大数据背景下税收征管模式转型研究

大数据背景下税收征管模式转型研究

税收征管模式包括税收征管理念、制度、规则、方法、机构和员工。它是税收征管因素的有机结合，是相对规范、固定的渐进式存在形式。1990年代初,我国废除了税务专管员“管户制”,全面推行“征管查分离”模式,逐步建立起基于税务登记、纳税申报等税收业务流程的“管事制”,实现征管模式第一次转型。“管事制”推行20多年来,强化了业务上的专业化分工和计算机的运用,税收征管质量和效率得到了极大提高,税收收入连年增长,税收地位也不断提升。但进入新世纪以来,“管事制”征管模式逐渐显现出与经济、税收发展不相适应的状况,尤其是随着大数据时代的来临,代表新兴生产力的大数据技术对税收征管手段提出了更高的要求,对现行税收征管模式产生了巨大的影响。近年来,学术界对这个问题展开了热烈的讨论。目前主流观点偏向保守,认为“国家税务总局提出的‘34字’(即‘以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查,强化管理’———作者著)模式比较准确地设计和勾画了我国现在及未来时期的税收征管格局,是与现行政治、经济、社会和税收发展状态相匹配、互促进的模式。”也有研究者强调应推进征管模式改革,认为:“我国现行税收征管模式下一步改革的方向应是大力推进税收征管的信息化和专业化”;“推进征管改革的核心内容是实现在信息化支持下的税收征管专业化管理”;“新税收征管模式应表述为:以税收信息化为依托,以税源监控为核心,服务与管理并重,提高纳税人申报真实性。”深圳市国家税务局课题组同样立足信息化、电子商务或网络经济环境,探讨了征管模式创新问题,提出在信息化环境下应构建以纳税服务中心、税源监控中心、税务稽查中心为内容的税收征管模式。崔斌、李九斤针对电子商务环境提出,构建以ISP和银行为中心的新税收征管模式。周海燕认为,通过基于XBRL(可扩展商业报告语言)的税务申报直通式处理,可以实现网络经济时代税收征管模式的创新。上述研究针对现存问题,围绕信息化、专业化、纳税服务等方面,对现行征管模式提出了一些分项的改革对策,有一定的理论和实践意义,但对税收环境认识不足,研究的整体性不强,也缺少对大数据影响的研究。本文认为,大数据技术发展对税收征管模式的影响是巨大的、转折性的。在大数据背景下,征管制度、征管手段、征管规程、征管方式等核心要素都在悄然发生着质变,仅仅研究现行征管模式的优化和完善是不够的,必须抓住机遇,积极应对大数据带来的挑战,推动税收征管模式全面转型。一、信息电子商务—“管事制”税收征管模式的困境“管事制”征管模式推行以来,正值我国经济快速发展的时期。同时,计算机技术跃升到更高层次,大数据时代的网络信息技术展现出新的生机与活力。知识时代的新型交易方式———电子商务,完全突破了传统贸易格局,也极大地推动了企业经营的规模化、网络化和国际化。而我国税收征管却远未跟上这些变化的节奏,传统税收征管机制、管理方式和管理制度等都面临着一系列难题。1.税收征管中的信息不对称,缺少主导力量在大数据时代,数据不但是计算机处理的对象,也是一种资源。纳税人已经认识到数据的资源性特征,想方设法进行独占。反映到税收征管实践中,就是纳税人占有信息上的优势,可以随意地隐匿信息以增加自身福利。而税务机关对纳税人的生产经营情况知之甚少,处于信息劣势,在税收征管工作中常常处于被动。税收征纳之间存在的信息不对称,是导致税收流失的根本原因,也是税收征管面对的最大难题。现行的“管事制”征管模式,仅重视业务管理和专业化分工,却忽视了信息、数据的管理。可以想见,即使纳税申报业务做得极其完美,纳税申报的真实性、准确性又能提高几分?因此,单纯地强化业务管理并不能有效解决信息不对称问题,当然也不能有效减少税收流失。2.交易交易的特征随着市场经济深入发展,尤其是电子商务新型贸易方式的普遍推行,企业经营越来越灵活。例如,长春一家公司的采购人员在杭州出差时,通过当地终端向北京一家网络公司购买一批电脑终端设备,北京公司接到订单后,要求长春公司将货款支付给青岛分公司并由青岛分公司开具发票,收到货款后指示设在沈阳的配送中心发货。在这样一笔交易中,涉及多地多家企业,资金流、物流、信息流完全分离。我们依靠一地一个税务局已经很难全面地监控税源。换句话说,一个基层税务局把业务做得再好,也无法有效解决跨地区税源的监管问题。3.税务登记制度在工业时代,纳税人经营通常都有实体经营场所,税务机关通过检查实体店来核实纳税人是否办理了税务登记。另外,纳税人想使用发票,必须先办理税务登记,从而对不办税务登记的纳税人形成约束。而进入知识时代,新兴的电子商务交易,具有主体隐匿性、标的模糊性、地点的流动性以及完成的快捷性等特点,纳税主体很容易借此隐藏信息,做出逆向选择。税务部门虽然建立了网上税务登记制度,但因为没有实体店可查,很多网店也不开发票,如果纳税人不主动登记,税务机关往往束手无策。另外,纳税评估工作也因为缺少税收大数据支撑而无法甄别纳税人信息,整个工作基本上流于形式。4.管事制模式下的优化后,各部门对房产税改革大有可为税收征管是税收制度实施的重要支撑和保障。进入大数据时代,这种支撑、保障作用更加明显,甚至成为税制设计、改革的必要条件。如个人所得税改革,其趋势是向家庭综合征税过渡,这就急需家庭成员的数据信息;房产税改革未来的趋势将是对房产存量征税,则急需房产存量、业主的数据信息,等等。但在“管事制”模式下,税务机关很难获得这样广泛的数据,因此,社会很期待的这些税制改革不得不推迟。从“管事制”所遭遇的困境来看,基本都与税务机关信息匮乏有关。实践也证明,“管事制”虽然有利于税务机关形成规范的基础工作,但对于解决信息不对称问题效果并不理想。二、积极探索新管理模式目前税收征管所面对的问题,不是业务不精、流程不畅,而是信息不通、数据不足。如何解决?“管事”的思路明显过时了,必须另辟蹊径,积极探索新的管理模式。2009年,国家税务总局提出了“信息管税”的理念,实践当中也进行了一些探索,但迄今为止,仍未形成清晰、可行的改革目标、路径和方案。大数据时代的来临,虽然使税收征管工作遇到了很多困难,但同时也为税收征管模式的升级转型提供了难得的机遇。1.云计算平台是未来中小型企业“大数据与‘海量数据’和‘大规模数据’的概念一脉相承,但其在数据体量、数据复杂性和产生速度三个方面均大大超出了传统的数据形态,也超出了现有技术手段的处理能力,并带来了巨大的产业创新的机遇。”在大数据时代,数据不再是简单的处理对象,而是一种资产或资源,计算机硬件的重要性次于软件,传统的数据库技术已经显得过时,“新产生的生产工具则是批量分布式并行计算、实时分布式高吞吐高并发数据存取处理、超高速数据装载、海量数据存储系统、数据分析系统、数据安全管理、应用系统整合平台以及云计算平台等。”现行税收征管所依据的数据库技术与大数据技术相比,至少落后了一个时代。根据生产力决定生产关系的原理,技术的升级换代,必将推动税收管理模式的升级转型。2.通过信息共享促进规制“信息产业的发展有三大趋势:第一,数据成为资产;第二,行业会垂直整合;第三,泛互联网化。”行业垂直整合与泛互联网化都离不开数据开放。“大数据时代,数据增值的关键在于整合与分析,整合的前提就是数据开放。”美国政府就很有前瞻性地筹建了一个网站,目的就是实现政府机构的数据公开。我国税收管理与政府其他行政管理一样,基本是一种数据“自给自足”的封闭式管理方式,跨行政部门的数据垂直整合极其困难,“信息孤岛”现象严重。令人欣喜的是,一些地方开始打破政府部门的碎片化管理现状,并尝到了数据整合的甜头。“如济南电子政务数据交换平台实现了工商、国税、质检、公安、社保等20多个部门涉税数据的共享,国税局与地税局通过数据比对,发现了25000条数据差异,落实纳税企业5000多户,补缴税款2700多万元。”这种成功的尝试为税收征管模式转型指明了方向,也增加了转型的内驱力。3.利用大数据进行信用评级,助推中小微企业的发展。在税收征管大数据为企业和政府管理创新提供了新的思路和方法,也提供了很多可资借鉴的案例。例如,中小企业融资难是一个现实经济难题,银行不愿意贷款,因为成本(主要是信用评价成本)比较高。“由阿里巴巴金融带来的融资服务则通过中小微型客户在阿里电子商务体系中长期的注册信息、历史交易记录、客户交互行为、海关进出口信息、纳税、水电缴费以及阿里体系外的网上社交行为记录等多种信息与性格特征测试的数据汇总,来进行信用评级以资助中小微型企业的运作。”这是利用大数据进行中小微企业信用评价的一种全新尝试,也是税收征管可以直接借鉴的新模式。因为在税收征管工作中,对纳税人、对税源的评估,原理与此极其类似。由此可见,大数据时代既为处理信息、管理数据提供了强大的技术手段,也提供了数据管理、比对的新方法和新模式。因此,税务部门应以大数据技术应用为契机,积极推进我国税收征管模式二次转型,逐步实现征管制度由“管事制”向“管数制”(1)的转变,征管手段由计算机操作向大数据技术应用的转变,征管规程由业务流程向信息流程的转变,征管方式由专业化大生产方式向信息化工作方式的转变。三、税收征管转型:新的税收征管在大数据技术推动下开启税收征管模式转型,是税收征管全新的、转折性变革。税务部门在很多方面都存在不适应,尤其是思想观念上将面临严峻挑战。1.税务部门对税收征管的认知水平不高其一,税务部门对大数据认知十分匮乏。“大数据”是继“物联网”和“云计算”后IT业界最炙手可热的新名词。但是,今天其影响已经远远超出IT领域,“大数据正以前所未有的速度,颠覆人们探索世界的方法,驱动产业间的融合与分立”。而税务部门对于大数据并不熟悉,对大数据的内涵、大数据技术的功能了解甚少,不清楚大数据技术应用会对税收征管产生哪些影响,更没有意识到大数据背景下我国税收征管正在面临着重大转折,当然也无法前瞻性地把握税收征管改革的未来走向和节奏。个别地方虽然已经开始探索大数据的应用整合,但远未上升到理论高度,也不能确认其已具备大数据思维。以目前税务部门对大数据认知水平来看,要实现税收征管模式的转型将是十分艰巨的。其二,税务部门对税收征管的地位存在错误认识。经济决定税收,表现为经济决定税源、税源决定税收。在经济规模一定的前提下,能形成多大的税源,这取决于税收政策制度设计;在一定税源下,能实现多少税收收入,则取决于税收征管能力、纳税人纳税意识和社会协助。现实中后两个因素往往被忽视。税务部门通常的认识是:税源转换为现实税收收入取决于税收征管能力。基于这一认识就形成了“征税就是税务局的事”的理念。这种封闭的理念束缚了税务机关寻求外部协作的努力,这与大数据的开放理念是格格不入的。2.税收征管模式改革中存在的问题综观近些年来的税收征管改革轨迹,明显缺乏长远性和整体性规划。一方面,税务部门对征税环境的变化认识滞后,对大数据技术不敏感,观念和行动均未挣脱现有模式的藩篱,感受不到征管转型的压力,缺乏立足于时代高度的改革进程划分、改革趋势判断和清晰的改革路线,改革进程中短期行为明显,缺乏长远考虑。另一方面,税务部门在“信息管税”理念指导下,进行了一些有益的探索,如“以票管税”、“以地控税”、税收风险管理、大企业管理等。但缺乏理论指导下的整体设计,更多的是单兵作战、单项突破,明显存在盲目性。这些都将大大影响税收征管模式改革的进程。出现上述问题的一个重要原因是税务部门对税源的变动规律存在模糊认识。从历史发展看,税源在时空两方面发生着巨变:一是在时间进程上,农业时代人丁、土地课税,税源简单明了;工业时代的商品课税,税源流动性加大;而进入知识时代,知识产品成为税源,其非物质性(或无形性)的特点使税源的隐蔽性大大增加。知识产品以数据的形式存在,使税源失控直接表现为“数据失控”。二是在空间的变化上,企业的扩张和跨区域经营,使税源呈现出漫延性分布趋势,没有大数据税务部门根本无法有效监控税源。3.数据库的不统一和信息的集中现行“管事制”税收征管模式建立在尚不完善的数据库系统之上,“大面积推广的CTAIS是基于SYBASE数据库基础上开发的,而金税工程软件是在ORACLE基础上开发的,有的单项软件还是在FOXPLO数据库基础上开发的,数据库的不统一,给信息共享带来了技术障碍。”数据库技术在大数据时代已显得过时了,而我们对数据库的开发和利用却尚不过关,可见其间的巨大差距。“信息大集中”取得了较大的进展,正在逐渐贴近大数据模式,但是税务系统自身的数据集中尚未完成,包含税务系统外部信息的大数据框架也未搭建,到真正形成税收大数据模式还有相当大的距离。此外,征管机构设置、征管人员调整、征管机制创建等都面临着大数据带来的巨大改革压力。四、纳税人信息的部分构成面对机遇和挑战,税务部门既要充分认识转型的艰巨性,又要坚定信心。在转变传统思维的基础上,遵循先易后难、循序渐进的原则,搭建大数据框架,制定数据标准,长期、持续地扩充数据。图1中,税收大数据是指来自于税务机关内部和外部、与税收有关的各类数据的综合。其由以下几部分构成:(1)税务信息系统数据,是指基于税收业务处理以及税务人员专门采集直接录入的、由税务部门各种信息系统积累的数据。(2)纳税人提供的数据,是指纳税人在办理税务登记、纳税申报等业务时提交的纳税、发票、财务核算等方面数据。(3)第三方数据,狭义的第三方是指与纳税人有直接交易行为的另一方,比如在商品买卖中,卖方为纳税人,买方则为第三方。在一笔交易中,第三方数据与纳税人申报数据是上下游恒等关系,因而可用来验证纳税人信息。(4)第四方数据,第四方是指与纳税人无直接交易行为,但由于某种原因也知道交易信息的一方主体。例如产权交易中心因办理产权登记而知悉他人不动产交易信息。技术监督局、房管局、银联等都是重要的第四方。(5)第五方数据(2),前四方主体以外提供的数据,如媒体、公众等形成的与税收相关的数据。2.征纳之间信息不对称的新运行模式(1)比对机制,是指由计算机自动将“税收大数据”与“纳税申报数据”进行比对验证,以检验纳税人当期申报的真实性、准确性,从而解决征纳之间信息不对称的根本问题。(2)新的运行模式是形成计算机处理→纳税评估处理→税务稽查处理三段递进、层层深入的数据处理架构。第一步,由计算机对税收大数据进行处理、比对,查找信息不对称的疑点纳税人;第二步,基层税务机关纳税评估部门,对疑点纳税人进行审核分析、约谈、调查核实,查找和落实问题;第三步,税务稽查部门对评估部门移送的案件,进一步查证惩处。3.税收大数据的生成机制在税收大数据中,税务信息系统数据已基本成型;第三方数据,税务机关通过CTAIS也已有所