农村集体土地用于商品房开发的法律问题研究

农村集体土地用于商品房开发的法律问题研究

在北京的通州、顺利使用、怀怀、茂密的北京，出现了“小产权房”。一到全国各地的许多外来者，一些北京市民纷纷购买东西，在北京拥有自己的房子。所谓小产权房,是指北京郊区部分农村集体土地所有人,将集体土地用于修建房屋,并且出售给购买者,但双方约定没有国家的土地使用权证和房屋所有权证,只有村集体发放的房屋所有证明,而且规定“转让或者继承时,必须到发证机关办理产权变更手续”。在我国,城镇国有土地的使用受制于城市规划法;农村集体土地所有权的行使则受制于土地管理法、农村土地承包法等。如果改变农村集体所有制土地用途,必须按照法律规定的程序办理批准手续。北京城市郊区农民将集体所有制土地用于房地产开发,并且由村民委员会办理房屋产权证,变相转让土地所有权,显然是一种违法行为。那么,为什么还有如此多的购买者踊跃购买“小产权房”呢?价格的低廉是最主要的原因。当越来越多的人购买“小产权房”的时候,政府处理这类问题将变得十分棘手。在法不责众的集体心理暗示之下,会有更多的农村集体土地用于商品房开发,北京郊区将会有更多的所谓“小产权房”出现。现在的问题是,既然农村集体土地所有者种蔬菜或者粮食比“种房子”的效益明显偏低,为什么不允许农民集体土地所有者从事商品房开发呢?最直接的理由是,如果农村集体土地用于商品房开发,那么将会造成耕地大面积减少,中国将会出现粮食安全问题。然而,一方面政府不允许农民将自己的集体所有制土地用于商品房开发,从而获得更高的效益;另一方面却通过征收补偿的方式,将农村集体土地转为国有土地,出让给开发商用于商品房开发。这是一种典型的歧视性法律制度,是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排。与其让开发商从事农村集体土地开发,不如政府直接发放牌照,让集体土地所有者联合起来成立房地产开发公司,从事房地产开发。我国现行的土地管理制度和房地产开发制度是一种“损不足以奉有余”的不良法律制度,它既违犯了我国宪法中保护集体财产的原则,同时也违犯了我国物权法关于国家财产、集体财产、个人财产平等保护的原则,是一种政府盘剥农村集体土地所有者,让开发商牟取暴利的“恶法”。所谓“小产权房”的出现,凸现出我国土地所有制度的缺陷,反映了我国在土地利用方面存在着的城乡不平等现象。保护必要的耕地与鼓励集体土地所有者从事房地产开发可以并行不悖。在制定城乡规划法的时候,应当充分考虑到农业生产用地的面积;除此之外,必须通过制定农村集体所有制土地转让制度,提高农村居民的收入。北京市郊区的“小产权房”,由于没有经过规划部门整体规划,所以,房地产布局可能会杂乱无章,房屋的质量也很难保障。可以想见,那些购买了“小产权房”的人,随着城乡规划的修改,将面临随时被拆迁的危险。除非他们能够通过集体投票或者集体抗争,阻止城市扩张,或者阻止城乡规划法的实施。否则,在房屋拆迁的过程中,政府、集体土地所有者与购买人之间将会爆发严重的冲突,新一轮的社会矛盾将会被激化,整个社会将会因此而付出沉重的代价。对于政府来说,早一点解决“小产权房”的问题,造成的社会问题就会减少;而晚一点解决“小产权房”的问题,产生的社会问题就会越大。对于集体土地所有者来说,通过村庄宅基地的整理,腾出空闲的土地,用于商品房开发,本来是提高土地利用率的举措。如果政府强行拆迁,那么,不但将集体土地所有者推向风口浪尖,而且会触及到购买人的利益,势必会引发经济大战。所以,政府必须及早作出决断:是纵容或者默许这种行为出现;还是按照我国现行的法律制度,依法予以取缔?作为最高权力机关,全国人大及其常委会在制定和修改土地管理制度的时候,面临同样的抉择。如果维护现行的土地二元所有制,限制集体土地所有者行使所有权的范围和方式,让集体土地只能用于农业耕作,那么,就应该取消现在的土地征收、征用制度,严格禁止政府将征收征用的土地用于商品房开发。除非涉及到国计民生的重大利益,比如出于国防、抗洪、抢险救灾的需要,否则,政府部门不得动用土地征收权,将集体所有制土地变为国家所有制土地,并且通过出让的方式交给开发商从事商品房开发。第一,农村集体土地只能用于农业生产经营,而不能用于房地产开发。事实证明,随着我国城市面积不断扩大,越来越多的集体所有制土地转化成为国家所有制土地,并且用于房地产开发。在东南沿海一带,所谓的耕地保护制度几乎形同虚设,许多地方政府为了支持开发商从事商品房开发,从而取得更高的比较效益,将商品房开发项目审批成为观光农业项目,除了种植少量花卉和蔬菜之外,大部分土地都用于建设商品房对外出售。这种赤裸裸剥夺农民集体所有权的行为,之所以能够畅通无阻,完全是因为我国缺乏科学公平的土地所有权制度,农村集体土地所有者的权利得不到重视,农民无权直接在集体所有制土地上从事商品房开发。第二,新农村建设就是提高农业产量,从农作物种植中增加农民的收益。新农村建设包括两重含义,一是指通过发展现代化农业,逐步提高农民收入。而现代化农业是一种集约化的农业生产模式,它包括工厂车间化的生产,也包括立体化农作物种植。二是指通过发展高附加值工业和服务业,改变农村的就业方式,让更多的农民投入到工业和服务业中,从而提高农民的收入。在单位集体土地上提高农作物生产效率之后,可以确保农产品数量不会下降,与此同时,农民完全可以将节约下来的土地用于工业生产或者从事房地产开发。如果一味地限制农民从事高附加值土地经营,并且通过土地征收制度,将农民可能获得的收益转让给开发商,那么,这种制度就是一种不合理的制度,一种损害农民土地所有权的制度。所以,全国人大及其常委会今后可以考虑,在确保粮食种植面积的前提下,通过对农村土地整理,允许集体土地所有者在力所能及的范围内从事商品房经营,使更多的农民能够从土地非农业经营中获得实惠。当前我国新农村建设政策的矛盾之处就在于,一方面千方百计鼓励农民增加收入,可是另一方面却在农民利用集体所有制土地的时候,附加各种不合理的限制条件。这种限制不但阻碍了农民快速致富,而且导致我国房地产市场畸形发展,地方政府在房地产开发中获得不应有的收益。解决这一问题的根本途径,在于重新审视农村土地集体所有制,承认农村集体土地所有者的权利,修改农村集体土地所有权转让中的不合理规定,让农民真正成为土地的主人。笔者的具体建议是:首先,在近期内可以考虑完善土地承包制,在承包土地上不允许从事房地产开发。但是,如果土地集体所有者作出决议,收回土地承包权,集体行使土地房地产开发权利,地方政府应当办理有关土地转让手续,赋予集体所有制土地所有权证明文件,防止因为集体组织从事房地产开发而产生大量的纠纷。换句话说,在土地集体所有制条件下,集体所有制成员不得单独从事房地产开发,但可以集体行使土地房地产开发权。集体土地所有者可以向当地政府申请办理有关的证照手续,并且比照国有土地出让办法,制定集体土地出让办法。事实上,目前广东省制定的集体土地转让条例,就是采取这种做法,在坚持土地集体所有制的基础上,建立类似于国有土地转让制度的地方性法规。集体土地所有者在出让土地修建厂房或者从事商品房开发的时候,所获得的收益必须用于集体经济的发展,并且从商品房开发中提取5%到20%的土地储备金,用于解决农村居民的社会保障问题。其次,全国人大及其常委会在广泛调研的基础上,应该考虑修改土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法,将这些涉及到土地所有权制度的法律规范进行整合,并且在城乡规划法的引导下,统一由政府行使土地所有权。换句话说,我国应该尽快改变国有土地、集体土地并存的所有制结构,建立一种全国统一的所有权制度。这项制度应确保集体所有制土地所有权人的利益不受损害。在原集体所有制土地转为国家所有之后,政府必须同时建立农村社会保障制度。农村社会保障基金取之于土地出让所得,在土地出让之后,政府提取5%到20%的土地基金,用来安置农村居民。如果农村居民愿意耕作土地,从事农业生产,那么不但不需要向政府缴纳土地租金,反而可以根据承包土地的大小、种植作物的品种,向政府申请农业补贴,政府应该从土地出让基金中拨出专款用于农业生产补贴。当然,如果政府将保留耕地用于商品房开发,那么政府的主管负责人应当承担行政责任和刑事责任。总而言之,北京市郊区出现的“小产权房”现象充分说明,如果不加快农村集体所有制土地改革,仍然通过农村土地承包法将农民牢牢地束缚在耕作土地上,那么,所谓的新农村建设就将化为泡影,农民致富奔小康的期望将会变得遥遥无期,在国有土地所有权与集体土地所有权此消彼长之中,农民的利益将会进一步受到损害。北京市郊区的农民和其他城市郊区的居民通过这种特有的违法方式提醒决策者,如果不赋予农村集体土地所有者真正的物权,那么,我国物权法将变得毫无价值,保护耕地的良好愿望必然会落空。现在,国务院批准重庆市和成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区,重庆市有关部门已经在谋划农村集体土地的开发问题。重庆市有关部门对外界透露,在土地使用权上将闯出一条新路。今后在坚守耕地总量不减少这一红线的前提下,可能希望国家允许重庆市对辖区内的用地指标进行跨区、县调整。重庆市可以将边远区、县的用地指标调整到主城区周边,从而打造“一小时经济圈”。如果这样的设想付诸实施,那么,重庆市郊区将有更多的农民失去集体土地所有权,他们如果在城市找不到合适的工作,或者他们的合法利益得不到充分的重视,那么,所谓全国统筹城乡综合配套改革试验区,很可能成为城市扩张、农村集体所有制土地被占用的试验区。到那个时候,将会有更多的农村居民流离失所。所以,全国人大及其常委会应该尽快启动法律修改程序,解决我国宪法和土地管理法等配套法律中农村集体土地所有权受限制的问题,让农民真正完全享有农村集体土地所有权。现在的土地所有制度和土地流转制度,既不能说服集体所有制土地所有者,同时也不能说服普通的城市居民。集体所有制土地所有者认为,既然土地集体所有,为什么不能直接从事商品房开发,而必须由政府出面征收征用集体所有