《预算法》修订与全口径预算管理

《预算法》修订与全口径预算管理

一、预算法修订的亮点2014年8月31日，在十二届全国政协第五次会议上通过了修订后的《预算法》（以下简称“新预算法”），并决定将新预算法从2015年1月1日开始实施。这是全国人大常委会对实施了20年的《预算法》第四次修订,也是首次大修,其间四易其稿,二稿更是在全国范围内收到了33万余条修改意见,可见其受到的关注度极高。此次《预算法》的修订存在很多亮点,比如:增加了全部覆盖四种预算编制形式的“全口径预算”管理制度,规定了地方债的发行及其适用领域,明确了人大的权力并强调依法发挥其实质性作用等。可以说,新预算法的施行,使得预算的编制、审批、执行和监督过程都有了更加成熟的立法保障,有效地约束了政府的自由裁量权,有利于预算更加科学、规范、透明。它是自我党十八届三中全会提出建立“现代财政制度”以来一次十分有益的实践。本文着重探讨“全口径预算管理”方面的问题。二、正确界定两部门全口径预算的构成内容和编制方式2003年10月,党的十六届三中全会首次明确提出“实行全口径预算管理”,这一概念的提出在当时具有十分重要的现实意义。多年来,我国在财政收支的统计口径上没有完整和统一的标准,除了狭义上的公共预算收支外,还存在着如行政事业性收费,特定项目支出等预算外资金,以及诸多不属于预算外却无法统一规范到公共预算收支项目内的资金。究竟什么是全口径预算管理,这一概念的外延极其广泛。它既可以是核算方式和票务处理的“会计全口径”,也可以是人大、政府和社会公众在监督层面的“监督全口径”,还可以指在规范预算收支的“内容全口径”。综合学界的研究,对于如何理解全口径预算有两种主流观点。高培勇(2009)认为全口径预算管理的概念具有鲜明的中国特色,主要目标是为了将所有政府收支纳入预算管理,尤其是预算外资金、制度外资金等长期游离于政府预算管理体制之外的公共资金。王雍君(2013)则认为全口径预算管理的外延很广泛,主要包括六个维度:政府活动的适当范围,信息披露的类别和详细程度,预算报告类别与制式的完整性,计量口径和时间范围的全面性,预算程序的完整性,预算流程的完整性。这两种观点分别从不同的角度阐述了对全口径预算的理解。本文认为,实施全口径预算的原因之一,还在于不同预算有着不同的职能,如果将其混为一谈,则会出现预算不完整或预算重叠的问题。以国有资本经营预算为例,它主要反映的是国有企业上缴的这部分资金,体现的是集团公司对国有资产的管理经营情况。这就要求这部分预算的编制要符合其特有的要求,在明晰产权的基础上确定上缴比例,从而也看出对其单独进行分类的必要性。本文主要以新预算法的第五条至第九条作为切入点,根据我国政府资金分类管理的现实需要,从预算编制项目的全口径这一角度来讨论。三、年“乱象”的整治全口径预算管理的概念自从2003年被提出以来,已经过去了十年。从上个世纪90年代以来对“税费乱象”的整治,到2011年取消预算外资金进而将其全部纳入预算管理,这些变化无不体现着中国预算改革的进步。然而我们也必须承认,全口径预算的实施过程并不是十全十美的,存在着较大的问题。为了分析这些问题,本文选取了自2011年取消预算外资金后连续三年的财政收入作为样本,数据见表1。(一)政府公共预算“政府审计部门公共财政收入,根据新预算法第六条的解释,指一般公共预算的收入项,即“是对以税收为主体的财政收入,安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算”。从这个定义中可以很明确地看到,一般公共预算就是狭义上所说的国家预算,它包括政府的经常性支出与建设性支出两部分,是最基本的预算。其征收方式、编制方式和管理方式都已经有了相当多的经验,它的审批和监督也是由人大和政府审计部门依法完成的。虽然仍存在着资金使用效率较低的问题,但与其余三种预算相比,已是目前相对来讲最成熟和规范的预算。通过比较连续三年的数据发现,公共财政收入在政府收入中只占六成左右,并非是说该比重越大越好,只是它代表着目前国内最规范的预算。所以如此看来,我国预算整体规范性程度仍然较低。(二)这两个公共基金的预算仍在问题1.基金用途单一新预算法第九条规定:“对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金,专项用于特定公共事业发展的收支预算。”从内容上看,政府性基金是向公民、法人和其他社会组织无偿征收的具有专项用途的财政资金,多用于支持特定的公共基础设施建设和公共事业发展。从数量上看,大约占有五分之一至四分之一的比重,但是实际需要是多少,基金预算难以准确科学地预测。从法律条文上看,政府基金预算的制定主体是各级人民政府及其所属部门,它在程序上也许会做到依法报批,可是在实际收付的过程,资金的使用情况等方面,并不一定会受到人大的实际监督。此外,政府性基金预算还存在以下问题,如“基本支出不能够反映出预算单位编制、人员、经费状况及其变化情况;项目支出也没有细化到具体项目和具体活动,政府基金预算的执行效果差,使用效果不理想。”2.社保基金的项目建设中存在着三大问题按照新预算法第十一条的说明,社会保险基金预算是指“对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金,专项用于社会保险的收支预算”。从法条可以看出,社保基金预算也是一项专项预算,它反映了所有与社会保障事务相关的收支,发挥稳定经济和促进收入分配公平的调控作用,但是它依旧存在着诸多问题。首先,社保基金被纳入预算的时间很短,只是最近两三年的事情。无论是在财政部发布的《中央和地方预算执行情况公报》还是财政部国库司的某一年度财政收支情况报告中,均无法直观准确地找到社保基金的数据。其次,由于被纳入的时间短,再加上只是被要求试行,社保基金的筹集与使用无法被财政部有效制约,人大也无法对其进行实质性的审批,更多的仍是由原来的主管部门自行制定政策、自行确定收支金额。最后,社保基金的全面性原则还有待加强,所有的社会保障收支都应该以总额列入预算,而不应该以收支相抵后的净额列入预算。以上种种问题都说明,要做到社保基金“应收尽收,应保尽保”,我国还有一段路要走。四、确立了“四本预算”的法定性针对上述提出的两大主要问题,新预算法都做出了明确说明。其中第五条就指出:“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”这就从法律上真正确立了四本预算的法定性,而不再同于先前的试行条例,使预算编制的全口径有法可依。此外第五条还强调了四本预算应当保持完整、独立:“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。”但是我们应该认识到,新预算法仍然存在改进的空间。(一)全口径预算体系的编制虽然新预算法明确规定了四本预算的法律地位,但是四本预算之间做到相互衔接与平衡并非易事。尤其对国有资本经营预算和社保基金预算来说,二者设立的时间短,关于编制的很多细则并未形成一套规范的体系。“因此在健全口径预算体系的同时,要一并建立各预算之间的勾稽关系。从纵向来看,建立完善的全口径预算体系应当编制中期预算,将预算的核算范围扩展到支出周期各阶段的交易。”对于除了一般财政预算之外的三本预算,首先要在程序上使其规范化、合法化,做到整体的统一性,不能再各行其是,而是要通过人大加强对政府预算的审批和统筹。在具体操作层面,“公共预算和社会保险基金预算之间、国有资本经营预算和社会保险基金预算之间在必要的时候需要相互进行资金划拨。国有资本经营预算支出要加强与公共预算的有机衔接。”(二)防范国有资本经营预算的权力新预算法作为财政法体系中的核心法,在立法精神层面体现了其“经济宪法”特征。比如第十条就规范了国有资本经营预算的概念和编制原则,即“国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制,不列赤字,并安排资金调入一般公共预算”。新预算法的立法精神固然很好,可是短短几十字并不能把国有资本经营预算的上缴方式做到规范、详细。蒋洪(2014)认为,“国有资本经营预算,国有资本总体收入是怎么样的?目前反应在账本中的仅仅是上缴的部分,而没有上缴的有多少、什么用途都是不在预算里面的。”所以,虽然新预算法赋予了权力机关对预算的审查权和批准权,我们仍然要注意避免其流于形式。人大在行使权力时,要防止和杜绝其“认认真真走过场”,更重要的是,要使其切实地履行职责,确保预算编制的真实合理,真正做到“把权力关进制度的‘笼子’中”。正如王雍君(2009)所说,“立法机关拥有立法权,可以制定和修改法律,但这并不等于有了法治。行政部门和官员在预算过程中拥有的自由裁量权过于宽泛,并且由于欠缺有效监督和透明的环境而被滥用。”所以,在接下来预算法的实施过程中,一定要防止以下情况的发生政府部门存在着许许多多形式上符合全口径预算的预算,可实质上却脱离了人大的审批和监督。法治的意