关于我国粮食储备问题研究的综述

关于我国粮食储备问题研究的综述

随着中国粮食流通体系市场化改革的深入发展，粮食储备作为粮食流通的主要监管手段，越来越受到重视。围绕国家粮食储备问题,理论界展开了广泛深入的探讨。现将近年来关于国家粮食储备问题研究观点综述如下。一、粮食储备在现代社会中处于紧急状态对粮食储备的必要性,理论界的观点主要有以下几个方面:1.粮食储备是衔接产需、平衡供求的“蓄水池”。粮食作为在使用价值上有着特殊重要性的商品,其再生产过程有如下两个鲜明特点:一是粮食的季节性生产与常年消费相对应;二是自然再生产和经济再生产交织在一起。粮食生产的季节性、不稳定性及粮食消费的常年性和连续性,决定必须进行一定的粮食储备,以解决供求矛盾,确保常年消费。否则就会难以调剂余缺,造成供求失衡。2.粮食储备是确保粮食安全的客观要求。世界粮农组织指出,为保证粮食安全,必须储备一定数量的粮食,使粮食库存不低于年消费量的17%—18%,以保证必需的粮食供应量。粮食库存低于17%,粮食形势即处于不安全状态;低于14%,粮食安全即处于紧急状态。这是当前世界对粮食储备必要性最具代表性的观点,基本上为世界各国所认同。3.粮食储备作为政府调控粮食市场的重要物质手段,是粮食流通体制市场化改革的必然需求。我国高度统一的粮食计划体制被打破,市场机制开始被引入粮食经济运行。但由于国家手中没掌握一定数量的粮食,无力调控市场,只能依靠行政命令,往往事与愿违,反而加剧了供求矛盾。因此,要深化粮食流通体制改革,在开放粮食市场,放开购销价格,全面实行粮食产、购、销市场化的同时,应抓紧建立适度规模的国家专项粮食储备,作为政府对粮食市场进行宏观调控的物质手段。4.粮食储备是富民强国战略的重要组成部分。对于以种粮为主的农户而言,种粮收益至关重要。为保护种粮农户的利益,需要有相应的粮食储备规模。5.粮食储备是保持社会安定的重要战略措施。我国粮食总量、品种结构和地区分布的不平衡,常常引起市场粮食价格出现大幅度的波动。粮食是人民生活的必需品,粮食稳,人心定。这就要求实行粮食储备,国家通过专储粮的合理吞吐,保证市场粮价的基本稳定,消除不平衡,从而为社会稳定提供基本的物质保证。在认可粮食储备的正面作用及必要性的同时,有学者指出,粮食储备调节也有负面作用和局限性。例如,粮食储备量是有限的,在市场出现暂时性波动时,粮食储备调节是有效的,但当市场出现幅度较大、时间较长的波动时,储备的调节就会困难。粮食储备调节的局限性决定了不可过分依赖粮食储备。经济的发展,对粮食储备的需求大大减小,且储备调节的替代手段也越来越多,越来越有力。从经济发展的全局讲,货币(外汇)储备比粮食实物储备具有更大的灵活性,应有更低的成本和更高的效率。二、机制运行错位,影响粮食储备安全粮食储备制度在实施和运行过程中取得了相当的成效,但其弊端和缺陷却日益显露,导致了运行效果与预期目标的差异。对此,理论界进行了深入的分析,认为国家粮食储备制度主要存在以下几个方面的问题:1.粮食储备的运营机制和运作方式仍未跳出传统的计划思路,吞吐机制不灵活,宏观调控效率低。中国粮食储备仍处在传统计划体制下的静态管理格局,其运营机制和运作方式没有新的突破,粮食储备的吞吐仍然由粮食行政部门层层分解计划指标,各级主管部门得到相应指标后,后续的财政保障往往也不能落实,而等储备真正落到实处按照上级意图开始运转时,市场粮情早已发生了变化。由于国家吞吐粮食并未通过市场,其运作方式和运营机制是随同政府的定购粮将指标层层分配到了粮管所和农户,这对粮食市场的供求关系调整不会有大的影响,同时运作程序的繁多也制约了储备调控作用的时效。因此储备的调控功能不会得到真正的发挥,储备效用大大滞后。2.粮食储备的基本目标不明确或出现目标错位。在粮食储备的多重目标中,粮食安全供给是主导目标,而稳定收入、稳定价格、提高效益目标则是衍生目标。但从近几年国家粮食储备运行看,价格支持和稳定生产者收入日益成为专项储备的主要目标,使粮食储备的基本目标偏离保障粮食安全需要而出现错位。3.粮食储备主体多元化,调节决策分散。目前中央、省、市、县四级储备并存的格局,使粮食市场上有多个不同层次的调控主体,他们有各自独立的利益,不利于分清责任;目前实行地方政府对粮食生产和流通全面负责的制度,使库存粮食的运作很大程度上取决于县市一级政府,但由于各地具体情况不同,对粮食储备政策目标的侧重点也不尽相同,从而难以在时空和力度上协调一致,导致“逆向操作”问题。4.粮食储备制度与收购制度存在政策性矛盾。现行国家粮食储备制度是对市场价格的一种间接干预,而国家粮食收购制度则是政府对市场价格的一种直接干预。而我国现行的国家粮食储备制度与粮食收购制度是联系在一起的,将粮食收购制度与粮食储备制度相嵌接就使粮食储备制度同时具有直接干预和间接干预两种性质。这种由政府人为确定收购价的作法使专储粮在价格上具有了某种“刚性”,影响了专储粮在市场上的灵活操作。5.粮食储备布局不尽合理,难以实现储备粮规模储存效益。目前,国家储备粮承储库点仍比较分散,国家专项储备粮全国仍有2800多个承储库点,有相当多的中央储备粮承储库点的储存量低于500万公斤,且与地方商品粮在同一个库点一起进行管理,监管难度较大,使主管部门难以了解中央储备粮库的真实情况。同时,地方承储库点仓容规模小,储存条件差,增加了国家储备粮的管理成本和经营成本,难以实现储备粮的规模经济管理。6.轮换经营机制不健全,影响了储备粮的安全储存。一是承储企业无轮换经营权,不能根据市场变化适时进行轮换,需轮换时要层层报批,实施时往往会丧失最佳的市场轮换机会;二是相关政策不配套,制约着承储企业的轮换经营,主要表现在:轮换费用难以落实到基层承储企业,轮换资金没保证,轮出轮入的价格政策不明确,在近年粮食市场价格低于国家保护价较多的情况下,使承储企业难以进行正常轮换。这样就导致超期储存量逐年增多,部分粮食严重陈化。7.粮食内外贸体制分离,制约了储备粮调控效率和经营效益。在国内、国际粮食贸易日益一体化的今天,提高储备粮调控效率和经营效益,必须利用国际粮食市场。但由于中国储备粮主管部门不拥有粮食进出口权利,粮食内外贸体制分离,使粮食进出口成本增加,时常背离市场信号,逆向操作,加剧了国内粮食市场的波动,严重制约了储备粮调控效率和经营效益。8.国家粮食储备规模过大。根据世界各国经验,粮食安全储备规模约是粮食消费总量的17%,其中缓冲储备5%,周转储备12%。目前我国粮食专项储备接近甚至超过市场流通量的l/3,即使不考虑农民手中的储备,政府专项储备即可达到国际公认的安全水平,显然规模太大。储备规模过大,不仅加重财政负担,而且减少储备调节的灵活性。三、国家粮食储备的合理规模针对粮食储备制度存在的一系列问题,理论界认为,健全国家粮食储备制度的根本出路在于继续深化改革,在市场化改革中不断完善国家粮食储备制度,构建吞吐灵活、调控高效的储备粮运行机制、运作方式和经营管理体制。具体对策主要包括以下几个方面:1.改革储备粮吞吐调节运作方式。从过去注重对供求总量的调节转向更多地注重对粮食市场价格的调节,进而影响公众对粮食价格的预期,达到稳定粮价的目的。今后,储备粮的吞吐要直接通过粮食批发市场进行,公开业务操作,避免“内部人控制”。这样不仅可减少实施环节,降低调控成本,而且调控的效果更为直接、有效。2.合理调整国家储备粮布局,建立现代化的储备粮物流体系。总的原则是必须按照规模适度、布局合理、高效灵活、便于调控的要求进行,通过中央新建库装粮指标划转、购销或异地轮换的方式,抓紧将储备粮主要集中储存于交通便利、设施完善的中央直属粮库、地方大中型国家粮库,尽快全面实现国家储备粮垂直管理的目标,确保储备粮“管得好、调得动、用得上”。3.确定国家粮食的适度储备规模。国家粮食储备规模必须综合考虑国内粮食供求状况、政府的财政支付能力、国际粮食市场情况、储备需求和储备供给能力及其它的粮食市场调控手段等因素来确定。目前较有代表性的观点认为,国家粮食储备的合理规模应由两部分组成:一是安全储备;二是市场调节储备。国家粮食安全储备是国家务必保证的,最低规模应高于FAO规定的后备储备规模标准,其保险底线为400—500亿公斤,当然,它应随着人口的变动而相应变动。国家粮食市场调节储备规模是一个动态的变量,要随国内粮食生产形势、流通状况、粮食流通体制改革进展情况、中央政府对粮食进行宏观调控的政策以及国际粮食市场等因素的变动进行相应的调整。根据粮食储备的目标和作用,综合各方面因素,现阶段中国粮食安全储备规模可确定在700亿公斤,市场调节储备大致致可安排在300—500亿公斤,这样国家粮食储备总规模在1000—1200亿公斤较为适宜。4.建立健全全国粮情预报警系统并进行灵敏的市场监测。国家要根据粮食生产成本、主要农产品的比较效益、经营费用及合理利润等情况,划定粮食价格的波动区间,以掌握储备粮的吞吐时机。为此,国家要建立完善的粮食预警预报系统,特别要及时准确地反映全国各地粮食市场的价格动态,并加强对市场价格的分析研究,预测发展趋势,为政府的粮食调控决策提供依据。5.合理设置粮食储备层次。目前理论界较流行的观点是:国家粮食储备应以中央储备为主,省级储备为辅,但要改变粮食储备层次较多的状况,逐步取消市、县两级地方储备;而从长远看,中央和省两级储备、两级调控则最终也要逐步走向一级储备、统一调控,集中储备粮调控权。6.改善储备粮的品种结构。从稳定粮价和提高储备粮的经济效益的角度看,需要解决储备粮品质和结构问题。根据联合国粮农组织秘书处推荐的指标,按不同谷物估算,各品种储备量应达到年平均消费量的比率为:小麦25—26%、大米14—15%、粗粮15%,即小麦、大米、粗粮的储备量分别占总储备量的比例应约为46%、27%、27%。这是就全国范围而言的,对不同地区,这个比例应有所不同。另外,要重点储存优质品种,特别是稻谷,要改变以往南方以储存早籼稻为主的做法,而储存符合口粮消费要求的优质稻品种。7.合理确定粮食储备的目标。健全中国粮食储备,应根据我国粮食生产和流通的实际情况,将粮食储备的政策目标重点定位在保障市场粮价的相对稳定,同时兼顾粮食储备的经济效益;从我国的国情和粮情看,在相当长一段时期内,粮食储备的目标应以粮食安全和稳定农民收入、稳定市场粮价并重。多数学者认为,在粮食储备的多重目标中,粮食安全供给是主导目标,而价格、收入、效益目标则是衍生目标。政府建立粮食储备的首要目标是以丰补歉、确保歉收年份粮食供应的安全,而价格目标和收入目标应让位于相应的价格政策、市场政策和收入支持政策。8.建立新型的粮食储备组织系统的营运机制。粮食储备管理组织应是从中央到地方的垂直组织,即地方储备管理机关属于中央储备机关,而不是隶属于同级地方政府,而且地方储备管理机关也不是在所有地方设立,而应考虑逐步按市场区域来设置。在决策与执行程序上,由中央储备管理机关负责规模决策、财政预算和吞吐决策,地方储备机关则负责执行中央机关的计划和指令,并监督储备经营企业对储备粮的管理、吞吐计划的执行情况。9.理顺粮食内外贸体制,实行内外贸一体化,使粮食储备的轮换销售和补库与进出口有机结合起来。粮食进出口业务应从外贸部门分离出来,与粮食储备一起划归国家计委统一管理,实现内外贸的统一和有机结合。今后,粮食的进出口要与国家储备粮的吞吐调节紧密挂钩,具体说,当国际市场粮价较高时,可以增加国家储备粮收购,增加部分用于出口,以实现增值;当国际市场粮价较低时,多进口一些国内需要的优质粮食品种充实储备,以优化中央储备粮食的品种、品质结构和降低库存成本,以提高储备粮的经济效益。10.储备粮要以合理价格适时吞吐。完善国家粮食储备制度,应适当确定储备粮吞吐价格,抓住时机,灵活掌握。市场价如果在保护价以上,国家储备不收购粮食,或者以市场价格定量收购,市场价如低于保护价,国家储备则应按保护价敞开收购,这样才能真正起到对粮食的保护作用。粮食的抛售也要根据各个时期不同的市场情况,制订抛售价,在市场价格低于抛售价的情况下,国家储备粮不出库销售,如因库存调整确需出售时,应按市场价格限量出售。如果市场价格上涨,则可适当增加销售,在市场粮价达到抛售价时,则应自动大量抛售。国家储备粮的抛售一定要改变过去的低价状况,抛售价格一般应定在比正常市场价略高的水平上。这样,粮食价格的上涨才不会突破一定的界限(抛售价),才能防止粮价的暴涨,并维持正常的储备粮库存,保证推陈储新。11.建立灵活的国家储备粮轮换经营管理机制。要改变现行轮换审批办法,储备粮的年度轮换,由各承储库点按总储存量20—30%的比例,根据市场行情,按照价格随行就市的原则,择机进行轮换。按照超支不补、节约归己使用的原则,轮换费用由总公司对分公司包干,分公司对各承储企业进行包干,