长、商务部副部长;其成员单位有34个部、委,包括总参作战部、武警总部及中国红十字会总会等。减灾委的秘书长由民政部副部长担任。减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部,其职责包括:——承担减灾和全国抗灾救灾综合协调工作;——协调有关部门听取受灾省份的灾情和抗灾救灾工作汇报;——收集、汇总、评估、报告灾害信息、灾区需求和抗灾救灾工作情况;——协调有关部门落实对灾区的支持措施;——召开会商会议,分析、评估灾区形势,提出对策;——协调有关部门组成赴灾区联合工作组,协助、指导地方开展抗灾救灾工作。办公室实行四位一体的组织实施体制,即国家减灾委员会办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室、中华人民共和国民政部救灾救济司、国家减灾中心合署办公,统一指挥。(2)应急预警机制及应急预警机制依托于国家减灾委,我国已经建立了由中央各灾害信息管理部门参与的中央月度灾情会商机制及应急预警机制。同时,国家建立的预警预报体系包括:气象灾害监测预报体系、地震监测预报体系、洪水预警预报体系、森林和草原防火预警体系、农作物和森林病虫害预报体系、海洋环境和灾害监测体系、地质灾害预警预报体系以及民政灾情综合管理信息系统等。(3)制定并完善国家预案以国务院2005年5月颁布的《国家自然灾害救助应急预案》及相关的部门预案为标志,形成了自然灾害的应急预案系统。这一系统包括不同灾种的应急预案,也包括不同行政层面的应急预案。包括省一级、地和地级市、县级、乡村及工厂、学校的应急预案。国家预案的启动条件是,某一省、自治区、直辖市行政区域内,发生各类自然灾害的一次灾害过程出现下列情况之一即启动应急预案:——因灾死亡30人以上;——因灾紧急转移安置群众10万人以上;——因灾倒塌房屋1万间以上;——发生5级以上地震,造成20人以上死亡等。在边疆和少数民族地区,预案启动的标准还要适当降低。因为西部许多地方,地广人稀,按照全国的一般标准将很难启动预案。同时,旱灾的启动标准也在探索之中。(4)应急响应及救助制度。在一般缓刑在重大灾情发生后,中央层面一般会根据预案规定的条件立即启动应急响应系统。对于这个响应系统,同样也有较为具体的规定。国家的应急响应主要包括:——按照等级确定响应级别,相关工作人员值班到位并保证上下级之间信息畅通;——组建联合工作组并在24小时内到达灾区;——救灾物资24小时内救助灾民到位;——中央应急救助资金72小时内下拨到灾区。(5)救灾物资储备库和急救机动能力的提高1998年,在总结应对特大洪涝灾害经验的基础上,国家决定建立中央救灾物资储备库,开始储备一定的救灾物资以供应急使用。2006年,全国已经建立了11个国家级的储备库,同时,在省、地(市)、县,也在逐步建立救灾物资储备库。目前,中央救灾物资储备库每年保证储备15—20万顶救灾帐篷,地方则储备有20多万顶帐篷和其他救灾物资。为了提高救灾的应急能力,2004年,中央财政为国定贫困县和少数民族地区配备了专用的救灾车辆,县级民政部门的救灾机动能力大大提高。同时,应急通讯和其他救灾装备也开始逐步普及。(6)社会动员系统为了有效地动员社会支持救灾,我国逐步形成了较为发达的救灾社会动员系统,其主要内容包括:发生大灾后的社会捐助、经常性捐助、地区对口捐助、集中捐助活动等。近几年,全国民政系统每年都要接受30亿元左右的社会捐款,有力地支持了灾害救助。(7)恢复重建的主要负责全国灾区民房的恢复重建由民政部统一指导,在地方,省级一般由民政厅负责,市、县则主要由政府直接领导和组织,民政部门负责落实。恢复重建所规定的目标一般在当年内完成,保证灾民春节前能够住上新房。2006年,全国共完成民房恢复重建167万间。(8)生需要的救助这是建国以后我国政府所确定的一种行之有效的灾害救助制度。由于灾害的袭击,全国每年都要产生需要给以不同程度帮助的救助对象7000—8000万人,他们主要是农村因灾而产生的各类困难人口。救助的基本时段是,冬令救助为12—2月,主要是春节期间的救助;春荒救助为3—5月,一季作物区则要到7月。救助的标准通常按照每人每天一斤粮食救助,中央财政补助三分之一。(9)成立国家拾遗中心1989年,为响应联合国倡议,我国政府成立了“中国国际减灾十年委员会”,由国务院领导担任主任,负责协调全国减灾工作。2005年1月,经国务院批准,更名为“国家减灾委员会”;同时成立了由18名院士及著名学者组成的国家减灾委专家委员会。1998年,我国颁布了《中华人民共和国减灾规划(1998—2010年)》,对全国的减灾工作进行整体规划,在国际社会引起较大反响。2002年4月,我国正式组建成立国家减灾中心,2003年开始投入运行。我国与国际社会建立了较为健全的减灾与救灾合作机制,与俄罗斯和上海合作组织成员国之间签订了救灾协定,展开全方位的救灾合作。(10)光学小卫星与合成孔径雷达小卫星发射运行进行的认识2003年2月,国务院批准环境与灾害监测预报小卫星星座项目。我国已经计划在2007-2010年期间,发射4颗光学小卫星和4颗合成孔径雷达小卫星组成的星座。我国将要建成的救灾与减灾的科技应用推广系统包括减灾卫星系统,航空遥感快速反应系统,以卫星导航、通信为基础的应急救灾指挥调度系统和地面预警监测网络系统等。三、系统设置的不完善和应用于管理的缺乏国家自然灾害管理系统,需要健全的工作机制来落实。所谓工作机制,就是每日的工作流程与每事的工作程序,这是管理过程中的核心软件;任何一种管理系统,如果缺乏系统的工作机制,就不可能得到较好的落实;自然灾害的管理,高度透明,高度敏感,全社会关注,需要具有很强的操作性,在每一个具体环节上保证救助的有效性;建立和完善工作机制,意味着管理工作的不间断创新。近几年,我国全面加强了灾害应急管理的工作机制建设,其主要进展包括以下几个方面:(1)建立相对独立的预警机制国家预案关于灾情信息报告的规则要求:县级民政部门对于本行政区域内突发的自然灾害,凡造成人员伤亡和较大财产损失的,应在第一时间了解掌握灾情,及时向地(市)民政部门报告初步情况,最迟不得晚于灾害发生后2小时。对造成死亡(含失踪)10人以上或其他严重损失的重大灾害,应同时上报省级民政部门和民政部;民政部接到重、特大灾情报告后,在2小时内向国务院报告。这项规定客观上要求建立有关的工作机制,要求在县的范围内发生较大的灾害时县级民政局要在2小时内直接向民政部报告灾情。这就需要确定一系列指标和工作网络。(2)家灾后监测机制目前,依托于国家减灾中心,已经建立了国家灾情的24小时监测机制。每天晨8时以前必须发出的《昨日灾情》,内容包括昨日七时至当日七时我国和全世界发生的重大灾情。(3)应急联络指挥调度中心全国救灾系统建立了以电话号码“83559999”为中枢的应急联络工作机制,全国县级及县级以上民政局长、主管局长和救灾股长的办公室电话、家庭电话以及手机号码,全部汇总于国家减灾中心的应急联络办公室,遇到应急情况,能够及时与全国各地进行联络。每当灾情发生后,少则半小时,多则几个小时,中央政府就能够迅速地与灾区政府建立起直线联系,从而掌握灾情和救灾工作动态。(4)中小型企业的原因是,资为了落实24小时国家减灾委救灾工作组到达灾区现场的规定,建立了较为详细的行动指导规则,包括规定四级响应必须由民政部的司、局级公务员带队,三级响应则要由民政部副部长带队,二级响应由民政部部长带队。赴灾区工作组的人员构成,一般包括财政、发改委、交通以及总参作战部等有关部门的代表。2005年,启动30次应急响应,其中三级响应6次,四级响应24次。2006年,则启动40次应急响应,其中三级响应8次。这些响应,由于规定明确,各级行政领导都能够迅速到位,比较及时地投入到了救灾一线。(5)灾群众要上好基础为了保证应急救助落实到位,明确规定在灾情发生后,县级政府必须在24小时之内启动应急预案,做到紧急转移受灾群众并保证灾民有临时住所,有饭吃,有衣穿,有干净的水喝,有病能医。同时,要求地方做到的中央要率先做到。目前已经建立了中央的应急拨款机制,在达到国家规定的4级响应标准后,县、市与省要立即启动相关预案,在24小时之内由省级民政厅、财政厅向民政部、财政部提出申请应急资金的请求报告,民、财两部需要立即做出反应。(6)恢复重建程序为了保证恢复重建的落实,较为系统的工作机制包括:全国制定统一的恢复重建户籍名册;公开公布每户得到补助的资金数量;确定政府补助资金的拨付方式;确定恢复重建的工作目标;定期通报各地进度等。(7)《渔民救助卡》的制定这一工作机制的主要程序包括:全国荒情的综合系统评估;《灾民救助花名册》的制定;《灾民救助卡》的发放;全国灾民救助人数的统计与落实;救助资金与物资必须到位的时间要求;资金到位的情况通报制度等。(8)应急管理的程序建设这一工作机制的主要内容包括:指导地方减灾组织的健全与完善;建设救灾物资储备库并采购救灾物资;救灾演练活动的组织;社区减灾平安行活动的组织;多种形式的农村安居工程建设指导;减灾知识的普及;国际减灾合作机制建设等。国家灾害应急体系的工作机制的经验表明,程序建设的关键是要对日常行政工作进行具体化的规范,制定出各种类型的工作操作规程,需要具体到每个工作流程和时间及工作标准的限定;程序建设的实质是将工作指导从一般性的原则指导转变为日常性的不间断的管理;提高行政管理质量的一项重要办法应该是在满足人民和社会需要的前提下细化具体的行政管理。四、灾后救济制度与传统工作模式的对比我国自然灾害应急救助体系建设的实践表明,救灾类似和平年代的战争,如何应对突发性自然灾害,对于各级党委、政府及其领导人是一个相当重要的考验,直接检验政府的执政能力,是政府“软实力”的重要体现。应对突发性的自然灾害,实际上是要在几个小时内对于灾情信息、人员和物资安排、救助计划等迅速做出决定,这需要详细的计划和规定。在市场经济条件下应对突发性自然灾害,舆论高度透明,重大突发事件包括各类公共危机事件纷至沓来,尤其是极端性气候事件接连不断,挑战与机遇并存,需要我们不断转变工作方式。从更广阔的视角看,我国自然灾害救助管理体系建设正在面临着重大的转型。这种转型主要表现在:在救灾目标方面,从过于强调减少经济损失转向以人为本;在救助内容方面,从事后救济转向全方位救助,尤其是应急救助;在救助指挥方面,从经验性转向系统的预案与应急行动;在救灾过程方面,从封闭性转向全方位透明;在救助标准方面,从低标准转向保证基本生活并与国际接轨;在救灾装备方面,从传统工作手段转向高科技装备的应用。但是,必须看到,由于我国长期实施灾后救济的行政管理体制,与这一体制结合而长期形成的传统工作机制的转型还需要一定时间,我国自然灾害管理体系建设面临着一定挑战。最突出的矛盾在于,健全工作程序的指导模式还存在着较大的局限性。比较美国对“卡特里娜”飓风的处理,他们除了撤换紧急救援署的署长以外,国会的调查报告提出了17条教训与125项改进政府工作的建议。我们则在改革具体工作程序方面注意力不够,社会的关注点往往是撤销官员,追究领导责任。其实,现在的主要问题是由于社会发生了重大变化,许多工作领域责任不清,程序不明,缺乏规范的标准。如果不去下大气力解决这一迫切的历史性课题,不去努力建立新的工作标准、工作程序和工作机制,行政管理质量很难有