村务公开制度和村民自制制度

目录内容摘要 错误!未定义书签。一、 村民自治制度的背景 错误!未定义书签。二、 村务公开制度 错误!未定义书签。（一） 健全村务公开制度的意义 错误!未定义书签。（二） 村务公开制度的内容 错误!未定义书签。（三） 如何进一步健全村务公开制度 错误!未定义书签。三、 村民自治制度 错误!未定义书签。（一） 民主选举制度 错误!未定义书签。（二） 民主决策制度 错误!未定义书签。（三） 民主管理制度 错误!未定义书签。（四） 民主监督制度 错误!未定义书签。TOC\o"1-5"\h\z四、 村民自治的现状及在运作中存在的问题 7（一） 自治制度配套规范的欠缺 7（二） 观念意识上的阻碍 8（三） 在村民自治过程中，浓厚的行政化倾向弱化了村民自治的自身发展 8五、 完善村民自治制度的建议和对策 8（一） 培养和强化村民的民主意识 8（二） 增加村民委员会经济的来源 8（三） 改革党支部权力的生成机制 8（四） 大力发展农村文化教育 8（五） 充分发挥舆论的作用 8参考文献 错误!未定义书签。内容摘要村务公开是村民自治的一个重要环节，村务公开制度是中国基层村民自治过程中的一项制度创新。是农村基层民主政治建设的基础。村务公开制度和村民自治制度村民自治是我国政府提升国家政治文明的一项重要改革举措；这项举措利国利民、功在千秋，必将在中国政治文明发展历史上留下浓重一笔。然而，村民自治的继续推进在目前遇到相当大的困难。如果我们真正想推进这一事业，必须认清困难所在，找出解决困难的办法来。一、 村民自治制度的背景1949年以后，最初曾在村一级设立了政权组织，即村人民代表会议和村人民政府。1954年宪法取消了村级政府的建制，把乡镇作为国家在农村的基层政权单位。乡镇以下工作单位为自然村、选区或行政村，由乡人民代表互选产生的主任协助乡镇政府管理乡村事务。此后开始的农业合作化运动，第一次把农村的经济组织与政治组织重合起来，形成了高度集权的人民公社体制。人民公社既是广大农村赖以生存的集体经济组织，又是国家政权在基层的工作单位。作为国家基层政权，公社必须对上负责，贯彻执行上级政权的命令，公社主要领导也由上级政权任命。生产大队和生产队只是公社的下属生产单位，必须接受公社的集中统一指挥，农民的自主权更被严格限制在极狭窄的空间内。1980年开始，承包制普遍推行，原来“三级所有，队为基础”的人民公社体制迅速瓦解。但是在这一过程中，由于缺乏正确引导，中国农村集体经济丧失殆尽，集体财产被哄抢一空，公共设施也因无人管理而趋于荒废。随着农村经济的发展，农民对于诸如交通、水利、教育、卫生、治安乃至文化娱乐设施等公共物品的需要开始上升。农村群体出现的利益分化，也需要一个整合机制。在此背景下，村民自治作为新时期村治的一种有益探索，应运而生。最早于1980年底，广西宜山、罗城两县一些农村就自发出现了一种全新的组织形式一一村民委员会（也有的称为管委会、议事会等），以取代原来的生产大队，因为原来的生产大队已经由于家庭联产承包责任制的实行而日益趋于瓦解。随后，四川、河南、山东等省陆续出现类似的组织。1982年8月中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，对此加以肯定。1982年12月通过的新宪法第111条明确了村民委员会和居民委员会的“基层群众性自治组织”的地位。1983年1月中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，区分了基层组织的前后性质，并指明其发展方向。1983年10月中共中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，提到在乡即原来的公社以下建立村民委员会，并重申村民委员会是基层群众性自治组织；接着在1986年9月发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》表明，在基本完成政社分开和建立乡政府工作后，国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制，由此加速推动了村民自治的兴起。1987年11月，全国人大通过的《村民委员会组织法（试行）》，依据宪法第111条，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构以及村民会议的权力等做了全面的规定，在其第三条中明确乡政府与村委会的关系是指导与协助而不是领导与被领导的关系，确立了村民自治的原则。这是中国农村村民自治兴起的明确标志。1993年，中共中央7号文件决定：“为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”。此举也为贯彻村民自治的民主自治原则铺平道路。经过多年的徘徊，1998年11月，《村民委员会组织法》得以正式颁行，村民自治成为国内外关注的焦点。二、 村务公开制度村务公开是村民自治的一个重要环节，村务公开制度是中国基层村民自治过程中的一项制度创新。是农村基层民主政治建设的基础。（一）健全村务公开制度的意义做好村务公开民主管理工作，事关广大农民群众根本利益，事关农村物质文明、政治文明和精神文明建设，对推进农村全面建设小康社会进程具有十分重要的意义。1、 健全村务公开制度，是完善村民自治，发展社会主义民主，推进社会主义政治文明建设的重要内容。2、 健全村务公开制度，是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求。3、 健全村务公开制度，是加强农村党风廉政建设，密切党群关系，实现农村长治久安的重要保证。4、 健全村务公开制度，有助于推进村民自治，有利于促进村级民主政治建设，有利于搞好村级民主决策，有利于搞好村级民主管理，有利于搞好村级民主监督。（二）村务公开制度的内容一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。这与农村改革发展稳定的新形势新任务不相适应，在一定程度上影响了农村经济和社会的发展。为了把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好“三农”问题，必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，扎实推进村务公开和民主管理工作。2004年6月22日，中共中央办公厅国务院办公厅印发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，对健全村务公开工作做出了明确要求。1、 村务公开的内容凡涉及农民群众切身利益的重大事项、国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项，都应当公开。村务公开的基本内容：村民会议或者村民代表会议讨论决定事项的实施情况；村级财务收支情况，村集体债权债务情况；水、电等费用的收缴情况；土地、集体企业和财产的承包、经营和租赁情况；征用土地各项补偿费用的分配和使用情况；税费改革和农业税减免、村内“一事一议”筹资筹劳情况；种粮直接补贴、退耕还林款兑现，以及国家其他补贴农民、资助村集体的政策落实情况；优抚、救灾、救济款物的发放情况；国家计划生育政策的落实情况；新型农村合作医疗情况；村干部年度工作任务执行和村干部报酬情况；村公共设施建设项目的投资、承发包情况；涉及村民利益和村民普遍关心的其他事项。财务公开是村务公开的重点和核心。所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，公开的内容要以各项财产、债权债务、收益分配、专项资金筹集和使用以及村干部的报酬等为重点。要及时把村级较大建设项目的招投标方案、招标过程、招标结果及实施情况向群众公开。要根据农村税费改革后出现的新情况，抓紧修订完善村财务管理制度，切实加强集体资产管理。在抓好村务、财务公开的同时，积极推进党务公开。2、 村务公开的程序村务公开的基本程序是：村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案；村务公开监督小组对方案进行审查、补充、完善后，提交村党组织和村民委员会联席会议讨论确定；村民委员会通过村务公开栏等形式及时公布。对村务公开的各个环节都要有明确、具体要求，具有可操作性，以程序化来确保公开的真实性。3、 村务公开的方式本着切实可行、群众认可的原则，积极创新公开方式，提高公开效果。要采取固定阵地公开、面对面公开和入户公开等形式，规范公开方式，做到灵活实用。固定阵地公开，主要是指公开栏，在群众比较集中或村中比较醒目、便于观看的地方设立固定的村务公开栏，作为经常性的主要公开方式。面对面公开，主要是党员大会、村民会议、村民代表会议上公开，同时通过民主恳谈、质询解答、信访接待等形式面对面为群众解疑释惑。入户公开，主要是以向每家每户发放明白纸、明白卡、小册子、公开信、村务简报等形式通报情况，通过互联网、有线电视、广播等媒体实行公开。一般的村各事项至少每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。财务公开应当全面及时，年初和年末要公布财务收支计划和执行情况，平时至少每季度公布一次财务收支情况。集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项从办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。4、村务公开监督小组的职责及人员构成各行政村要建立村务公开监督小组。其职责是监督村务公开制度的落实，审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民代表会议报告监督情况。其成员经村民代表会议在村民代表中推选产生，村干部及其配偶、直系亲属不得担任。对不履行职责的成员，村民代表会议有权罢免其资格。对村务监督小组成员及农村财会人员和村民代表，要加强教育培训，提高其思想素质和业务素质，发挥其应有的作用。村务公开监督小组要在村党支部的领导下行使职责。要认真听取并反馈村民对村务、财务公开情况的意见和建议，及时进行调查，确有问题的应督促村民委员会作出解释答复、重新公布、落实处理；也可直接向村党组织反映、村民委员会询问，村民委员会应在10日内予以解释和答复。发现重大问题及时向上级有关部门反映和报告。（三）如何进一步健全村务公开制度1、进一步健全村务公开制度保障农民群众的知情权要进一步完善村务公开的内容，进一步规范村务公开的形式、时间和基本程序；要设立村务公开监督小组，听取和处理群众意见。2、 进一步规范民主决策机制保障农民群众的决策权要推进村级事务民主决策。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。同时，要明确村级民主决策的形式，规范村级民主决策的程序。3、 进一步完善民主管理制度保障农民群众的参与权要推进村级事务民主管理。村党组织、村民委员会要依据党的方针政策和国家的法律法规，组织全体村民结合实际讨论制定和完善村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、社会治安、移风易俗、计划生育等方面的要求。建立村民委员会换届后的工作移交制度，加强村民民主理财制度建设，规范农村集体财务收支审批程序。4、 进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。要加强对农村集体财务的审计监督，推行民主评议村干部工作制度，建立和完善村干部的激励约束制度。村务公开制度增强了基层政治管理的透明度，加强了村民对国家权力的监督，减少了基层政治的腐败，促进了基层社会政治的稳定。实行村务公开，不仅推进了民主管理过程，为广大群众直接行使民主权利，参政议政提供了有效途径，而且还为社会稳定发挥了积极作用，营造了依法治理的良好氛围。三、村民自治制度党的十五大报告指出："发展社会主义民主，制度更带有根本性、全面性、稳定性和长期性"。因此，搞好村民自治，应该侧重于搞好制度建设。只有把那些在实践中行之有效的好经验、好做法，用制度的形式固定下来，才能使村民自治有章可循，做到制度化、经常化、科学化；才能使村干部和村民在制定和执行制度的过程中，不断规范自己的行为，加深对村民自治的认识，提高自己的民主素质。村民自治的制度建设主要包括四个方面的内容：（一）民主选举制度在中国，村民委员会由主任、副主任和委员组成，一般五人左右，由年满18周岁以上的村民直接选举产生。村委会三年换届一次，换届选举时，先建立村选举工作机构，然后进行选民登记、村委会主任、副主任和委员候选人的提名，正式候选人确定以后，都直接面对广大村民，发表施政演说，进行竞选，接受群众挑选。之后，召开选举大会或者设立投票站，由村民采用无记名投票的方式进行选举，当场开箱，当场计票，所选人员都以选举结果为准，然后向乡镇人民政府备案。选举时，设监票人、计票人，监督选举，计算选票，公布选举结果。中国农村自《村民委员会组织法》（试行）颁布以后，多数地区已进行了两次选举，最多的进行了三次选举，参选率一般都在90%以上，有的高达95%以上。中国农村自实行民主选举制度以后，农村基层政府任命村干部的历史宣告结束，中国农民的民主法制意识大大增强，村民委员会干部的光荣感、责任感和对村民负责、为村民办事的自觉性大大增强，同时村民委员会的干部也受到了广大农民群众的拥护。（二） 民主决策制度民主决策，就是按照《村民委员会组织法》的规定，在农村设立村民会议或者村民代表会议，让广大农民和村干部一起共同讨论决定村内大事或者涉及村民利益的大事。村民会议由年满18周岁以上的村民参加，也可以由每户派代表参加。必要的时候，可以邀请本村的企业、事业单位和群众团体代表参加。目前，中国有一半以上的农村建立了村民会议或者村民代表会议。村民会议或者村民代表会议所审议决定的事项一般是：村内经济发展、公共事务和公益事业重大事项、村规划建设，以及涉及村民切身利益的大事，如集体提留、承包土地等，讨论制定村规民约，撤换或者补选村委会成员。（三） 民主管理制度民主管理，就是发动和依靠村民，共同管理村内的各项事务，维护村内的社会秩序。民主管理主要体现在两个方面，一是通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内管理的事项发表意见，直接参与村务管理，大家的事大家决定，大家共同遵守，共同执行，村内管理就会搞好；二是制订村规民约或者村民自治章程，由县或者乡镇人民政府提出指导性意见，由村民委员会拟订草案，村民会议讨论通过，印刷成册，发给每家每户，照章执行，违者进行批评或必要的处罚。（四） 民主监督制度民主监督，主要是监督村内的重大事项，特别是与村民切身利益有关的事项；其次是监督村民委员会的工作；第三是监督村干部的行为，使他们廉洁奉公，遵纪守法，全心全意地为村民服务。根据十五届三中全会精神，当前，应把扩大基层民主，保障农民直接行使民主权利作为制度建设的出发点和落脚点，把民主选举制度、民主议事制度和村务公开制度作为村级民主制度建设的重点，使村民自治沿着健康的轨道发展。四、村民自治的现状及在运作中存在的问题村民自治这一伟大事业经过一大批仁人志士的努力，已经迈开了最艰难的第一步。第一，村民自治开始纳入法制轨道，尽管我们的法律还很不完备。1988年6月1日《村委会组织法》试行；1998年6月又公布了《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》。第二，村民自治为乡村社会精英阶层的分化提供了初步的秩序化的环境。分工的深化，包括政治领域中分工的深化，是社会进步的重要方面。第三，村民自治与经济发展已经显示出良性互动。农民的不合理负担减轻了，产权关系模糊有所克服，社会交易成本下降，经济发展的速度自然提高了。第四，村民自治开启了社会精英阶层对中国政治文明发展的思考空间。村民自治的推进为他们的思考提供了养料，开拓了他们的视野。然而，从总体上看，村民自治这一事业所遇到的困难远大于它所显示的成绩。从我自己的调查以及其他人所提供的文献看，村民自治工作尚有许多不尽如人意之处。大略的判断是：（一）自治制度配套规范的欠缺村民自治作为一个基本的制度安排，在制度的设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。其次，制度要得到村民发自内心的进从，其合理性是根本前提。再次，缺乏有效的制度保障机制，其结果是制度虚设而不能正常运行。（二） 观念意识上的阻碍在村民自治的实践过程中，民主观念的缺失使自治的主体村民往往对自治感到冷漠，无参与的积极性和主动性。（三） 在村民自治过程中，浓厚的行政化倾向弱化了村民自治的自身发展严格说来，村民自治是村民直接管理自己，自主处理各项社区事务的一种社会管理方式，然而一些地方的村民自治在实践中往往被“念歪了经”，体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。五、完善村民自治制度的建议和对策村民自治制度在实践中发生的偏离必将给社会带来严重危害，如何消解这种偏离，把村民自治制度落实和贯彻下去，从中国基本现实出发，主要取决于以下几个方面：（一） 培养和强化村民的民主意识从目前农村村民自治的运作情况看，无论农民的民主参与目标、民主参与形式，民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离，我国农民的民主意识和民主观念都很不健全，他们的参与目标在很大程度上仍然是为了解决经济利益，缺乏现代民主“政治人”所应具备的权利主体意识以及由此决定的权利实现的主动性，他们的参与形式不是通过现代意义