多规合一是我国空间规划体系改革的重要方向

多规合一是我国空间规划体系改革的重要方向

当前我国的空间规划制度中国有很多规划类型，相互关系复杂。经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态建设规划、综合交通规划及教育、医疗等各类专项规划,从不同部门、不同侧重点约束各类城乡建设活动。作为国家规划体系的重要组成部分,我国的空间规划在广泛实践的基础上不断完善,各类规划在引导城乡经济社会发展、实现空间资源有效配置及生态保护方面发挥了重要作用,奠定了不可替代的“领头羊”地位。但是,由于部门间管理的侧重点不同,以及各专业规划的编制依据及技术规范不同,导致规划间存在内容表述不一、用地指标彼此矛盾、空间安排相互错位等一系列问题,带来了规划管理体系的混乱和空间资源的浪费。近年来,为了有效化解规划间的矛盾,统筹部署城乡建设用地空间,“三规合一”或“多规合一”逐步引起了学术界和各级政府的高度重视。1多规合一“多规合一”的内涵、实现路径和实现路径我国“多规合一”理论的完善是在广泛学术讨论与地方实践的基础上陆续更新的。大致经历了起初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”或加上经济社会发展规划的“三规合一”,到目前融合各专业规划的“多规合一”2个阶段。从理论研究进展来看,虽然早期已有相关研究,但是将“多规合一”作为中心命题进行讨论主要集中于近几年,重点体现在以下4个方面:规划协调的基础理论研究、规划协调的技术手段、规划协调的管理体制一级规划协调的地方实践,等等。在总结以往研究的基础上,本文对“多规合一”工作进行了进一步的提炼。(1)“多规合一”的内涵。“多规合一”是指以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础,综合生态建设规划、综合交通规划以及教育、卫生等专业规划,协调解决“多规”间的冲突和矛盾,统筹部署城乡空间资源,搭建城乡规划管理“一张图”,形成各部门空间管理的工作底图。但是,基于我国目前的规划管理体系,从操作层面来看,“多规合一”并非是指多个部门只编制一个规划,而是指通过“多规合一”,各专业规划在城乡同一空间上的用地边界是完全一致的、功能安排是高度衔接的、政策属性是相互协调的,“多规合一”的具体管理仍需各专业规划分头表达、分部门实施。(2)“多规合一”的优点。“多规合一”后,大致可以达到如下成效。一是协调解决“多规”间的冲突和矛盾,提升规划的管控能力;二是推动项目的无冲突落地,提高行政服务效率;三是节约集约盘活存量土地,促进城乡建设用地效率的最大发挥;四是保护生态环境,保住城市长远发展的生态“底线”。(3)“多规合一”的实现路径。从现阶段我国的规划体系来看,“多规合一”的实现手段主要有2个途径。(1)编制“多规合一”规划。该途径是基于发改、规划、国土等部门各专业规划已经编制完成的前提下,通过编制“多规合一”规划,统筹协调解决规划间的各类矛盾,如广州开展的“三规合一”规划;(2)在专业规划编制或修编中采用“多规合一”的手段。如城乡规划编制过程中,将经济社会发展规划、土地利用规划等其它规划的空间管控要素充分体现和表达。综合来看,受发展阶段所限,第一种方案适用于各类规划编制已经相对完善的城市,开展“多规合一”的规划时机较为成熟、可操作性较强;第二种方案则适用于生产力发展水平较为一般的城市,重在编制部门专业规划时,综合考虑其它规划的因素。2“域东南角”的发展理念2012年7月,福建省委省政府下发《关于印发<莆田市城乡一体化综合配套改革试验总体方案>的通知》,将莆田列为省城乡一体化综合配套改革试验区,要求按照“全域莆田”的理念,编制城乡一体化总体规划,实现规划由城市延伸到镇村的全覆盖。同时明确提出:“要将莆田全市经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和生态建设规划融合起来形成‘一张图’,协调解决重大发展问题,统筹城镇化发展和城乡建设。”基于以上背景,在《莆田市城乡一体化总体规划》编制过程中,规划重点分析了发改、规划、国土、环保等部门的“四规”,同时对综合交通规划及海洋渔业、水利相关部门的规划一并进行叠加分析,找出“多规”间的问题,提出了相对可行的解决策略。2.1过小的划间土地指标莆田的“四规”之中,由于生态建设规划对市域范围内重要生态敏感区的考虑在城乡规划(简称“城规”)、经济社会发展规划(简称“经规”)和土地利用总体规划(简称“土规”)中均有考虑。为此,规划重点剖析“城规”、“经规”与“土规”在建设用地规模这一核心问题上的差异。规划以2020年的期限为前提,借助GIS信息系统软件进行叠加分析,将土地利用总体规划作为底图,分两个步骤,依次叠加“城规”(莆田市城市总体规划、仙游县城总体规划、乡镇总规)、“经规”(产业园区规划),详细分析规划间存在的矛盾。通过规划叠加,规划间的问题主要集中在以下3个方面:(1)规划间土地总量不一致。主要表现在:“城规”、“经规”安排的建设用地指标大大超出“土规”的总量控制范围。(1)“城规”叠加“土规”。通过叠加结果发现,“城规”确定的用地边界范围内,其城镇建设用地规模要高于“土规”的控制要求,超出指标约16.17km2;(2)“城规”、“经规”叠加“土规”。进一步叠加产业区后发现,“城规”和“经规”范围内两项建设用地指标叠合,其总量远远超过了超过范围内“土规”指标,超出部分高达149.30km2,“三规”之间确定的土地指标根本不想匹配(图1、图2)。究其原因,“城规”和“土规”之间仍有一定的协调余地,但是产业区规划大多在“城规”控制范围外布局,也游离于“土规”的管控范围以外,造成相关规划管理的失控局面。(2)规划间边界不一致。由于“三规”分别属规划、国土、发改等不同部门管理,“三规”在建设用地细部边界方面存在着大量的差异地块。表现在:(1)部分城镇组团超出“土规”的新增建设用地边界,如西天尾、荔城组团等。在这些组团内,“城规”划定了规模较大、形状较为规整的城镇建设用地,而区内土地利用规划安排的指标相对较少;(2)部分城镇组团囊括了“土规”的有条件建设区,如湄洲湾北岸开发区、笏石组团等。在这些组团内,“土规”划定了大部分的有条件建设区,虽可以占用,但需要在市域其它地方减少建设用地,进行用地内部的数据平衡。而“城规”全部划为建设用地;(3)部分城镇组团侵占了部分农用地,如埭头镇。“土规”在埭头镇区划定了大量的农地,而在埭头省级试点镇规划中,将城镇建设用地规模予以扩大,侵占了“土规”确定的农地指标;(4)少量地块城镇组团规模小于“土规”的边界,如涵江区。“土规”将周边用地纳入城镇建设用地规划统计中,但在“城规”的用地布局方面,城镇建设用地范围没有涵盖到这部分用地(图3)。(3)规划间用地属性不一致。不同规划对同一用地空间的用地属性安排各异,如“城规”建设用地、“土规”非建设用地等差异地块非常多。2.2空间协调原则由于规划门类众多,现行规划体系在“空间管理”方面相互交叉、错位,致使规划实施难以操作。规划认为,有必要建立一个“多规合一”的空间平台,综合发改、规划、国土、交通等部门规划所涉及的空间要素,按照统一的城乡空间发展思路,统筹安排建设用地布局,协调解决各规划在空间上的冲突。基于以上分析,规划提出如下协调原则:(1)“土规”:定指标。根据《莆田市土地利用总体规划》,城乡居民点用地指标控制在435km2,规划将其作为作为规划期内城乡居民点建设用地指标的“上限”,建设用地总量不容突破。(2)“经规”:定目标。落实国民经济和社会发展“十二五”规划、《湄洲湾港口城市规划》等相关发展规划,优先保障湄洲湾临港产业集群建设用地,土地指标投放方面重点予以倾斜。(3)“城规”:定坐标。在优先保证城市总规、仙游县城规划、省级试点镇用地的基础上,按照“土规”的总量控制红线,综合“经规”的产业区用地和保留的村庄居民点用地,全域分配城乡用地指标。(4)生态建设规划:定底线。保证以城市绿心为核心,全市各类风景名胜区、森林公园、水源保护地等非建设用地不受侵犯。通过保护城乡有限的生态“底线”,形成山海联动和体系化的生态安全格局。2.3图斑的图斑划分考虑到“多规合一”规划实施的多部门、多主体性质,规划认为,多规合一后的“一张图”,图纸表达应该是发改、规划和国土等相关部门均能认识、认可的空间底图,但同时应不局限于发改、规划或国土单个部门规划的相关技术规范。按照这一核心思路,规划探索性地将“全域莆田”规划总图的图斑划分为城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地、村庄建设用地、农田、水域等6大类。同时,对机场、港口、铁路及其它道路交通等空间要素进一步明确。规划至2020年,全市城乡居民点建设用地规模达435km2,其中城镇建设用地达250km2,村庄建设用地达185km2(图4)。2.4强化城镇开发边界,促进用地集约利用规划充分考虑“多规合一”的可操作性,在规划“一张图”空间底图形成后,重点对2020年的莆田市城市总体规划、莆田市土地利用总体规划、产业区规划和生态建设规划提出反馈与完善思路,方便各部门操作实施。(1)反馈《莆田市城市总体规划》(2020年)。根据《莆田市城市总体规划》规定,规划中期(2020年)的城市建设用地控制在170km2以内。“多规合一”后,进一步优化城市建设用地边界,适度增加了湄洲湾北岸、华亭试点镇、秀屿木材贸易加工示范区、兴化湾南岸启动区等区域的规划建设用地指标。规划至2020年,中心城区规划范围内,城市建设用地调整到210km2,在原城市总体规划的基础上,扩大了40km2(扣除填海指标)的建设用地指标(图5、图6)。(2)反馈《莆田市土地利用总体规划》(2020年)。规划重点针对城镇建设用地,在坚持用地功能整体协调的前提下,结合道路网布局,将土地利用规划布局相对零散的用地逐步整合为规整的建设用地,对城镇开发边界内的建设用地进行再认定。规划重点针对2015年、2020年的城镇建设用地调整提出修改指引(图7、图8)。(3)反馈产业区规划(2020年)。以“多规合一”为基础,对现状相对零散的产业园区进行整合,统筹建设用地布局,形成“2个国家级开发区—4个省级开发区—4个专业园区”的开发区体系,统一园区名录、统一用地规模、统一园区边界。通过园区整合,进一步提高土地利用效率,在用地转型中实现产业的整体升级(图9)。(4)反馈生态建设规划。规划参考了深圳、广州、武汉、长沙等生态资源保育的经验,通过“多规合一”,划定莆田市基本生态控制线,保护莆田城乡有限的生态资源,形成城乡统一的生态安全格局“底线”,从而处理好城乡“大发展”与保护“大生态”之间的关系,进一步划分“紧凑城市”与“开敞田园”,探索具有莆田特色的大地景观格局。总体来讲,基本生态控制线可划分为生态底线区和生态发展区两个部分。其中,生态底线区是城市生态保护和生态维育的核心地区,是城市生态不可逾越的安全底线。规划将以下6类地区划分为生态底线区:莆田城市绿心,饮用水水源一级、二级保护区,自然保护区、风景名胜区、森林公园的核心区,大型基础设施通道地区,主要河道及蓄滞洪区,沿海基干林、生态公益林等其它生态敏感地区。其余生态较为敏感性地区可划为生态发展区(图10)。3加强顶层设计通过“多规合一”的莆田实践,笔者认为,虽然“多规合一”已经成为现阶段我国空间规划体系的主要创新改革方向,但是规划间的真正“合一”仍然面临着体制机制改革、技术创新等一系列现实问题。(1)管理层面。由于“多规合一”涉及发改、规划、国土、环保等多个部门,体制机制改革涉及到纵向和横向的多层次协调,不是某个部门可以独立完成的,必须建立一个强有力的协调机制。从已有的经验来看,广州市在推动“三规合一”过程中,专门成立了“三规合一”工作领导小组,由市长担任组长,指导全市“三规合一”工作的开展,协调解决三个规划遇到的重大问题;上海市则通过推动“城市规划管理局与原房屋土地管理局中的土地管理部门”合并,加快“两规合一”工作。为此,建议在编制“多规合一”规划之前,地方政府应成立“三规合一”工作领导小组,由一把手直接负责,统筹协调规划编制工作。(2)技术层面。“多规合一”最核心的矛盾是“城规”、“土规”的建设用地布局矛盾。“多规合一”规划编制需要在技术层面处理好3个方面的关键性要素:(