第八章 公共事业管理法律制度

*铜陵学院公共管理系李长源1

崔运武编著

ISBN:7-04-018129-0公共事业管理概论主讲人李长源铜陵学院公共管理系*铜陵学院公共管理系李长源2

课程中文名称:公共事业管理概论课程中文拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun

课程类别：必修课程学分数：课程学时数：68

授课对象：公共管理相关专业本科生本课程的前导课程：管理学行政管理学

*铜陵学院公共管理系李长源3目录第一章导论第二章公共事业管理环境第三章公共事业管理的模式与体制第四章公共事业管理中的组织第五章公共事业管理的职能、方式与方法*铜陵学院公共管理系李长源4目录第六章公共事业管理责任与伦理第七章公共事业管理的一般过程第八章公共事业法律制度第九章公共事业分类管理概述（上）第十章公共事业分类管理概述（下）*5铜陵学院公共管理系李长源学习要点：公共事业组织法律制度

·事业单位法律制度

·社团法律制度

·民办非企业单位法律制度

·基金会法律制度第八章公共事业法律制度*铜陵学院公共管理系李长源6一、国外公共事业组织法律制度

国外公共事业组织的法律制度主要从登记、免税、资金构成、内部管理、责任制度以及解散等方面来谈第一节公共事业组织法律制度*铜陵学院公共管理系李长源71、登记登记是指一个公共事业组织通过正式程序，成为独立的法人实体的确认。独立财务，并具有法定权利能力和行为能力。也就是说，任何公共事业组织如果想要在社会中从事活动，则必须经过登记后才可以。那么登记有哪些条件限制呢？首先，对注册资金的要求。许多国家对公共事业组织的成立规定了相应的最低数额的资金要求。其次，对活动范围的限制。在登记过程中，各国都对公共事业组织的具体活动范围有明确的规定。如新加坡法律规定“禁止公共事业组织从事非营利目的有关的商业活动。”其三，对个人额外经济收益的限制。世界上多数国家都命令禁止公共事业组织对个人服务和捐赠给予过多的报酬。*铜陵学院公共管理系李长源82、免税一般的公共事业组织都享有政府所提供的免税政策。因此，必须从法律上对免税进行必要的规定。这主要可以从下面几个方面来分析：(1)免税幅度：亚太地区每个国家和地区有所得税法，免除公共事业组织所得税这一做法广泛应用于该地区。但各国对免税的幅度各不相同。而且亚太地区各国对于对公共事业组织的捐款基本上都采用免除所得税。*铜陵学院公共管理系李长源9(2)被动收入的免税：所谓被动收入主要是指股息、利息、房租收入、特许权和投资出让的资金收益。有的国家对这些收入采取的是全免税，有的国家则收取部分免税的办法。(3)商业收入的免税：现在世界上多数国家对于商业收入的免税采用的是这样的办法，即看该商业活动的收入与公共事业组织的非营利的目标的关系而定。如，韩国50%，5年内。(4)对免税资格的限制：世界上多数国家和地区都在法律上对公共事业组织的免税资格加以限制。多数国家采用的是最低限年度支出（MAE）的规定。为了取得免税资格，公共事业组织每年必须将其收入使用或分配以达到免税的目标。85%澳*铜陵学院公共管理系李长源103、资金构成：世界各国对公共事业组织的资金构成都有相应的法律规定。在登记注册时就有限制。有的资金是由个人捐赠，有的是由国家支出的，但各国都会对外国的资金对本国公共事业组织的支持作相应的限制。这我们可以从前苏联国家解体后，西方国家对这些国家的许多组织，或资金会的资金支持。我国政府对国外资金对我国教会的支持也作相应的限制。*铜陵学院公共管理系李长源114、年度报告与责任制度（１）年度报告：国外公共事业组织一般都要向相关政府机构提交年度报告。（２）公共查询与信息公布：各国关于公众查询公共事业组织的法律规定不同，多数国家只是规定了公共事业组织对政府的责任制度，但缺少公共事业组织对捐赠者和公众责任制度的规定。至于对公共事业组织公开其业务或公开检查其财务情况和经营活动都很少规定。（３）责任制度与监督：世界各国对公共事业组织的责任监督制度的规定各不相同。有的采取政府不干涉，但多数国家的政府都担负着对公共事业组织的监督任务。*铜陵学院公共管理系李长源12５、解散公共事业组织的解散可以分为自愿解散和非自愿解散（强制解散）两种。所谓强制解散多是由于该组织从事超越许可经营范围的业务，滥用特许权，无法还债等而由政府依法强制其解散。*铜陵学院公共管理系李长源13二我国公共事业组织法律制度从我国现在公共事业组织的发展来看，我国公共事业组织的法律是不健全的。随着我国公共事业的不断发展，我国公共事业组织的法律也会不断得到完善。我们前面多次提出我国目前的公共事业组织发展的不健全，在这我们所说的公共事业组织主要是指事业单位、社会团体和民办非企业单位。*铜陵学院公共管理系李长源141、我国公共事业管理立法的发展我国的公共事业组织立法可以从解放前开始。当时主要有1942年《陕甘宁边区民众登记办法》等单行法规。建国后关于公共事业组织的法规主要是根据《共同纲领》所颁布的《社会团体登记暂行办法实施细则》。改革开放后，首先，宪法规定了我国公民的结社权利和自由。*铜陵学院公共管理系李长源15改革开放后我国的公共事业组织的立法是与我国公共事业组织的发展是同步的。这段时间的立法主要有：1989年的《社会团体登记管理条例》；1988年的《基金会管理办法》；1998年修改的《社会团体登记管理条例》；1999年9月1日实行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，该法首次明确对我国捐赠和受赠的相关内容进行了立法规范。另外我国还对一些特殊社会团体进行了相应的立法，如：《基金会登记管理办法》《红十字会法》《消费者权益保护法》。*铜陵学院公共管理系李长源162、我国公共事业组织立法的特点归口登记和双重管理体制；分级管理体制；限制竞争制度；年度检查制度；财务监督制度；*铜陵学院公共管理系李长源17（1）归口登记和双重管理体制我国公共事业组织同时要接受登记管理机关和业务主管机关的双重管理。各级民政部门是其登记管理机关，而党政机关等是其业务主管机关。如我国民办学校的成立必须要当地的教育主管部门同意，并备案。*铜陵学院公共管理系李长源18（2）分级管理体制公共事业组织的业务主管部门和登记机关的管理范围必须与公共事业组织的活动范围一致。按照规定，全国性的社会团体该有国务院的登记管理机关来负责管理，地方的则有地方来负责管理。如，各个省都有教育部所属的高等院校，他们的管理权属于教育部直接管理，而当地的教育主管部门是无权管理的。而同样，省属高校是属于省教育厅直接管理，地方教育主管部门是无权管理的。如中国科技大学，在合肥，但是其管理权是属于教育部直接管理。*铜陵学院公共管理系李长源19（3）限制竞争制度在我国，同一区域内是不允许成立相同或相似的公益性公共事业单位的。当然这些单位也只能在其登记管理机关的范围内活动。（4）年度检查制度。我国的《社会团体登记管理条例》规定，登记管理机关对社会团体实施年度检查，业务主管单位负责对社会团体的年度初审。如对执法违法情况、业务开展情况、财务管理等情况都要进行必要的检查。但我国在实际管理过程中一直很少真正去检查。如年度财务报告也只是从2005年才开始的。*铜陵学院公共管理系李长源20（5）财务监督对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织履行公共责任的重要手段。我国政府对公共事业组织的财务监督体现在捐赠法、审计法、会计法、事业单位的财务规范中。具体可以从下面几个方面来看：非营利性：非营利性原则是公共事业组织在活动时应该遵循的基本原则之一。我国的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》、《捐赠法》等都做了相应的规定。不允许公共事业组织从事营利性活动。*铜陵学院公共管理系李长源21受赠财产支出比例约束：我国《捐赠法》规定，公益性社会团体应当将受赠财产用于资助符合其宗旨的活动和事业。基金会每年用于资助公益事业的资金数额不得低于国家规定的比例。我国规定为70%。如根据牙防基金会2005年度向民政部提交的年度工作报告，牙防基金会原始基本金额为800万元，2004年募集捐款70万元。2005年度，该基金会总支出456211.72元，其中用于公益事业的支出为12万元，用于工资福利支出为134148元，行政办公支出为200804.11元。公益事业支出占上年度总收入的17.32%；工作人员工资福利和行政办公支出占总支出的73.42%。*铜陵学院公共管理系李长源22财务公开制度。财务公开是指公益机构的财务账目应当接受政府有关部门的监督，同时向社会公众和捐赠人公开，并接受监督。*铜陵学院公共管理系李长源23第二节事业单位的法律制度在我国的公共事业组织中，事业单位占有最重要的一部分。根据国务院颁发的《事业单位登记管理暂行条例》规定：所谓事业单位是指，国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织。*铜陵学院公共管理系李长源24一、公共事业单位成立1、条件根据《事业单位登记管理暂行条例》规定，其成立条件基本上为：（1）名称、组织、机构和场所；（2）相应的从业人员；（3）相应的经费来源；（4）独立承担民事责任；*铜陵学院公共管理系李长源252、成立的程序（1）审批机关批准成立（2）向登记管理机关申请事业单位法人登记在我国事业单位的成立一般首先必须要经过审批机关的批准，然后再要到登记管理机关申请事业单位法人登记。如教育机构必须向教育主管部门提出申请等；设立医疗机构必须向卫生部门提出申请。*铜陵学院公共管理系李长源26二、事业单位的收支1、收入我国的事业单位长期以来一直是由政府拨款的。但随着我国改革的不断深入，我国事业单位的收入途径不断拓宽，逐步从原来单一的有政府拨款，发展到多种途径。（1）财政性收入：财政性收入主要包括政府的财政补助收入，上级补助收入（2）非财政性收入：这里主要是指事业单位自己的专业业务活动经营收入、投资收入、利息收入、社会捐赠收入等。如我国的公共医疗单位的收入，我国从2004年就规定，政府财政拨款只能占医院总收入的7%，其余部分由院方自己创收。*铜陵学院公共管理系李长源272、支出我国事业单位的支出可以包括下面这些支出：工资支出、福利支出、以及日常支出（办公支出、修理支出）等等。*铜陵学院公共管理系李长源28第三节

社团法律制度社会团体是指由公民或单位自愿组成，实现会员共同愿望，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。我国的社团的成立必须达到50以上的个人会员，或者30个以上的单位会员，或者是二者会员的总数达到50以上。/

*铜陵学院公共管理系李长源291、登记和管理机关我国的社团行政管理体制通常被分为：分级登记、双重管理，即民政部门和业务主管部门共同管理，并按照社会团体的活动范围由不同级别行政区域的相应机关进行登记和管理。我国的各级民政部门是各级社团的登记管理机关，他们负责社团的成立、变更、注销、年检，并进行相应的监督检查和行政处罚。而所谓的业务主管部门，是指我国县级以上的各级地方政府的有关部门，和相关的得到政府部门授权的组织。一、社团登记的法律制度*铜陵学院公共管理系李长源302、登记条件合法性：代表性：一是社团的组成人员要具有一定的代表性，代表一部分人的利益；同时其成员也要一定的素质代表性。广泛性：数量的广泛性和区域的广泛性责任性：要承担相应的民事责任。*铜陵学院公共管理系李长源31二、社团财务管理的法律制度1、财产经费的筹集（以我国的出版社为例）会员的会费收入；/dt2111111122.asp?docid=2111112279

社会捐赠和资助；有偿服务的收入；经营性收入；1995年7月10日，民政部、国家工商行政管理总局联合发布《关于社会团体开展经营活动有关问题的通知》规定，社团法人可以投资设立企业法人，经申请取得执照等相关规定。其他收入：如利息等收入。/search.asp

*铜陵学院公共管理系李长源322、财产的使用根据我国《社会团体登记管理条例》规定，社会团体的经费必须在其宗旨和业务范围内使用，更要在捐赠人、资助人在捐资时与社团约定的具体用途上使用。*铜陵学院公共管理系李长源33三、社团内部管理的法律制度我国社团的组织机构主要由会员大会、理事会、常务理事会、理事长、秘书长等组成。我国社团的负责人一般是指理事长、副理事长和秘书长。而我国的多数社团领导人都是由党政领导来兼职。*铜陵学院公共管理系李长源34四、社团的行政管理制度1、重大业务活动报告制度这是我国对社团进行管理的重要制度，民政部《民政部主管的社团管理暂行办法》规定：社会团体开展重大业务活动，应由主管部门审查核准。2、年度检查制度社会团体首先应向业务主管部门上交年度工作报告、财务决算等，经审核没有问题，再报送登记管理机关审查。3、行政处罚对于社团及其成员的违法行为，登记机关可以对其进行行政处罚。对于社团的违法行为可能会导致社团的终止，登记管理机关可以依法对其撤销登记。当然社团也可能完成其宗旨等而自行解散。*铜陵学院公共