农村土地产权制度改革的基本思路

农村土地产权制度改革的基本思路

农村土地所有权包括农村土地的所有权、占有权、使用权和控制权等。农村土地产权制度则是国家为调整与农村土地产权有关的权力关系所做出的一系列制度性规定。一、现在，我国农村产权制度存在几个问题当前我国的农村土地产权制度基本上是建立在家庭联产承包制基础上的制度,存在诸多不符合现代产权制度的问题。(一)乡镇农民集体经济组织所有权和集体所有根据我国现行的农地产权制度,农村土地产权存在多元主体,主体界定模糊,有主体交叉现象。《宪法》规定:农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。《民法通则》规定:集体所有的土地,依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。从两法中可以明确看出,农村土地产权主体有国家、乡(镇)农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织,没有农民。那么哪些土地归哪些产权主体所有?首先,《宪法》中哪些土地属于国家所有,哪些土地属于集体所有规定不明确,在操作中也不明确。其次,《民法通则》中规定集体土地的所有权代表为农业生产合作社或村民委员会,也可以是乡(镇)农民集体经济组织,但村、乡(镇)两级谁为所有权代表规定不明确。另外,《土地管理法》规定:村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此,土地可以属于村民委员会所有,也可以属于村民小组所有,与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。上述法律规定在实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。(二)所有权界定不清,导致土地处置权混乱农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面:(1)所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织,但究竟属于哪一级集体经济组织,是乡(镇)、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因,也由于行政区域的变更,造成所有权的界定不清楚。据1987年农业部对1200个村调查结果表明,土地所有权属村的占34%,属村民《农业经济问题》(月刊)2005年第7期小组的占65%,属自然村或联队的占l%。(2)土地使用权界定不明晰。在刚刚过去的15年的承包期中,大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整,调整的实质是调整土地使用权,这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的。(3)处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚,必然导致土地处置权的混乱。主要表现为:对集体所有土地没有所有权的国家经常凭借行政力量从集体经济组织中取得对农地的使用权、收益权和处置权,很容易直接侵害集体经济组织和农民的土地权益;拥有土地所有权但将使用权赋予农民的乡(镇)政府和村委会不正确地使用土地处置权,侵害农民的使用权;拥有土地使用权的农民没有或拥有很小的土地处置权,基本不能主动地处置土地。这些向下的权益侵害是一种不公平现象,最大的受害者是农民。(三)集体经济组织与国家之间产权关系的界定不合理1.农民与集体经济组织之间的土地产权关系不明确。集体经济组织通过承包、租赁等方式将土地使用权赋予农民,使得所有权与使用权发生了分离。按产权关系,集体经济组织作为所有权代表应获得农民上交的地租,但实际上并没有完全得到,其中一部分农民并未上交。例如,农民取得土地使用权,是以上交提留款、土地承包费等形式确定的,这种关系并不是真正意义上的地租关系,往往农民上交的大大少于地租。国家或集体在决策时,应当首先明确理论地租,然后再确定相应的优惠政策,并使农民明了得到的实惠,这样才不至于混淆地租与承包费的关系,更有利于发挥政策杠杆作用。2.农民与国家之间存在产权关系认识误区。理论上二者之间不发生直接的产权关系,但实际上一般人认为存在直接的产权关系。例如,农民按常年产量向国家缴纳农业税很容易让人们理解成含有地租成分,而缴纳农业税本质上与土地产权无关,只是经营农业的农民应尽的义务;农民以较低的价格交售农产品似乎是因为使用了土地而付出了差价,但实质上是国家在一定经济发展阶段为了发展工业制定的特殊政策形成的“剪刀差”。如果在这些问题上认识模糊,就很容易导致政策制定的偏差,损害农民的利益或国家的利益。3.集体经济组织与国家之间的产权关系界定不合理,主要体现在国家征用土地方面。国家为了社会公共利益的需要,有时将农民集体所有的土地依照法定程序征用,从而将农村集体所有土地转变为国有土地。农村土地被征用后,集体经济组织失去了被征用土地的所有权,同时农民也失去了这部分土地的使用权。因此,征地时要系统考虑、合理定价。目前普遍存在征用土地定价不合理、农民的生活安置考虑不够、补偿不充分等问题。(四)土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定我国现行农地权利制度权项内涵不清,权责混乱现象十分突出:一方面,“集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式;另一方面,土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定。在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下,明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束。农民在耕地上的权利也很不明确,时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险,或者被收回重新分配,各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权造成的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制度下,难以形成土地投入积累机制,在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免。(五)土地使用权流转的公示原则随着我国农村经济体制改革的深入,土地法律体系的建立和健全,农村土地权利已经由原来笼统的土地所有权细化为土地占用权、使用权、收益权、处分权。土地抵押等权利的使用现象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下,进行了有限期的土地使用权拍卖。根据物权公示原则,在设立、变更、转移、消灭物权时,必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序。对于土地物权而言,该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度(实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展),对大量农用地(包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等)和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利,其主体权益难以保障,同时又给农村集体土地的管理工作带来很大的难度。(六)土地承包经营权缺乏稳定性,与政府博弈的弱化王环:我国农村土地产权制度存在的问题与改革策略承包户承包经营权权能不确定。从表面上看,集体所有制的农地所有权归农民集体所有,承包经营权归农民家庭所有,但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取得,这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。农村土地产权主体不明确,在微观上形成农民集体、集体经济组织、村民委员会或乡(镇)政府对同一块土地都可以拥有所有权,这既导致实际操作的困难,也难以保证承包经营权具有明晰的产权内涵。中央和地方政府及其下属机构往往凭借其拥有的部分所有权,为实现保障食物安全等政策目标,过多干预农业结构调整并实施近乎强制性的种植计划安排,而农地承包经营权人在与政府的博弈中又往往处于弱势群体的地位,这又会形成对农民土地承包经营权的蚕食和侵蚀。承包户承包经营权缺乏安全性和排他性。实施家庭联产承包责任制后,土地的集体所有制具体化为每个生长在这个集体地域的成员都有权分享对土地的使用权利。任何农民,只要他是特定社区中的一员,其对集体土地的享有权就与生俱来而不需要支付任何代价。由于社区的范围既可以是静态的社区全体成员,也可以是动态的社区成员,这就使社区边界处于不确定之中,由此而生成的土地承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性的调整。这就在我国出现了一种矛盾的结果,即中央文件讲要“土地承包期十五年不变”、“三十年不变”,而大多数地方却又不得不在有限的土地上随人口增减而重新调整和分配土地。自实行“家庭联产承包责任制”以来,已有65.2%的村对承包土地实行过调整,而且重新调整土地的压力有80%是由人口增减所致。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性,使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期,这不利于激发农民对土地投资的积极性。农村土地承包经营权实施成本高。这种制度安排的操作和实施费用是十分高昂的,因为:由于土地要每隔几年就随人口变化而进行重新分配,农户无法形成对土地投资的长期预期,导致对土地经营行为的短期化;既然每个集体成员对集体土地的权利是均等的,那么他们在土地数量、质量以及土地负担的分摊上就是均等的,这就使经营条件、经营能力不同的农户得到所谓均等的、极其零碎和分散的土地,土地经营规模普遍狭小,不利于水利、农业机械化的推广应用;由于重新调整土地,都要重新核查人口、土地数量和地块位置等,并要做到均等,其实际操作难度大且费用高。承包收益权残缺。一是土地经营权的预期差,二是土地收益权残缺,承包经营权流动性弱。二、农村土地产权制度应注重交易机制的创新农村土地产权制度变迁源于外部利润内部化的动机,以外部利润内部化的实现而结束。制度变迁是通过塑造动力及通过建立社会交易的基本规则而实现的。制度创新是更有效率地组织经济活动的途径,而这些途径经常导致经济基础的调整。上述农村土地产权制度中存在的问题表明,我国现行农村土地产权制度有存在于现行土地制度安排之外的巨大外部利润,这使我国现行农村土地产权制度的改革成为必要。但是,改革要从实际出发,要遵循产权制度变迁的一般规律。(一)土地制度变迁的路径依赖我们在设计农村土地产权制度进一步改革方案时,不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。如果我们离开中国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度,必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗,结果会事与愿违。考虑到路径依赖问题,我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下,强化农民现有土地的长期使用权,并通过法律手段保证土地使用权的合理流转,给予农民用、养土地的激励,以克服短期化行为和粗放经营惯性,保障农业的可持续发展。(二)两种制度变迁模型的对比制度变迁有两种模型:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变迁或替代,或者是新制度安排的创造,由个人或一群人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。它必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利《农业经济问题》(月刊)2005年第7期机会引起,具有盈利性、自发性、渐进性的特点。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入来实现,主体是国家。诱致性制度变迁和强制性制度变迁都遵循成本—收益原则,都是对制度不均衡的反应。但是,二者是有差别的。(1)主体不同:前者的主体是个人或一群人或一个团体,主体集合的形成依据是共同的利益和经济原则;后者的主体是国家。(2)优势不同:诱致性制度变迁由于主要是依据一致性同意原则和经济原则,如果能克服搭便车和外部效果之类的问题,它将是最有效率的;强制性制度变迁的优势在于能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁,以自己的强制力和暴力潜能降低制度变迁的成本。不同国家适合不同的制度变迁模型。各个国家根据本国的实际选择变迁的模型。而且,两种模型可以并用以达到互补。以“大包干”为起点的家庭联产承包经营是一种制度创新。它明显地表现为自发的演进和自下而上的需求诱致性变迁的特征。当然,这一制度变迁的成功离不开决策者(政府)意愿的转变。这一制度变迁带来的效率是世人瞩目的。但是,对土地随意的调整以及不得转让、继承、自由种植等限制,使土地的集体所有权和农户的使用经营权缺乏有效的法律保障;导致了农民经营行为的短期化;源于产权关系的模糊、土地无偿使用、缺乏经济利益机制的制约,使土地资源难以在更大范围内流转和合理配置,适度规模经营和农业增长方式的转变无法实现;小规模家庭生产在现代市场经济博弈中处于不利地位。改变目前农村土地产权制度的缺陷,需要两种变迁模型并用。一是强制性制度变迁,进一步延长土地承包期限以克服短期化行为;运用法律等手段保护农民的利益,严格控制占用农业用地;对非农用地的占用要依法、合理,并给予合理的补偿。二是尊重农民的自发创造性,对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式,如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等,要允许试验并加以规范和