新西兰的行政改革与改革的一般原则

新西兰的行政改革与改革的一般原则

自20世纪70年代末和80年代初以来，行政改革的趋势已发展为若干大洲，开启了“行政改革时代”。地处南太平洋的新西兰推行的“新公共管理”的改革,堪称系统化改革的典范。历经十多年的多方位改革,新西兰以政府运作的高透明度把管制的经济引向开放,达到了高于美国的经济增长率,低于德国和法国的通货膨胀率,低于荷兰的失业率。有学者评论说,新西兰作为改革试验室和政策创新者”,取得了多数改革的成功,“它对经济的管理、改革计划的激进性和内在一致性赢得了全世界的赞佩和关注。”新西兰的改革遵循了以理论为基础的一系列原则:主要改革措施源于公共选择及其相关理论。这可以从政治行政的分离和行政部门职员的出现这两方面看出来。新西兰产生了不少有关政治执行官员的宪制角色和他们对政策进行指导必要性的政治理论观点,其中代理理论和交易成本经济学对新西兰影响很大,其改革理论形成于80年代中期,从而为改革奠定了基础。新西兰改革的主要推动者是财政部,其改革是在一个总框架中进行的(这一框架形成于改革初期),随着改革的推进不断增加新的内容并对框架进行微调。新西兰的改革框架被公认为最先进和最具有内在一致性,是一个“设计精湛,内容完整,各组成部分相互增强”的方案,在执行过程中体现了“严格性和内在一致性。”新西兰改革的一般原则是,凡可以由私营部门和非政府组织履行得更好的任务不应继续保留在公共部门。公共部门一切商业性质的活动应按照私营企业的方式组织运行。各类政府组织都应明确表明自己的目标。在存在冲突(如商业性和非商业性活动)、角色明显不同(如部长和部门行政主管)和职能性质不同(如采购与提供服务、政策咨询和管制)时,应进行责任的分离。公共服务的提供应遵循竞争招标的原则,政府行政部门的设计应遵循代理和交易成本最小化的原则。新西兰改革的进程——即改革的速度、自上而下的方法和对立法的重视为其他国家提供了有益的经验。新西兰改革的法律基础是通过三个法律得到确立,这三个法律是1986年的国有企业法、1988年的国家行业法和1989年的公共财政法,这同时也反映改革的不同阶段。三个法律分别为公司化及随后的私有化、机构及公务员制度改革、财务管理改革奠定了基础。1991年由新政府提出的雇佣合同法是改革的延伸。1986年的国有企业法为商业性公共部门公司化提供了法律框架,它为国有企业确定了目标、激励机制和新的运营环境。国有企业将以私营企业的方式运作,在效率和利润方面要表现出相似的业绩,政府的作用将从控制投入转变为评估产出,一些政府部门和贸易活动被转变为企业;到1987年底,4个原有公司和9个新公司已在新法律的框架下运营。财政困难是新西兰行政改革的重要动因,预算赤字、收支赤字和结构性失衡使新西兰面临严重的财政危机,所以公司化之后,私有化成为新西兰改革的重点,私有化是公共资产向私人部门的转移。出售公有资产主要出于财政(即减少赤字而非效率考虑新西兰的多个公共组织被私有化,其中包括发展银行、商业银行、储蓄银行、国有航空公司、旅游饭店集团、电信服务、造船业和保险公司。新西兰的改革者在重构部门结构时强调遵循一些基本原则,其中最重要的两条是对政策部门和提供服务的部门实行职责分离,对不同的组织赋予不同的职能,除三个中央机构(即首相和内阁、国家公务员委员会,财政委员会)外,还有17个政策部门,11个提供服务的部门。这种划分的根据是,有些部规模小且集中于政策制定,其它部则履行其它职能。所谓的“职能模式”具有几个优点,包括为公共服务领域的竞争提供了更大的可能性。1988年的国家行业法涉及到立宪体制方面的变革。这个法规关系到管理的效率和效能,确定了进一步的自治并赋予管理者更大的责任,同时还重新界定了部长和厅局主管之间的关系。根据国家行业法和公共财政法实施的一系列改革措施中有两个区别应予以强调:一是投入、产出、结果之间的区别,现在的关注重点是产出。二是政府角色的定义,或是机构产出的购买者,或是关注投资回报的机构的拥有者。新的财政管理体制可谓史无前例,它规定在核心部门实行增值核算,这在国际上尚属首次。特别重要的是,将公共服务交给私营或自愿组织合同承包日益受到重视。这种新契约主义在医疗卫生和福利领域最为流行,但在政府活动的其它领域同样也很普遍。同等重要的是部长与下属部门(司、局)执行主管之间关系的重新确定。最令人瞩目的是政治和管理角色的分离部长负责结果,主管负责产出。部长选择结果,并从主管那里购买产出;主管则可以选择必要的投入。这意味着允许执行主管对其部门的结果负责。这种关系被认为是以契约为基础的;政府从各部门购买产出,同时它又是各部门的拥有者。新执行主管属合同制任用,任用的基础是绩效合同,对执行主管的绩效进行年度评审。执行主管责权广泛,包括录用工作人员。这一做法旨在摆脱政治影响,以保持不受党派影响的公务人员的传统。新西兰设立了高级公务员序列,但其规模比其它国家要小,仅限于执行主管的直接下属,高级公务员的任用合同可达5年。创设高级公务员序列的目的是形成一个统一的职业化专业人才队伍,但这一目标没有实现。分权化也是新西兰改革的一个重要组成部分,它已被应用到中央人事部门(国家公务员委员会)的人力资源管理,给一线主管以更多的权力,在其它部门亦如此。整个政府体制被重组,地方行政当局的数目由700多个减少到73个(不包括城市社区委员会和地区委员会)。其运作方式、职能和文化也受到变革的冲击,主要是用商业组织和外部机构提供公共服务。1991年的雇佣合同法改变了政府与雇员就工作条件进行协商谈判的方式。新西兰的多数改革看来是相当成功的,成功的一个标志是新西兰的经济,它在90年代大为改善。此外,两大政党对改革的核心原则表现出持续的认同和支持,改革的头10年中,公务员规模减少了60%(这在很大程度上归功于公司化和私有化