第3章 北大行政管理学课件 行政组织

第三章行政组织北京大学政府管理学院周志忍本章开始讲授风格较大调整：不再依据教材的内容框架都点到，而是突出一点深入讲。行政组织一章重点就是目前比较热的“大部制改革”调整原因：一是教材内容知识性强易于理解；二是展示一下，行政管理学学习并非死记硬背枯燥的概念、知识点和条条，与现实结合其实很有意思一点忠告：千里之行，始于足下。仅靠关注热点问题掌握不了一个学科，而且永远跟在别人后面。基本知识还得下功夫

一、大部制含义与历史渊源二、英国1970年的大部制改革三、我国的大部制改革四、未来机构改革的几个问题

本章讲授内容结构一、大部制含义与历史渊源共性特征：部门数量少，职责范围相对大

不同含义：指原发客观状态——美国、加拿大等指合并整合过程——英国、澳大利亚等（一）大部制的不同含义机构设置沿革：

1914年英国有内政、外交、财政等16个部 一战中增设空军、海外贸易、粮食管制等13个部 二战中增设国防、国内安全、情报等10个部

早期改革：

1964，国防、海军、陆军、空军合并为新国防部

1968，外交部和联邦关系部并为外交和联邦事务部 社会安全部和卫生部合并为卫生与社会安全部大部制概念：始于70年代希思首相推行的大规模机构改革

（二）大部制概念的起源（英国）二、英国1970年的大部制改革1965年7月，希思接任保守党领袖（在野党），亲自挂帅“政策咨询委员会”，研究大规模系统机构改革近五年调研，四个群体先后参与（专家学者、党的高级官员、企业家群体、高级公务员）1970年夏保守党上台，希思任首相，10月英国议会通过《中央政府重组》白皮书（一）改革背景与决策过程（二）改革方案的主要内容大部制：住房和地方政府部+公共建筑和工程部+运输部=环境事务部 技术部+贸易部=贸易和工业部海外开发署归并到外交和联邦事务部核心能力部门：内阁办公厅设立一个跨领域、跨学科的政策评审小组，直接首相负责，致力于前瞻性思考和战略构建“分群”：设立一些相对独立的执行机构（三）改革的实施状况大部制：1971年三个大部全部到位（18个内阁成员）核心能力部门：中心政策评审组，每年组织两次部长参与的战略研讨会，不制定具体领域的政策制定，而是集中于“总体战略发展”，并消除部门政策与国家战略之间的矛盾和冲突超计划机构：北爱尔兰事务部（72.3）、贸工部第二个内阁大臣（72.3）、能源部（74.3）内阁成员由18到211974年3月，贸易和工业部一分为三：贸易部、工业部、物价和消费事务部1974年6月，海外开发署分离恢复到原设置1976年9月，运输部脱离环境部成为独立部门（四）改革的命运与后来发展大部制“英烈榜”（新工党政府）：以后机构调整趋势：撒切尔开始因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个改革力度空前绝后：党首亲自挂帅，高级别常设研究组；近五年的调查研究反复论证；四类群体广泛参与……。这些英国历史上史无前例昙花一现命运：雄心勃勃，“立足长远，在相当长时期保持生命力”，但大部制成果几乎全部夭折反映的现实：大部制背后的理由和逻辑未得到广泛认同，没有形成一个对继任者具有约束力的共识真正有生命力的东西：核心能力部门，致力于前瞻性思考和战略构建；相对独立的执行机构（五）英国实践的启示三、我国的大部制改革（一）在行政改革中的定位中国政府将对自己庞大的行政体系进行改革，这次的行动代号是“大部制”以大部制为代表的第六次行政体制改革大部制改革引领行政管理体制改革以推行大部制着手，布局行政管理体制改革1.难以承受之重（一）在行政管理体制改革的定位2.局部与整体转变职能：健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务等。理顺关系：推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开优化结构：统筹党委、政府和人大、政协机构设置；精简和规范各类议事协调机构及其办事机构；加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制提高效能：复杂一些，既包括一些改革的具体措施（如电子政务），又是其他改革到位的效果（一）在行政管理体制改革的定位3.职能转变是第一要务中央新施政理念和“新民生”路线的旗帜或标志健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务——服务型政府目标与手段的关系：服务型政府是目标，大部制涉及如何组织和提供服务，因而是手段大部制得以顺利实施的基础和条件：计划经济时代政府对行业甚至企业实施微观管理的时候，把1-8机部合并为一个“机械工业部”行吗？政府干了许多“不该管也管不好”的事情，大部制根本无法运行（二）大部制的“能”与“不能”1.值得期待的东西有利于市场和资源投入的统筹规划与合理布局，航空、铁路、公路、水运等具有明显的竞争和替代关系，不仅涉及市场、客户，而且争夺国家有限资源有利于统筹思考解决行业间的矛盾有利于减少国务院的管理幅度，从而为提高效能奠定基础（英国改革要点之一是减少内阁成员数）（二）大部制的“能”与“不能”2.大部制的功能边界解决政出多门和部门矛盾方面作用有限部门再大也得有个边界，超越边界，交叉、矛盾和扯皮难免美国经验：从“职权界定明细化”到跨部门协同机制大部制对强化监督和权力制约带来挑战职能集中必然伴随着权力集中决策、执行、监督相对分离说的谬误押宝大部制VS功夫在部门之外当代国际政府改革热门实践：整体（协同）政府的探索是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末“新公共管理”或“政府再造”所带来的变革一样国际公共管理研究的前沿领域机构改革不是一次性任务，也具有明显的阶段性，而“部门间的协调配合机制”将是一项长期任务（三）跨部门协同机制更重要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制四、未来机构改革的几个问题新整合机构的“貌合神离”问题：几个机构合并成“大部”只是形式，“职能有机统一”才是核心。这需要经历相当长时间的磨合编制控制问题：历次改革的教训之一是出现“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，目前“超编”或多种形式的“隐性膨胀”依然严重存在；其中最值得警惕的是“合法膨胀”，科技副职、金融副职、不占领导职数的岗位基础性问题：合理规模的确认；机构标准一致性（国际合作部门性质）；内在逻辑（环保监察事业编）等（一）改革方案的落实与成果巩固（二）机构改革方式的变革