美国《2007年农场法》辩论中的农产品补贴与农场收益安全网问题

美国《2007年农场法》辩论中的农产品补贴与农场收益安全网问题

2002年《美国农业法》对农民有利的农产品有25种。补贴包括“直接支付”、“反向支付”、“营销援助贷款”、“贷款不足”等项目。该法体现了为农场主建立所谓“安全网”的政策理念,其目标是为特定农场主提供最低水平经济福利,同时提供风险保障。在美国《2007年农场法》进行的辩论中,有专家提出,为了稳定美国农民收入,对以往农场支持中出现的问题进行反思,同时提出要建立“农场整体收益安全网”。美国制定新农场法会对WTO新一轮农业谈判和我国农业支持政策发展产生明显影响。1从《2002年农场法》到wto当前,国会、农业部和各个农场利益集团都参加了美国《2007年农场法》辩论,辩论结果存在两种意见:一种意见是明年出台新的农场法,另一种意见是延续《2002年农场法》,直到WTO达成新的协议。后一种意见以各个农业利益集团最为坚持,他们的基本观点是,美国农场业必须等待WTO其他各国提出谈判要价后才能出牌,同时由于2002年以来,农场法对于农业的支持力度相对较大,农民收入大幅度提高,目前不宜改变这一利益格局。所以,《2007农场法》将对美国国会提出新的要求,即首先应当满足国内农业保护需求,其次,要满足美国农产品在WTO体制下的贸易需求,再次还要满足财政预算要求。2“农场整体收益安全网”的概念据美国农业部估计,2005年美国农场净收入为832亿美元,其中政府补贴高达227亿美元。“农场整体收益安全网”是农场价格支持的新发展,也就是通过所谓“农场整体收益安全网”计划(Whole-farmRevenueSafetyNetProgram),更大范围为地农场经营活动提供所谓“农场收入安全网”,主要包括“收入稳定帐户”和“农场整体收益保险”。2.1税收稳定储存户农场收入稳定帐户的目的,是通过促使农场主在高收入年份增加储蓄、在低收入年份提取收入激励农场主管理风险,最后达到长期稳定农业经济。其中政府激励包括减免税收、限额征税方案,激励农场主参与计划,并帮助农场主增加储备。收入稳定(储蓄)帐户有三种,即:农牧场风险管理帐户(FARRM)、反周期帐户(CCAs)、个人风险管理帐户(IRMA),他们都是通过所得税税基确定加入储蓄的资格,有的方案还与从帐户提款和税收相挂钩,所以方案的税收激励水平、农场主得到的收益和政策成本都不同(见表1)。不过,这些新的农场补贴政策方案的主要着眼点是长期稳定农场主收入和促进农场主投资。2.2美国农场收入保险的方案收益保险计划最早开始于1996年,政策性作物保险几乎都是按照各个农场不同作物开办的,现在有人提出实行农场整体收益保险方案,把农场的总经营收入进行合并保险。目前美国农业部开办的实验性农场收入保险有两种,即总收益调整保险(A-GR)和小型总收益调整保险(AGR-Lite),两种保险方案都是按照农场整体收益保险的原则实施的,预计未来美国农场收入保险的基本方向大致如此。统计显示,参加AGR和AGR-Lite保险计划能够抵消农场总收入调整引起的收入下降。农场主按照前5年农场平均收入记录,可选择65%、75%或85%水平投保,收入下降到投保值以下,即获得赔偿,保险公司的理赔金额等于实际收益和投保值之差乘以选定的投保水平。在已经开办的收入保险试验中,赔付率为75%和90%。两种保险试验均需要农场主提交年度农场规划,以便按照帐户变动情况调整投保。可以看出,如果建立“收入稳定帐户”是政府的直接农业补贴,那么显然“农场整体收益保险计划”具有某种市场经济意义,但是,无论是前者还是后者,最后买单的还是政府(减免税收和补贴保费),所以,两项农业支持方案实质意义仍然是农产品补贴,无非名称不同而已。3农场法辩论过程中政府支付农产品种类的进一步合作美国农业补贴历史长,问题也较多,同时与WTO原则冲突较大,如何解决这些问题,美国政府也在试图走向“绿箱”,在2007年农场法辩论过程中,对有关农产品的政府支付问题,还有以下内容存在争议。3.1农场的支付限制政府支付和农场支付越来越多流向少数大农场。有关数据显示,占美国农场5.8%、销售额在50万美元以上的4.8万个大农场,2003年得到的支付占总支付的28.6%,而且由于近年预算压力加重,更凸显了这个问题。此外,由于近年美国南方水稻补贴和棉花补贴大幅上升,国会议员立场也呈现区域分化。3.2月之后企业的补贴政策白糖和牛奶是美国的两种依靠价格支持手段维持价格的农产品。其中白糖运用了无追索贷款、进口关税配额以及国内销售配额手段,牛奶价格则由农业部直接购买进行支持,牛奶农场主还享受“牛奶收入损失合同”计划(MILC)和最低牛奶价格支持,以及牛奶出口刺激计划(DEIP)补贴。对此以前也有一些争论,有人认为应当用直接支付替代现行政策,但由于牛奶生产成本太高作罢。对于白糖,有人探索实行“买断”政策,类似花生价格支持。比较有借鉴意义的作法是对烟草的价格支持,美国《2002农场法》烟草销售配额在2004年已到期,之后10年内对农场主支付96亿美元赎买其配额损失,不同的是,烟草赎买基金来自烟草生产农场主,且未来美国烟草生产将不再享受支付支持。3.3更多的水土保持工程《2002年农场法》中的水土保持安全计划(CSP)就是一个先例,该计划鼓励农场主统筹农场规划,保护水土涵养,并给予支付。对具有水土保持记录并愿意继续进行更多水土保持者进行奖励。目前这项计划由于条件苛刻,支持力度小,效果不明显。相比之下,克林顿时期的农场法曾经实施CRP计划,明年计划将要到期,大片农地是重新投放进行生产,还是继续维持休耕,目前在美国农场界甚至全社会争论非常激烈,因为这首先涉及到清洁能源问题,大多数农业州支持投放更多农地加大玉米和大豆产量;其次涉及到进口南美乙醇问题,这个问题与美国能源政策的现行做法,更直接的说与能源商人的利益相冲突;第三和水土保持利益集团利益相冲突,因此争议非常多。3.4买的主要支付方式《2002年农场法》规定,农业计划的赎买应当集中于直接支付、反周期支付、无追索贷款等。从短期看,实施这个设想可能会加大财政预算支出,但是长期效益非常可观。3.5州的利益目前美国农业部已开始研究把农业补贴分解到州的可行性。如何分配巨额支付既是经济问题,更是政治问题,并可能造成国际贸易争端,而且州政府也有可能过于强调本地利益。有人担心把农业计划分解到州可能会失去既得利益,也有人担心会造成地价和地租率下降,还有人担心比较收益造成一些农产品无利可图,无人种植,而地租率下降又有可能增加农产品生产,导致新的问题。4有关中国农业立法的介绍4.1农场水土保持和生物能源问题2007年美国农场立法争论的重点是农产品生产支持政策的延续问题,其农业支持方式也正在酝酿大的变化,其中“农场整体收益安全网”计划和水土保持问题值得研究,这个问题和价格支持本质上同属一个问题,水土保持政策已经成为美国农场价格支持的重要渠道,WTO农业协议迫使美国对农场的支持必然转向强化环保、紧缩农业土地供给、扩大农场规模、提高农场效率和提高竞争力方面。此外,关于生物能源问题方面的立法可能会有较大变化。美国农业立法实践说明其农业经济的核心是农民收入问题,我国的“三农”政策也把农民收入问题提高到全党经济工作的重中之重,意义深远,但是艰巨的任务只有通过立法才能把政策落到实处,落实到长远。4.2立法内容更加广泛美国农场立法变化主要的决定因素,是这项立法所初步建立的农场经济“安全网”和WTO其他各方谈判力量的不断增强。但是立法主要内容还是农产品国内支持政策的延续,未来修改无法改变这个基本内容,但是从1985年农场法,尤其是《2002年农场法》实施看出,农场经济问题越来越和美国经济问题融为一体,于是5年左右修订一次,成为综合性立法,涵盖越来越多的内容,农场支持力度越来越大,范围更加广泛。如果《2002年农场法》延期,对于WTO新一轮谈判来说,相当于美国的要价未变,在各方达成新的协议之前,包括主要生产品生产国和出口国,以及农业保护最严重的日本、欧盟等各方力量都在重新积蓄力量,寻找对策,因此,我们也要利用这个时间解决国内农业保护政策的不完善问题。4.3美国农产品计划,强调农业支持由于农产品属于准公共产品性质,国家层面应当从公共财政建设渠道,承担起保护农村经济的任务。要借鉴美国的农产品支