效率与理性韦伯官僚制理论的批评及其批判

效率与理性韦伯官僚制理论的批评及其批判

在官僚理论研究中，韦伯斯特官僚的概念是一个不可跨越的纪念碑。对韦伯斯特官僚制度理论的批判和修正已成为官僚制度理论发展的基础。然而,批判主要以观察而来的经验事实为依据,以“效率”代替韦伯理性官僚制分析中“理性”这个中心概念,批判的焦点一般集中在官僚制的效率问题上,并认定由于官僚制的低(无)效率和僵化而不适应急剧变化的当代社会,最终会被非官僚制的组织形式所取代。对流行的批判需要探讨的是,以经验事实为根据来批判韦伯理想类型的官僚制组织理论是否合适本文认为,韦伯理性官僚制概念的意义不在于提供对现象的细节描述,而在于它是一个有益的分析工具。一、行政学理论的范式转移作为传统公共行政学理论基础之一的官僚制理论,从其确立之日起就受到持续的批评①,批评者认为韦伯所建构的官僚制理论经不起经验观察结果的检验,这种批判在不同程度上形成了当代西方国家新一轮行政改革中打破和抛弃官僚制的改革口号。并且,建基于官僚制理论之上,以官僚制组织形式的政府为主体的公共服务生产模式也正成为当代行政改革的对象,非官僚制化的、多元化的公共服务生产方式正在出现,“新公共管理”或“治道”(governance)被视为取代传统行政模式的新型模式;与此相呼应,一部分学者开始提出行政学理论即将或正在发生范式转移。尤其是当代西方国家新一轮行政改革,基本以公共选择理论和新公共管理理论为指导,从一个侧面说明了传统公共行政学理论在为解决行政困境提供有效方法上,似乎是走到了尽头,官僚制由于其低(无)效率和僵化而日益被认为将是时代的弃儿。在这种现实面前,官僚制是否注定会被时代完全抛弃官僚制真的已不再适应当代社会经济发展的要求吗韦伯的官僚制概念是否真的如其批评者所言要退出现实的和分析的世界韦伯的官僚制概念作为分析工具没有任何价值了吗要回答这些问题,必须重新审视韦伯官僚制概念的内涵、重新审视批评者的批判。二、韦伯的法理型支配思想的基本内涵研究官僚制的文献可谓汗牛充栋,并至今仍在不断增加,尤其是人们从组织理论、公共行政与市场模式的比较、公共选择理论、政府改革运动等角度对官僚制加以研究时,就更为如此。然而,几乎所有这方面的研究都不可避免地要从韦伯关于官僚制的论述出发,或批判、或继承、或维护、或补充韦伯已有的研究。可以说,韦伯在官僚制研究领域中的影响是任何官僚制研究者都不得不面对的。韦伯之前,19世纪主要把官僚制看成一种与君主制、贵族制和民主制相对立的政府形式,这种政府形式的权力不是掌握在一个特定的社会阶层手中,也不是掌握在一般公众手中,而是掌握在官员手中。使用官僚制这一最初意义的众多思想家都将官僚制意指为一种过分由官员控制的、并趋向于损害公民普遍自由的政体形式,这一点几乎构成了19世纪末和20世纪初对官僚制采取批判和贬损的一个源头。19世纪官僚制这一术语充满了贬义,人们站在各自的立场纷纷借批判官僚制以发泄怨恨,而真正从学术上系统地分析“官僚制”并将之完善为一个社会学分析概念的是韦伯。韦伯对官僚制的论述是作为其中心工作的组成部分而展开的。韦伯关注的中心是为什么只在西欧产生了理性的资本主义形态。韦伯认为,西方历史上存续不断的“理性主义”提供了一种内在动力——理性化,它扩张到社会的经济、政治、法律及日常生活方式等各个层面,其结果是推动了传统社会向现代社会的变迁。“理性化”表现在政治领域是可预期的行政管理即理性的官僚制。正是在“理性化”这一历史背景下,韦伯提出了“理性官僚制”概念。韦伯对官僚制的研究主要集中在对“理性官僚制”的论述上,同样,批评者的辩论焦点也集中于此。这种集中为我们对韦伯及其批评者的比较提供了基础。韦伯几乎从未对官僚制作过精确的定义,但他明确指出,“官僚制是法理型支配(统治)的最纯粹方式。”因此,了解韦伯的官僚制概念必须先从法理型支配入手。法理型支配的基础是一套内部逻辑一致的法律规则以及得到法律授权的行政管理人员所发布的命令,这些法律规范由组织成员全体经由协议或强制的手段来建立,并且一般而言,由人们有意加以创立;法律规范要求人们以组织成员的身份服从法律,因此,人们服从的并非是某一个人,而是服从一个非人格性的无私秩序;组织内行政管理人员在处理组织成员理性地追求其利益等事务中,要遵循根据法律规范而设的行政程序并且必须遵循这些一般化的基本原则。在以上相关联的信念基础上,韦伯指出法理型支配有如下基本特点:1.官员的任务是一种连续的、受规则约束的行为;2.官员有明确划定的权限,包括特定的义务、权力及强制手段的使用等正式条文说明;3.职位按照“层级制”的原则加以组织,明确规定层级之间控制和申诉的权利;4.通过技术性的或法律性的规则来控制职位行为,但必须要由经过专业训练的人员来实施和运用这些规则;5.官员与管理工具的所有权相分离,官位的在职者不得占有该职位,不得对官职作不正当的利用;6.行政措施、决定和规则以书面文件形式作出和记录,使办公室成为现代组织行为的中心。作为法理型支配(统治)的最纯粹、最典型形式的理性官僚制,具有以下特征:(1)官员具有人格自由,并只在非人格性职责方面服从权威;(2)官职由明确划定的等级制加以组织;(3)由法规严格规定官职的职能;(4)官员的任命乃基于自由选择及契约关系;(5)官职人员的选任基于专业技术资格,最理想的情况是通过考试或由专业训练证书为保证,或二者兼之,这意味着官员是任命的而非选举的;(6)官员的报酬是货币形式的固定工资,工资等级与其在等级制中的层级相适应,官员一般有领取退休津贴的权利,有离职的自由,在某些情况也可被解职;(7)职位是唯一的或主要的职业;(8)存在晋升制度,官员凭其资历或功绩或二者兼之,由上司评判予以晋升;(9)官职工作与行政管理手段之所有权完全分离,不得占有其职位;(10)官员服从于严格的和系统的纪律和控制。韦伯认为,以上理性官僚制的诸原则可以适用于不同领域的组织,而不论其目标为何、不论其为私人性、宗教性或政治性组织。但是,韦伯又认为,社会所有领域的组织不可能都满足上述特征,都与上述理性特征存在某种距离,而这些特征又确实存在于各种组织之中。因此,韦伯认为,理性官僚制是一种理想类型的组织,是法理型支配(统治)这种理想类型之下的一种理想支配形式,“它乃是对人类行使支配的已知方式中,最为理性者。在明确性、稳定性、纪律的严格性、及可赖性方面,它都比其他形式的组织优越。”正是理性官僚制的上述特征使其具有合理的可预期性,从而在效率及运作范围的广泛性方面优于其他类型的组织。据此,韦伯断定,在所有领域中,现代组织形式的发展即是官僚制行政组织的发展与不断扩散。三、调整自身的组织目标以产生新的要求韦伯的“理性官僚制”概念使其成为官僚制研究领域不可逾越的界碑,但也遭到了后继学者的不断批评。这些批评并不赞同韦伯把官僚制作为能达到最大效率的社会组织形式,相反,现实经验表明,官僚制往往是低效率和功能失调的。在此,效率问题①成为批判韦伯的焦点,批评者主要从官僚制组织内部的结构和规则出发,来探索官僚制低效率和功能失调的原因。归结起来,主要有以下几点:第一,官僚制的结构和规则本身的特征决定了官僚制不可避免地会产生与效率对立的、病态的行为模式,过分地根据规则行事(red-tape)。虽然这可保证官僚制行政的精确性和可靠性,但极易导致“目标替代”,将官僚制行为及其规则这种手段置于其目标之上。在变化的环境中,组织目标持续稳定的实现,依赖于官僚制机构内部的不断变动,相反,把官僚制的运作束缚在僵化的规则之内并不能带来效率。第二,官僚制结构中上下级之间的冲突也是低效率与功能失调的原因。在所有层级制组织中,官僚既是某个人的上级,同时又是某个人的下属,因此,上级——下属的关系是理解官僚行为的中心。在理性官僚制概念里,官僚通常被认为是中立的,只遵照上级的指示,以最大的热情和效率来履行职责。针对这一点,批评者指出,个人的人格并非在进入官僚制组织或社会化过程中被清除,“实际上,人们的人格从未完全屈服于他们的角色,人们是作为具有个性需求和期待的个人进入组织的。”如果认识不到这一点,就无法理解官僚制中上下级间的冲突和组织目标与部门目标之间的冲突。这一类的批评者指出,官僚行为是一种“选择性行为”,是发生于官僚制网络中的一种交易过程的结果,如果上级不了解下级的偏好,往往导致上下级之间的冲突。另一些批评者指出,官僚制的有效运行需要实行层层授权,但授权往往导致分散主义和组织内部单位间的利益分歧,这种情况极易导致下级组织制定出与整个组织目标相冲突的分目标,产生部门主义,从而使整个官僚制组织的功能失调。第三,官僚制结构中等级链式的信息传输渠道将会产生沟通障碍和扭曲信息内容,从而导致官僚制功能失调。这类批评者认为组织就是一个交流系统,效率的获得主要取决于信息的有效筛选和传输以及在可靠的信息基础上作出决策。因此,他们倡导用控制论或信息论来建立模型以改造官僚制。第四,还有一些批评者则将官僚制看成是僵化、保守而拒不革新的组织,并充满了派系斗争和投机钻营者。在本质上官僚制是“一种不可能根据其错误来纠正其行为的组织”,因而是一种低效率的组织。第五,官僚制因其严格的纪律和僵化规则及处事程序会对官僚个性的造成压抑,专业化工作形成单调、狭隘的常规,极易形成因循守旧的心理与行为;官僚行为遵循形式程序而显得被动、缺乏主见和创造力,这也是造成低效率的原因。四、韦伯理性官僚制的实质—对批评的再认识:理想类型的分析价值从总体上看,批评者抨击的焦点在于指责韦伯忽视了“效率”的另一面:无(低)效率。批评者认为,理性官僚制之所以应该受到批判,在于其忽略了官僚制的某些负面效应,在于官僚制与经验事实的不一致。批评者的这种论调,正如阿尔布罗所指出的那样,是建立在这样一个假设之上的:即认为当韦伯论及理性官僚制时,他论及的就是“效率”。基于这个假设,韦伯忽略了官僚制的无(低)效率面就理应遭到攻击。然而,恰恰是在批评韦伯忽视无(低)效率时,批评者都忽视了至关重要的一点,即韦伯所论的“理性官僚制”是一种理想类型,是“法理型支配”这种理想类型中最纯粹的一种支配形式,之所以最为纯粹在于它秉承了法理型支配的“理性”要素(形式理性)。相反,批评者却都从经验事实入手,以经验观察的结果来指责概念建构对经验世界的偏离。这严重偏离了韦伯的“理想类型”方法论,而官僚制研究正是在这一方法论之下展开的,因而在某种程度上批评也是不负责任的。韦伯认为,社会学概念的形成在很多方面要从历史中吸收材料,然而社会的复杂性使得对大量历史现象进行描述和个别解释的历史方法难以真正理解社会。因而必须在某一预设价值之下,片面强调一个或几个观点和由许多散在的、无联系的、多少存在的以及偶然又不出现的具体个别现象的综合,即可获得一个分析概念。这一抽象性的概念比起具体的历史现实来说显得内容空洞些,但提高了概念的明晰性,它虽抽象而超离于现实,却有助于理解现实。可以说,这种概念是一个“乌托邦”,是一种现象的“理想类型”,现实中的现象绝不会以这种理想建构的纯粹类型出现,正如不会有绝对真空下的物理反应一样。据此,“理想类型”有二个特征:1.它是“理想的”,是思维构造的一种完美理想境界;2.它是一种思维图像,一种观念世界,它既不是对真实的任何实在层面的一种描述,也不是一种假想,而是对真实世界的一种抽象、综合,因而比真实世界更具明晰性。正因为“理想类型”的上述特征,使得人们可以利用它来检验真实世界对理想概念的接近或背离程度,以更好地理解现实。官僚制组织就是韦伯运用其“理想类型”方法的一个结晶。韦伯认为,官僚制组织为行动提供了合理性的标准,使得行为具有稳定性和可预期性,即具有“理性”特征,尤其是当它与传统组织类型相比时,其“理性”特征或因素就更为明显。这些理性因素包括:由法规明确规定并通过层级制来协调的专门化的权限和行动,强调非人格化的特殊品格以及服从于理智上可加分析的规则,组织成员严格遵照这些规则,以一种形式主义的、非人格性的精神行事,保持公平、情感中立的态度,组织活动愈来愈受专业知识和专家的控制。所有这些方面使得整个官僚制组织的管理变得可预期、可计算和可控制。正是在这一点上,韦伯认为官僚制组织的“理性”使其在技术效率上具有巨大的优越性,精确、快速、可靠、连续、减少成本等优势是官僚制组织成为实现目标的最有效途径。因此,韦伯对官僚制特征的论述是集中于“理性”上的,这种“理性”来源于组织结构的完善化,而这种理性因素又是一般社会“理性化”进程发生于组织管理(包括企业经营管理及政治管理诸方面)上的结果。官僚制组织的优越性在于其“理性”因素,而“效率”只是这些理性因素的附带结果。并且,韦伯在此所论的“理性”是一种“形式合理性”或“形式理性”,对于特定目的而言,它是越来越能精确计算和预测的最有效途径。因此,形式理性又被称为“目的——手段理性”或目的理性。就此而言,韦伯理性官僚制的各理性要素,都意味着一种形式和程序,这种程序不管它与组织目标有何联系,本质上是理性的。简而言之,韦伯提出的并非关于效率的理论,而是对现代组织中占支配地位的形式程序的论述。因此,把韦伯的形式合理性概念等同于效率概念观念,就离开了韦伯,由此出发对韦伯理性官僚制概念进行的批评就有立场错误的嫌疑。如何认识“理性”与“效率”在理性官僚制中的意义,本迪克斯(ReinchardBendix)的理解可谓抓住了韦伯的原意。本迪克斯指出,官僚制的效率在韦伯的分析中是一个对比概念,“与许多解释相反,韦伯并未认为官僚制组织会有像‘自动售货机’一样的运行效率,韦伯指的是官僚制组织比其他行政体系运转得更有效率,它在‘非人格化’地执行官职任务方面可提高效率。”施鲁赫特(WolfgangSchluchter)在诠释韦伯的核心问题时也正确地抓住了理性官僚制的本质内涵。施鲁赫特认为,在分析理性官僚制时,韦伯在一个广阔的历史背景下,论证了官僚制的(形式)理性特征,在一个较狭隘的历史比较中(主要选择了名门望族的闲职性行政类型作为比较对象),它具务了完全的效率。因此,在韦伯的理性官僚制概念中,“(形式)理性”是其中心内涵,效率则是形式理性的一个结果而已。这种认识与韦伯思想的“理性化”主题也是一致的。而批评者都以“效率”代替了韦伯官僚制分析中“理性”这个中心概念,把经验观察得来的低效率或功能失调现象作为官僚制的弊病而加以抨击,忽略了韦伯官僚制组织是一种理想建构的纯粹类型,它本身要尽可能充分地兼容现象所有层面的意义以达到逻辑上的内在一致性,然而正因为如此,现实中的现象几乎不可能以这种理想建构的形态出现。从以上分析可以看出,