社区治理三社联动与社会工作介入

社区治理三社联动与社会工作介入

随着市场经济的发展和现代企业制度的建立，出现了一种新的社会一体化机制——社区制度。这不是社区管理的遗产，而是在城市规模、人口增长和流动人口扩张的背景下，在承担基本社会管理任务的新制度。继承公司、机构和政府在社会转型过程中分离分离的许多社会职能。必须改革适应计划经济体制需要的政府主导社会管理体系，建立以社会主导地位为指导的社会管理体系。必须实现政府与社区的合作管理，以满足不同居民的需求和自治要求。由此可见,社区作为社会管理的重要战略空间,正成为社会管理体制改革与创新的重要载体,在城市基层管理和社会稳定中发挥着日益重要的作用,社区管理体制创新正逐渐成为社会管理体制创新的基础性架构。一、社区建设超越社区服务,构建新的社区管理体制改革开放前,我国建立了适合计划经济体制的以“单位制”为主、“街居制”为辅的基层社会管理的模式,由于单位与人们日常生活、生老病死、经济收入、社会身份获得密切相关,所以单位处于强势地位,而社区处于弱势地位。改革开放以来,单位逐渐回归到“工作场所”的地位,社区反而与人们的日常生活、生老病死紧密相连,人们对社区的依赖和寄托逐渐增多,与此同时,适合于市场经济体制的社区管理模式——社区制逐渐形成。从组织架构来看,社区逐步搭起了党委或党工委为领导核心,社区居民代表大会为决策机构,社区居民代表常委会为议事、监督机构,社区居委会为执行机构,社区事务工作站为政府公共服务承接机构的组织框架。这与计划经济时期街道办事处下设社区居委会的“街居制”组织结构有很大的不同。社区制的形成既有社区内在的驱动力,也有政府部门的战略规划与推动。从内在驱动力看,首先是伴随城市化快速发展和单位制式微出现的社区居民的复杂化和社区组织的多元化。在计划经济时期,需要社会管理和服务的人员是无隶属单位的城市居民,这些居民数量相对较少,他们因不能在单位获得资源,只有通过社区渠道获得资源。改革开放以后,除了原来依赖社区的那些少量城市居民(或称社区特殊人群)要在社区获得资源外,其他一些人员也因企业改制、城市化、住房制度改革等原因落到社区,要从社区获得资源,如国有企业下岗职工要在社区获得再就业帮扶,企业退休职工等老人要在社区获得养老照顾,外来务工人员要在社区得到生活服务和城市融入支持,失地农民及各种因租房、买房而在社区居住的居民要得到社区服务,面对如此庞大而复杂的社区居民,原来以退休人员或家庭妇女为主体组成的居委会根本无法应对,他们既无法提供多样化、个性化、专业化的服务,更不能将这些复杂居民团结起来,整合融入社区。另外随着住房制度的改革推进,新的社区组织——业主委员会、物业公司也出现,它们如何在对话与沟通中参与社区管理,及在社区党组织的领导下与社区其他组织在共治中达到共享也成为社区面临的新课题。从政府的推动来看,1987年,民政部首先倡导在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务,社区概念第一次进入了中国政府管理的进程之中。后来,社区服务从特殊人群逐渐扩展到全体社区居民,社区服务所涉及的项目也越来越广泛。1991年5月,时任民政部部长的崔乃夫明确提出城市基层组织建设应该着重抓好社区建设。1999年,民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》,提出要改革城市社区基层管理体制,培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进社区建设的意见>的通知》(中办发23号),将社区建设作为加强基层政权建设、改革城市基层社会管理体制的重要思路和重大举措提出来,从中可以看出,社区建设已经超越社区服务,包含管理体制的创新。也就是,社区建设不仅要搞好社区服务,还要构建新的社区组织体系、改革城市基层管理体制,并建立新的社区管理体制。社区建设不仅要通过多种服务满足复杂社区居民的需求,而且要构建多元主体参与社区管理的新格局。尽管社区制是在社区需求膨胀和政府推动下创建的与经济社会体制变化相适应的新型基层管理体制,但由于具有较强的行政色彩,在达成社区建设目标,满足居民多元诉求方面还存在诸多障碍,突出表现在以下两个方面:1.“准政府”还是“自治政府”?虽然改革开放以后形成了多元组织在社区并存的局面,但政府组织及其派出机构作为社区管理的主要或唯一主体的现象仍然存在,并且垄断着社区绝大部分资源,而其他组织很难成为社区管理的有效主体之一。社区居委会名义上是居民自治组织,实际上由于其身份、任职、薪水以及各种费用均由政府决定,因此,仍然是政府行政管理体制在社区延伸出来的“腿”,是政府及其基层政权组织的“附属物”,甚至可称之为“准政府”。一些社区尽管设立了社区事务工作站,初衷是将政府行政事务、公共管理交由工作站办理,还社区居委会的自治地位,但由于居委会与社区事务工作站是一班人马两块牌子,相互之间的功能并没有完全区分开,社区居委会自治功能的回归还有待时日。有些地方,社区事务工作站与社区居委会人员已完全分开,但社区事务工作站接替居委会成为“准政府”,社区居委会似乎被“边缘化”,未能承担起自治的职能,社区居民依然游离于社区管理之外,其他社会组织也没有很好地整合于社区管理中。既然多元社区管理主体没有形成或发挥应有的作用,那么,带来的直接问题是社区管理主体单一,无法应对社区管理“以块为主”、“属地化管理”的要求,与此相关联的问题是社区社会资本培育有限,社区工作开展困难。2.社区居民自治的缺失社区居委会既然被看成是政府机构的延伸,地方政府基本上也是将社区作为一级行政机构,认为两者之间是行政上的领导和被领导关系,而且社区居委会自身也常常以政府组织的身份自居,自认为是政府职能的执行者。那么,他们的工作重心就是完成街道办事处布置的各种任务,应付街道及上级部门的检查和考评,为居民服务自然成为较次一级的目标。居民作为主体参与社会管理成为一句空话。既然有俨然是社区一级“衙门”存在,其他社会组织的社区参与也要打折扣,在居委会与各种组织关系的处理上也难以平等相待,共同协商。无论是街道办事处还是居民委员会早已习惯了行政管理方式,街道向居委会布置任务,居委会通过居民组长、楼长向下落实,行政色彩浓厚。这样,社区就变成了政府管理社会的工具而非社区居民自治的平台,在决定社区公共事务方面,基本上是居委会决定一切,然后以行政管理的方式进行布置。①从上到下的强制性管理方式,可能将社区居民的需求游离于管理环节之外,难以实现统一管理指标与居民群众实际需求的有效对接,社区管理者忙忙碌碌,而社区居民的需求未必得到满足。如果我们靠自上而下的方式推进社区工作,社区建设的目标——吸纳社区居民参与社区建设的愿望难以达成,其结果是社区管理者抱怨社区居民的参与热情不高,患了“参与冷漠症”,而社区居民抱怨自己的需求没有得到满足,在社会流动加快、社会分化加剧、人际关系疏松、传统联系减弱的社会没有归属感,面临“共同体困境”。如何破解社区制下社区管理的困境呢,完善社区平台建设,发挥社会组织、社会工作人才的作用是路径之一。二、“社区党建”是破解社区管理困境的有效方法“三社”是社区、社会组织与社会工作者的简称,其中社区是社会工作的平台,社会组织是载体,社会工作者是生力军,三者作用的发挥共同推动社区工作,旨在破解社区管理的现实困境。1.整合公共资源创新社区社会管理首先要搭建政府社区公共服务和社区组织各种服务有效衔接的平台。首先要完善基层公共服务,通过社区服务中心,将公共服务输送给社区居民,如将社区的24类88项工作整合于社区服务中心,归类为民政(老龄)残联、文教体育、环境卫生、综合治理、人口计生、劳动保障等岗位,使社区工作人员做到相互补位、相互协调、相互兼容,拆除部门间设立的藩篱,打通各自为政的壁垒,联通互不往来的“信息孤岛”,整合所有延伸到社区的公共资源,降低行政成本,提高工作效率,实现社区管理和服务的网络化,做到让社区居民能够“进一扇门、找一个人、办所有事”,改变原来社区居民去办理事情,都要找分管条线的工作人员,万一碰上工作人员外出等情况,就得“下次再来”的状况。其次,要释放社区管理的空间给社会,将政府管不了、管不好的社会事务以合同方式委托给社会组织,通过政府购买服务的方式让社会组织提供高效、优质专业服务,通过社会工作者的服务推进发展居民自助互助组织,使社区成为公民社会的滋生地,即社会组织和自由个体广泛联系、互动的组织空间。因为社区不同于社会,正如滕尼斯所说,社区是熟人的社会,是地域共同体,而社会是社区的异化。只有将社区建成人们认同、参与,而又温情脉脉、守望相助的共同体,才能使其成为政府与市场博弈的缓冲地带,成为实现人们精神复归的可靠后方。如果将社区看成满足人们公共需要的一个平台来看待,政府只是提供公共服务的一元,针对人们各种需求具有多样性、变化性的特点,政府更是难以应对。这就需要在社区公共空间里建立国家与社会的合作关系,以共同完成对社区层面的公共产品的提供。这样,社区平台的建构者和享用者就是多元的,包括政府组织、社会组织、企业、家庭、个人等在内的所有组织和行为者,他们还能在参与中实现各自的权利。2.社会组织的发育社会组织因其具有民间性、志愿性、公益性、平等性和服务的直接性等特点,与政府组织相比,更适合发挥灵活、多样性的特点直接为社会弱势群体甚至问题群体提供专业服务,它可以承担起政府让渡出来的社会职能,成为直接参与社会公共服务的重要力量,使政府能从直接的服务中解脱出来,更好地履行其执法者、监督者和指导者的角色,实现从直接管理到间接管理的转变,构建起适应经济社会发展需要的社会管理和公共服务新格局。社区居民参与社区管理要有组织实现途径,社会组织能担此重任,它是社区居民参与社区公共事务的重要载体。它同时也是连接政府与社会的重要桥梁。一方面,它们受政府的政策指导,从某种程度上接受政府的财政支持;另一方面,它们有着广泛的社会性,是人民群众遇到困难时可以求助的政府之外的组织机构。社会组织载体建设首先需要发挥政府的引领作用,党和政府的支持和引导是社区社会力量成长的前提条件。在社区建设的初始阶段,由于居民的单位依赖意识很强、社区归属感较弱,社区的社会性资源没有开发,社区自治组织缺位等,政府必然成为社会组织发育和发展的主要力量。政府在培育和发展社会组织的过程中,必须下放权力、转变职能和领导方式,改变其一贯垂直的科层工作模式,通过与各方面社会组织沟通、协商、合作的方式达成目标,由此形成以横向联系为主的网络化结构,重构国家和社会的关系。因此它是一个系统建设,也在某种程度上意味着政府自身的建设和改造,如果政府自身的观念和行为方式不改变,那么政府与社会共建社区的局面就难以实现,如果社区服务仅靠社区服务中心的工作人员发送,他们很难应付社区建设复杂的局面,也不能使自身从不合理的负担中解放出来。社会组织既是社会管理主体又是社会管理客体。现阶段我国的社会组织很多都是从政府部门、事业单位脱胎而出的,与政府有亲近的血缘关系或直接的隶属关系,导致许多社会组织具有明显的官方色彩,自治化水平很低。还有许多社会组织由于工作人员素质偏低,服务质量难以提高,需要吸纳专业社会工作人才加强自身建设,真正有能力成为民意民声的反映者、民众诉求的传达者、各方利益的协调者、各方关系的调整者、社会监督的实施者、社会矛盾的化解者及和谐社会建设者。3.社会工作的嵌入和渗透在现代社会,专业化的社会工作对于改善和提高社区居民的生活方式和生活质量,引导社区成员参与社区发展和社会发展,帮助弱势人群解决各种困难,化解社会矛盾与社会冲突,增强社会凝聚力,维护社会稳定等,正发挥着越来越大的作用。党中央非常重视社会工作人才队伍建设,社区也是社会工作较早介入的领域,虽然社会工作人才通过“嵌入”(即通过设置岗位将社会工作嵌入现有社会管理和社会服务体系中)和“渗透”(即将社会工作人才逐步渗透到实际社会工作岗位和职务中)的方式带动了社区工作的创新,但原有计划经济体制下政府用政治和行政手段去处理相关社会问题的本土社会工作在一些地方还占主导地位,在体制上根深蒂固,显示出较强的“路径依赖”。虽然经济发达地区,如深圳、上海等地通过培育、建设新型社会服务组织,政府从社会组织购买服务,职业社会工作者在社会组织中成长的模式推进社会工作(被一些学者称为“新生式”推进策略)为我国社会工作发展提供了借鉴经验,但多数地方,专业社会工作发展仍处于不确定状态,不可避免地存在专业社会工作者被本土社会工作同化的危险,专业性大打折扣。无论是“嵌入”和“渗透”,还是“新生式”发展,社会工作队伍充实到社区建设中的目的是强化社会福利制度的发送体系、强化政府解决社会问题的能力,推动社会管理体制创新,发挥社工作为社区社会管理创新生力军的作用。三、政策引导与机制建设相结合,明确协同推进“三社联动”的主体功能“三社”并不是各自独立的,它们有内在的联系,社区建设需要社会组织作为共治方参与,社会组织成长需要社区这个平台,社会组织为社会工作人才成长提供摇篮,社会组织发展需要社会工作专业领袖人才,社会工作者是社区和社会组织为居民提供服务的专业队伍,也是各种社会资源的联接者。从这个意义上讲,社区建设就是要打造自治共治的平台,承接政府让渡出来的职能,有了这个平台,政府可以通过市场化机制向社会组织购买服务;社会组织同时要提供高效、优质服务,成为社会工作的组织基础、合作伙伴、发展平台和发送体系;社会工作人才为社会组织提供人力资源,发送社会福利与服务给社区居民,社会工作职业化建设要推动社会组织建设与公民社会建设。“三社联动”需要通过政策制定、领导机制和工作机制建设来推动,目前党和政府已分别出台了社区建设、社会组织建设、社会工作人才队伍建设的相关文件,如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进社区建设的意见>的通知》、《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》及中共中央组织部等18部委《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》,但缺乏将社区建设、社会组织发展、社会工作人才队伍建设整合在一起共同推进的政策文件,没有政策引导的“三社联动”自然乏力,负责社区建设、社会组织、人才队伍建设的不同部门各自为政,“联动”停留在口号上,社区建设缺乏多元主体参与、社会组织发展受限、社会工作人才不能发挥作用的状况将持续,由此可见,推进联动建设的政策建设必须加快步伐。有了政策引导,还需要建立健全领导机制和工作机制来落实政策,这样才能使“三社联动”发展平台、机制及环境建设落到实处,探索出引导和支持各级各类社会组织、社会工作专业人才参与社区建设的有效途径,形成由下而上、内外互动的联动形势。政府部门应该考虑将负责社区建设、社会组织管理、人才队伍建设的部门整合,形成联动体制。现在一些社区强化了政府的服务功能,如扁平化管理、网格化管理等,也搞了形形色色的社区活动,这是好事,但社区组织参与社区建设的状况普遍较差。社区招募社会工作专业人才的数量逐