牟定县共和镇周山村委会农村基层治理难的问题思考

牟定县共和镇周山村委会农村基层治理难的问题思考摘要农村是国家“三农”治理体系的重要组成部分，“三农”相互依存相互影响。把“农村”工作摆在更加突出的位置，对深化观念转变具有重要意义。因此，要完善和推进农村治理现代化建设，落实国家治理体系和治理能力现代化建设的有关要求，推进依法治国，全面深化改革。在此大背景之下，本文以牟定县共和镇周山村为例，基于当前牟定县共和镇周山村委会概况及农村基层治理现，通过对牟定县共和镇周山村委会农村基层治理存在的困境进行详细探讨，剖析出牟定县共和镇周山村委会农村基层治理困境的成因，从而有针对性的提出提高农村基层治理水平的方法和对策，以期为为当地农村基层治理现代化提供一定的参考，为制定农村基层农村发展目标以及出台适合本土的农村政策提供科学化的依据，同时还能够对于今后的其他地区相关研究发挥出一定的借鉴价值。关健词：牟定县；农村基层；基层治理目录TOC\o"1-2"\h\u18550前言 前言新环境下，不断提升农村基层治理成效显得越来越重要。但农村基层采取的治理方式仍需不断改革探索，不能仅靠中央和国家层面的推动。中央和国家从宏观层面和全局角度谋划和重建社会治理。在宏观方向的正确指引下，更需要的是各地不同的具体做法。在此过程中，缺乏理论研究或教条式的理论指导，对各地的具体实践效果产生了负面影响。因此，新形势下，通过对治理理论的认真研究，从不同角度阐述了治理理论的内涵，在其他文献中客观理性地分析了不同地区乡村治理的现状和存在的问题，探索符合当地乡村发展要求的基层治理模式，在一定程度上可以对当前农村基层治理实践的发展起到显著的推动作用，完善相关研究，为农村基层治理理论研究提供具体的案例支撑，对推进乡村治理体系现代化也具有一定的价值。一、牟定县共和镇周山村委会概况及农村基层治理现状（一）牟定县共和镇周山村概况牟定县共和镇周山村，隶属于牟定县共和镇。位于镇西，距共和镇政府所在地5公里。到镇上的路是柏油路，交通便利，距离县城5公里。东邻吉盛，南接龙凤，西接牌坊，北接庆丰。下辖上石、下庄等21个村民小组。农村839户，农村人口3357人，其中农业人口3142人，劳动力2435人，其中从事第一产业2197人。1.基础设施目前，该村已实现通水、通电、通路、通电视、通电话。全村通自来水839户，仍有108户饮水困难或水质不达标（占农户总数的12.87%）。通电838户，有线电视678户，电视机722户（分别占总户数的99.88%、80.81%和86.05%）；有固定电话或移动电话561户，其中移动电话517户（分别占总数的66.87%和61.62%）。村到镇的路是柏油路；进村的路是子弹路面；村内主干道全部为未硬化路；距最近车站4公里，距集市5公里。全村现有汽车9辆，拖拉机8辆，摩托车124辆。全村耕地有效灌溉面积2601亩，有效灌溉率88.62%，其中高产稳产农田2601亩，人均高产稳产农田0.8亩。全村沼气池养殖户152户；安装太阳能183户；完成“一池三改”（改厨房、改厕所、改马厩）152户。全村有15个自然村通了自来水；已通电的有15个自然村；有一个15个自然村通达；通电视的自然村有15个；电话里有个15号自然村。还有2个自然村饮水困难或水质不达标。该村农户住房以土木结构住房为主，其中39户居住砖混结构住房；住在砖木结构房屋的有57户；有743户居民居住在土木结构住房中。2.农村经济全村农村经济总收入2143万元，其中：种植收入440万元，占总收入的21%；畜牧业收入254万元，占总收入的12%（其中生猪2255头、肉牛57头、肉羊0只）；渔业收入20万元，占总收入的0.9%；林业收入30万元，占总收入的1.4%；第二、三产业收入1294万元，占总收入的60%；工资性收入80万元，占总收入的3.7%。农民人均纯收入1599元，农民收入主要在种养业。全村外出务工收入54万元，其中常年外出374人（占劳动力的11.26%)，省内务工304人，省外务工70人。（二）牟定县共和镇周山村委会农村基层治理现状1982年12月宪法修改，调整了我国基层组织体制，以明确形式界定了乡、民族乡、镇。到目前为止，这也是中国最基层的行政区。目前，大多数乡镇人民政府实行乡镇长、镇长负责制，乡镇人民政府负责本乡镇行政区域内的行政工作。1987年11月，六届全国人大常委会第二十三次会议召开。会上顺利通过了《村民委员会组织法（试行）》，组织法明确了村委会的职能、权限等相关要求。1998年，云南省常务会决定撤销行政区办事处，改为行政村，成立村党支部和村委会；1999年，全省实行村民自治。此后，随着社会不断发展，云南省农村基层治理逐步形成了“乡政村治”的格局。在云南省牟定县共和镇周山村，农村基层治理也采用“乡政村治”的治理模式，从乡镇机关的行政管理和村民自治的民主管理两个方面进行。20年的推进和发展，随着工业化、城镇化和基层社会经济转型的深入推进，牟定县共和镇周山村也进入了新的发展阶段。农村基层组织多元化、社会结构多样化、政治发展复杂化，成为牟定县新时代农村经济社会发展的主要标志。随着社会的进步和基层民主政治的发展，农民群众的民主意识、自治意识越来越强，对构建平等有序的基层民主结构的要求也越来越高。牟定县农村基层治理现状也在发生变化，主要有以下特点：1.农村基层治理主体多元化随着经济社会的发展，牟定县农村社会的封闭性逐渐被打破，特别是在流动方面。村庄社会不再像以前那样只是由单一集体经济、本村户籍或共有集体产权的村民组织起来，而是开始呈现出现代的多元财产经济形态，在居住方面覆盖了更多来自五湖四海的人群，当然也不会有不同形式的外出村民。在新的农村经济社会结构前提下，当前牟定县乡村治理主体发生了重大变化，人们摒弃了上世纪80年代农村事务只有人民公社有决策权的局面。现在，无论是农业生产还是财产分配，都要彻底摒弃人民公社说了算的旧思想。进入新时代，牟定县共和镇周山村治理主体更加多元、开放、包容，基本实现乡镇政府、农村党组织、村委会等群众性自治组织、群团组织和社会力量共同参与的治理主体结构。2.农村基层治理手段多样化党的十九大报告关于乡村振兴战略的部署中，明确提出“治理有效”要基于什么发展要求。从过去沿袭的“管理民主”到现在的“治理有效”，这一过程的变化也表明，农村基层治理在治理方式和手段上更加丰富多样。走访中，牟定县共和镇周山村在2020年以前是“软弱涣散”村。村集体收入发展缓慢，农民收入水平低，村党支部书记说了算，群众上访不断，村民关系冷淡，传统道德文化失传。当地乡党委政府下定决心，决定对该村进行全方位管理。首先，充分发挥村党组织在农村基层治理中的领导作用，实行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”，为党员设岗定责，落实公开承诺和志愿服务制度，督促党员真正发挥先锋模范作用。群众普遍认为党员素质比群众素质高。其次，规范村民自治采取的方式，但凡是涉及村民切身利益的事项，都要第一时间在本村组织召开村党支部、村民委员会联席会议。各村党支部在会上提出决策建议，联席会议讨论通过后，再召集党员、村民代表讨论决定；各村按照村规民约实行民主管理，最终努力营造良好村风。经过3年努力，该村治理能力大幅提升。村集体收入增加了，村庄生态环境好了，农民满意度提高了。该村的经验体现了牟定县共和镇周山村乡村治理模式的基本特点，即以村民自治为核心，结合实际情况，融合一定的法治和德治手段，治理模式逐步多元化，村庄治理效果开始见成效。3.农村基层治理范围扩大化在改革开放刚刚开始实施的时期，我国经济发展整体上呈现出非常严重的滞后现象。当前，党和国家把发展的着力点放在推动经济建设的方向上，正因如此，才开创了社会主义建设的新格局。由于近年来经济社会快速发展，为经济增长而采取的发展模式越来越片面，以至于乡村治理的其他领域没有得到足够重视，导致乡村矛盾频发，这对基层工作无疑是一个巨大的挑战。立足乡村振兴战略，牟定地区农村基层治理重心大幅提升，从原来的以经济增长、社会稳定为重点，向与群众生活息息相关的民生方向发展，逐步将文化教育、医疗卫生、环境保护等公共事业作为基层治理不可或缺的核心问题。据走访了解，2020年村收入中，除了发放工资、办公经费等固定支出外，平均每个村要投入近几十万到上百万用于水利工程、村道硬底化、学校建设、人居环境整治、农村污水处理设施建设、村级园区建设等民生项目。以上资金一部分来自上级政府财政扶持资金，一部分来自村集体收入资金。二、牟定县共和镇周山村委会农村基层治理存在的困境（一）村委会行使权力不够规范从法律角度看，在我国宪法中，明确规定村民委员会是村民会议和村民代表大会的主体，村民会议和村民代表大会都是自治组织。但在实际执行过程中，这三种组织的基层治理与法律法规规定存在差异，削弱了村民会议、村民代表大会的应有职权。再者，村民委员会属于上级机关的基层执行机构，他们没有决定权，相应的有决定权的村民会议、村民代表会议被村委会掩盖，不能按时召开。其中最重要的是对村民委员会行使自治权缺乏法律监督。这种不合理的召集周期没有明确行使问责制。（二）农村基层治理能力较薄弱一方面，随着近年来城镇化的快速发展，大量农村劳动力逐渐向城市转移，造成我国大部分农村地区劳动力短缺、老龄化严重。农村基层组织队伍建设结构不平衡，整体素质偏低，年龄严重失衡。另一方面，地方市、镇、村更多关注农村经济发展方向，在村更多关注上级政策落实，完全忽视自身治理优化，没有将政策与百姓有效结合。此时，需要基层自治成员掌握乡村社会治理的根本规律，适应当前社会发展的新常态。（三）农村公共服务有待改善新中国成立以来，我国实行城乡二元经济结构，城镇化的不断实施，使得城镇的面积不断扩大，进而引发了多种社会问题，如政府效率低下、农村人才匮乏等热点问题。乡村教育成为乡村公共服务供给体系中亟待解决的重要问题，随着农村留守儿童比例越来越大，农村家庭对教育重要性认识不足，许多孩子被迫放弃学业，乡村学校教师数量不断萎缩，何谈吸引高素质的教师到农村地区提供教育服务。（四）农村基层党组织建设薄弱一是村级两委矛盾多发。在农村，由村书记兼任村主任或村主任兼任村书记。这种“一肩挑”，在农村基层治理能力强的情况下，不容易出问题。二是农村基层党组织由于资源和手段的严重缺乏，给其他社会力量进入农村社会带来了机会。其中宗族势力和宗教势力的影响明显呈上升趋势。（五）农村村民自治流于形式作为我国农村基层民主最基本的管理制度，其实质是农民综合运用民主选举、民主监督、民主管理等手段，团结农村各方面力量，整合各种资源，共同管理农村公共事务，从而充分实现农民利益和需求，实现自我管理、自我服务目的的过程。但事实上，由于我国长期以来受到分散的小农生产方式的制约，农民更多地关注自己的农业生产经营，不关心农村公共事务，或者在思想认识上存在种种错误，对村民自治一无所知。村里召开村民大会难，是因为村民没有认识到公共事务对自己和乡村建设的重要性，没有一定的补助，很难吸引村民参加村民大会。即使是顶着压力或补贴参加村民会议的村民，也缺乏实际参与，对会议内容和要求盲目随意应付。对于村民来说，与公共事务有关，讨论缺乏参与公共事务积极性的原因，主要原因是村级组织缺乏社会公共事务的管理权限和提供公共服务的能力。由于财权、事权、物权的缺失，难以提供满足村民公共服务需求的能力，村级组织无法对村里稍大的事情做出决策。这使得仅限于村委会选举的村级组织拥有决策权，村民自治中所要求的村民民主管理缺乏相应的管理内容，民主监督没有监督内容，从而使村民自治实际上成为一种纯粹的形式。三、牟定县共和镇周山村委会农村基层治理困境的成因当前，农村留守人员对公共事务热情不高、基层村干部被过度束缚的现象比较普遍。解决问题要分析原因，才能真正对症下药，解决农村发展人的两大难题。（一）传统观念和复杂的舆论的制约与城市各种法律法规的约束不同，在农村，人们习惯性的不成文规定和非正式的社会规范对农民的制约更大，主要表现在农村仍然受到传统家庭观念和农村复杂舆论场的制约。一是农村女性大多还秉持着女性固守家庭的旧观念，对公共事务“不好意思”“难为情”。他们重视邻里关系，不会提出个人意见。在乡村社会，良好的社会关系往往是家庭妇女是否体面的评价标准。二是村内关系网络复杂，存在多种联系，如依托宗族血缘关系的庞大家族体系，大小团队之间、团队与农户之间、邻里之间的社会关系等。这些社会关系相互交错，形成了复杂的乡村关系网络，在我国具有一定的普遍性。然而，村里的熟人关系和农民对流言蜚语的恐惧，使得大多数村民对村里的公共事务视而不见，使他们在公共事务和政策反馈中失声。（二）农村基础平台实力薄弱村庄是农民的生活空间，也是村民发展的平台。乡村平台薄弱与乡村建设人才流失之间存在辩证关系。一方面，乡村平台薄弱，抵挡不住城市相对高薪的吸引力，留不住需要养家糊口的青壮年。另一方面，随着村里青壮年外出，村庄建设缺乏主力军，村庄平台日益弱化。主要原因是农村基础设施薄弱，医疗、教育、卫生相对落后，而城市基础设施完善，医疗、教育、卫生、养老有保障，导致越来越多的年轻人外出务工。他们期待着用自己吃苦耐劳的本领站在城市。于是，农村就出现了人留不住，年轻人不想回去，也不想回去的尴尬问题。乡村发展人才匮乏，发展内生动力不足，极大影响了乡村发展的速度和质量。（三）农村治理的内卷化基层治理的内卷化在农村村干部身上也能看到，基层工作任务重、压力大已成为普遍共识。农业税取消以来，基层工作职能由管理向服务转变，国家开始向基层投入大量资源，主要依靠“项目制”和“一卡通”补贴。同时，为了保证农村资源的合理有效利用，国家制定了越来越具体的资源使用规范。这些资源使用规范在防止基层资源滥用的同时，也极大地限制了基层治理主体的能动性，造成基层治理中的形式主义和内卷化。农村村干部自身也存在队伍不健全、队伍老化、队伍业余化等现实问题，上山下乡的制度规则让他们花费大量时间过于关注任务的完成状况和痕迹，以减少与农民沟通交流的时间和精力。虽然制度和规则在防治基层干部腐败、限制资源浪费和滥用资源等方面起到了很好的规范作用，但也加深了村干部与村民之间的悬置程度。村干部难以拧成一股绳，影响村庄发展的问题显而易见。（四）农村既得利益者的阻挠在农村，哪个宗族的人当选村支书或村主任，那么这个宗族间接控制的农村经济和社会事务就会高于其他宗族或其他家族，削弱了农村基层的凝聚力。由于宗族之间的竞争也会使农村经济社会事务减少，会高于其他宗族，使得基层农村被社会经济事务所垄断，并不同程度地削弱了农村的外在压力和凝聚力，打破了乡村权力的均衡结构。因此，在每个阶段都会出现一个群体或个人的既得利益。这些既得利益者的民主观念和民主意识十分淡薄，实际上他们对农村基层治理权力的垄断在某种程度上是为了凸显宗法势力的增长，为了使自己的家族更加强大，他们会通过各种手段和方法，做出各种组织基层民主政权建设、阻碍农村民主自治发展的行为。因此，从整体上看，制约农村民主政治发展的重要因素是一些既得利益者的阻挠，特别是家庭宗法观念对民主政权的挑战，从观念上制约了民主观念的进一步发展和拓展，严重阻碍了农村基层民主政权的建设。对于工作在一线的村级组织工作人员来说，既没有能力也没有权力更没有财力去做农村民主思想教育工作，缺乏有效的宣教手段和经费支持，即使投入大量时间和精力，效率和效果仍然不明显，从长远来看不利于农村民主氛围的培育和村级组织的发展。四、解决牟定县共和镇周山村委会农村基层治理困境的办法（一）完善农村基层治理的法律制度一是完善《宪法》的相关规定，考虑将《宪法》中国家机构章节对村民自治问题的相关条款移转，安排在公民权利和义务中的最后一章，建议将农村村民自治的若干条款依次顺延。进一步细化村民自治规定性条文，使法律法规具有可操作性；二是完善《中华人民共和国村委会组织法》的相关规定，规范要兼顾民主监督、管理和决策、选举的内容平衡。修改选举双过半规则，要充分考虑当前农村选民及民主实际，要坚持辩证思想，必须实行相对多数的选举规则，即获得的选票数所占比例较大即可当选。必须全面考查候选人的资格，特别是对消极因素的考察，这样可以保证被提名的候选人能够真正胜任村委会工作。（二）明确农村基层自治的主体职责完善乡镇政府合法性，加强乡镇政府民主政治建设力度，保证乡镇府政治权力基于民意认可的合法性运行。为实现地方自治双重运行，将乡村民意自下而上的反应与乡村自上而下的权利运行机制相结合，使国家权利在渗透到农村的过程中，能够真正帮助农村社会解决难题，协助农村自治，发挥更好的自治效果，也实现自上而下的表决机制，反映村民意愿，为村民表达意见、参与决策提供平台。在乡镇干部考核方面，尤其要将自上而下的考核纳入体系，重视农民对乡镇干部的满意度评价，减少上级政府考核的比例，建立多元化的考核标准体系。（三）加强农村人才队伍建设基层干部培养也要建立多元化的引进和培养渠道，拓宽基层干部来源，特别是要把活力和创造性匹配起来，建设认真担当的农村干部队伍。吸纳大学生志愿服务队伍参与基层事务管理，特别是要加强宣传和教育，引导当地大学生参与村级自治，提高大学生为家乡服务的意识和热情。建立乡镇和村级组织工作人员公开公平的选举制度，特别是在农村，要弱化宗族观念对基层组织干部的影响。建立绩效考核机制，对村级组织工作人员在工作过程中的表现进行跟踪和评价，突出的表现要给予必要的奖励和肯定，不足的地方要恳切提出，不断提升基层组织集体荣誉感，提升公共服务能力。（四）选择渐进性政治发展模式纵观人类社会的发展，由人类建立起来的政治体系必然是不完美的，受时代因素影响，虽然有局限性，这些局限也无法通过变革和创新来解决，所以，人类政治制度的完善是一个连续的、不间断的过程，循序渐进的政治发展不能建立在抽象的想象之上，也不可能建立一个像样的政治体系，只能在充分尊重原有制度的前提之上，根据当时的社会经济条件，不断完善政治体系，利用修正后的政治体制促进经济社会的发展，反哺、推动社会发展。这样，就为建立更好的政治体系打下坚实的基础。因此，渐进式政治发展是从自生秩序中选择的政治发展模式，以和平方式，最终实现政治体系主体向民主政治体系的转化，如果一个政治体系能够为社会经济的发展创造条件，保护公民的基本自由权利和维护社会稳定，那么，这样的体系就能够推动制度改革，助推政府治理工作不断前进。（五）明确村级组织自治权限职责村级组织的自治权限和职责要明确，特别是要调整三农政策思路，把村级组织的权限和职责交还给村级组织，不能由各级政府代行职责。要充分信任村级组织，认识到村级组织作为农村自治制度关键主体的重要性，树立村务村管理念，赋予农村基层组织乡村治理的权限和职责。彻底解决农村基层组织“空心化”问题，除了赋予村级组织乡村治理相关职能外，还需要从保障角度进行制度安排，从基层治理的手段和资源角度满足基层治理需求，建立基层组织目标责任制，提高基层干部工作效率，通过激励措施激励村级干部充分争取和调动一切资源和力量完成乡村治理任务。同时，要加强乡村治理主体责任意识的培育