公共性与自利性的关系

公共性与自利性的关系

“公共政策是政府主要的公共机构。为了确保社会能够正确发展，政治系统的决策和义务是正确的。通过广泛的参与、可持续的选择和具体项目的实施，公共管理活动可以实现。协调和解决社会公共问题，平衡和协调社会利益。以实现公共利益。”。”戴维·伊斯顿认为,政策是“政治系统权威性决定的输出,是对整个社会所作的权威性价值分配”。公共政策的形成乃是公意的达成与约定,公共政策过程是对不同社会利益要求所作的界定、确认、协调和落实。政府作为公共政策的公共法权主体,在公共政策制定及其实施过程中起着决定性的作用。然而,在公共政策过程中政府并非纯粹代表公共利益,其客观存在的自利性有扩张的可能,必将对公共政策过程产生重要的影响。一、政府主导下的公共政策和效率“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则和指南。”而特定政党和政府在本质上总是代表特定阶级的利益的,这就决定了任何公共政策在本质上必然具有指向的目的性。公共政策作为一定社会和国家的公共权力机构对社会公共事务进行干预和管理的表现形式和行为方式,是一种以利益为核心的系统行为,形成了从利益表达和利益确认开始,中经利益平衡和利益裁决而进展到利益分配和利益实现的运行机制。利益表达和利益确认是公共政策行为的基础,利益平衡和利益裁决是公共政策行为的核心,而利益分配和实现是公共政策行为的关键④。在对社会资源所作的权威性分配过程中,占据国家公共法权主体地位的执政党和政府,作为体制内的政策力量,必然会依据其自身所代表的利益偏好采取行动。公共政策指向的目的性规定制约着其他的属性。社会主义的本质是人民当家作主,它代表着最广大人民群众的根本利益,从本质上说,政府不谋求社会公共利益之外的特殊利益。其次,公共事物和公共问题是公共政策关注的核心问题,公共性是公共政策的首要特征。社会是一个由政治系统、经济系统和文化系统构成的有机体。在现代市场经济条件下,市场作为资源配置的基础性方式,只是承载着有限的能力,“由于这样或那样的原因,不可能实现一种对任何人都毫无损害的最佳状态。”追求自身效用最大化的微观市场主体难以解决市场经济的外部性问题,任由其负面外部性累积,必将对整个社会经济的宏观运行产生不良影响;公共产品和服务由于其建设周期长、投资巨大、回报率低等特点,决定了一般市场主体不愿承担或无力承担,从而造成公共产品短缺,且市场交换方式无法避免“搭便车”现象;放任市场自由竞争必然导致垄断,从而使资源得不到最优配置;以市场为分配社会资源的惟一方式,会导致两极分化从而危及社会稳定。市场失灵为政府干预提供了可能,公共政策作为政府干预的方式和手段,其首要任务在于解决上述公共事务和公共问题。再次,公共政策作为国家公共权力运行的具体体现,作为政府实施公共管理的重要途径,作为维护公共利益的重要手段,贯彻和维护公平正义是其应予遵循的根本价值理念。政府是社会公众的代理人,承担着受委托责任,“政策的核心原则就是确保公共计划得以公正的实施”。公平与效率始终是人类社会必须关注的一对基本关系问题,市场经济条件下如何协调公平与效率问题是一个两难选择。迄今为止的人类文明史证明,市场经济作为经济运行和资源配置的基础性方式,可以较好地解决效率问题。但是,个体追求理性效用的最大化却可能导致集体行动的非理性,从而对社会的可持续发展带来危害。西部地区过度放牧造成的草原沙化退化和水土流失,导致生态破坏和生产能力下降就是很好的例证。市场经济条件下的马太效应,使得强者更强,任由其发展势必会导致两极分化和社会不公,从而阻滞社会发展。当代西方新公共行政理论告诉我们,公共行政的核心理念在于公平正义,政府对公共问题的解决必须贯彻这一价值理念。改革开放以来实施的赶超式发展战略中,效率得到了前所未有的重视,公平正义则相对被忽视了。在现代化起步与社会转型的交叉运行时期,“效率优先、兼顾公平”的原则必须得到重新阐释,效率是公平的基础,公平是效率的保障,任何效率都不可能离开公平的支撑,否则不可能长久。公共政策过程中,政府主要“起着制定和维护竞争规则的作用,这些规则的作用就是解决社会公平”。政府作为公共权力的运行主体,在公共政策过程中发挥着主要作用。执政党、立法机关、行政机关以及利益团体和社会公众在政策制定中都起着一定的作用。一般而言,执政党的政策具有宏观性和总体性的特点,在整个公共政策中起着统摄性作用。立法机关制定的法律法规则规定着特定政治系统中一定范围内政策运行的限度和依据,具有基本政策的特点。随着社会公共事务的日趋扩大,行政机构行使部分立法权成为各国的普遍的选择,中央政府制定的政策就效力和范围而言,属于基本政策的范畴,但是大量的地方政府和部门作为行使国家行政权的管理机构,它制定和执行着大量的操作性和实践性的公共政策,在这个层面上公共政策具有具体性和执行性的特征。政治生活系统是一个由连续的作为要求和支持的输入和输出而构成的一个有机体。在更大一级的社会系统中,客观存在的各种社会问题,何者能够进入政治系统,成为公共政策问题,在一定程度上受政治决策系统中处在各种要求流量通道入口的“守门人”的过滤。任何公共权力运行主体都会依据其自身的价值目标去解决公共政策问题。只有当公共权力意识到社会公共问题并已阻碍整体社会发展,在了解公众的意愿并认同其政策诉求时,它才会进入公共政策议程。政府作为行使国家行政权的机关,直接管理着大量的公共事务,它是公共政策形成中最直接和最主要的渠道。大量的社会问题往往通过政府行政过程反映出来,进而反馈到公共权力决策当局,进入政策议程。公共政策的制定和实施是两个既相关联又相互区别的步骤。有言道:“徒法不能以自行。”制定公平正义和理性可行的公共政策是公共政策运行的基础,但是并非公共政策形成后人们就可以自然而然地实现预定的目标,在政策的制定和执行之间,有时存在着巨大的鸿沟。各级政府机构是公共政策过程的主要组成部分,其制定和实施的公共政策的具体性和执行性特征表明,它往往对中央政策和法律法规具有解释性和实践性作用,在这一过程中,“官僚的自由处置”操控机制显得尤为重要,因为“由官僚人员确定的政策实施方法可能与政策本身的内容一样重要”。从公共政策的绩效评估看,政策的运行归根结底要落实到其产出的绩效上来,以政策绩效来检验政策的价值理念是否得到体现,目标指向是否达到。在存在自利性扩张的前提下,政府对行政权的垄断行使,能否保证贯彻实施代表公平正义的公共政策,协调和维护公众的利益,也是一个值得探究的问题。二、利益失衡导致社会公共政策制定和实施面临着两大挑战。在这3公共政策的核心在于对公共问题的求解,公平正义是其应有的理念。但是,作为公共政策运行主体的公共权力机构,政府并非只代表纯粹的公共利益。西方公共选择理论认为,政府与企业等微观市场主体一样,也是按照其自身效用最大化的方式去行事的,斯密的“经济人”假设同样适用于“非商品”选择。在政治市场上,政治产品(即公益)的需求者是广大的选民或纳税人,供给方则是政治家、官僚和党派。他们的活动无论有多么复杂和不同,其行为准则总是遵循着一个共同的效益最大化的规则。社会公众个人参与政治的目的是追求其自身效益的最大化,单个选民在政治市场上投票,支持能给他带来最大预期利益的政治家。而政治家同样也是按照其效用最大化函数行事的,一个政治家或官员在决策时总是对那个最能满足他自己利益(如权力、金钱、名誉等)的议案投以青睐。公众的利益有可能是手段而未必总是目的,政治家追求个人目标时未必符合公共利益或公共目标。公共选择理论虽然扩大了个人效用最大化函数的适用范围,但对解释政府的行为有其合理的一面。马克思主义认为,人类的经济利益关系、政治利益关系和文化利益关系构成了全部“社会关系总和”,经济利益关系是人的最本质关系并进而决定人的政治利益关系。随着阶级的产生,阶级斗争的发展并进而产生了国家。国家代表着一个掌握着公共权力运行的机构的出现,它是代表统治阶级及其利益的,因此从宏观层面看,政府利益是客观存在的。社会主义的本质决定了政府利益与最广大人民群众根本利益的一致性。从中观层面看,阶级内部总是因经济地位、职业角色、文化背景的差异而分成不同的阶层,甚至因利益高度聚合而形成利益集团,它们在行为方式上具有高度的一致性,是按照追求集团或阶层利益最大化方式行事的。至于微观层面的个体,会凭借其自身掌握的政治、经济和文化资源的多寡去追求自身利益的最大化。公共权力总是掌握在特定的阶级手里,依靠特定的机构、组织和人员去行使。“权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败。”权力有着一种自然腐化和扩张的贪婪本质,公共政策制定和实施过程中,政府自身利益的扩张往往导致公共政策与公共利益的偏离,公共政策的异化会使社会成为政府的奴役。当前,我国正处在现代化起步阶段,政府自利性的扩张导致行政命令贯彻能力退化,行政效率低下,法律规则受到破坏的“软政权化”现象出现,以及阻滞技术进步和资源的合理流动,并通过权钱交易降低生产效率的“分利集团化”现象产生,对公共政策制定和实施过程产生了严重的负面影响。其一,从公共政策制定看,作为公共政策运行主体,政府对自身特殊利益的谋求必然危害公共政策的公平正义的价值理念。政府作为有强制力的公共权力机构,任由其自利性扩张和膨胀,必然会危害其他阶层的利益;其次,作为掌握公共权力的政府,实际上掌握着公共政策的生成渠道,如前所述,什么样的社会公共问题在何时何地进入公共政策领域,很大程度上要受到公共政治系统中“守门人”的过滤,处在“守门人”角色上的集团和个人以自己的偏好决定公共政策问题的轻重缓急,而非社会公意诉求时,社会的公平正义难有保障;再次,进入社会公共政策领域的社会问题究竟能达成什么样的解决方案和行动方式,政府同样起着主导作用,公意信息表达的通畅准确与否也会受到考验。当前,我国公共政策形成过程中,“内部输入”机制的特征比较明显,“黑箱”操作的现象大量存在,对政策形成产生了极大的危害,政策往往偏离社会公共性本质,造成特定的社会群体的受惠,而一些弱势群体利益受损并产生被剥夺感。其二,从公共政策执行与调控过程看。各级政府及其人员在执行公共政策时考虑其自身的偏好,追求其自身利益的最大化,必然会造成公共政策低效、失效乃至负效。具体表现在:一是中央政策难以落实到地方,上级政策难以落实到下级,表现为地方政府或下级政府考虑其自身利益,与中央和上级争利。对中央或上级政策采取“你有政策,我有对策”式的替换性执行;“曲解政策,为我所用”式的选择性执行;“软拖硬扛,拒不顺从”式的象征性执行;“土政策”式的附加性执行,所谓“上有政策,下有对策”,从而造成公共政策减效或失效。二是地方各级政府之间出于利益之争,导致地区性公共政策相互冲突,这大量见诸转型期各地区之间的利益冲突,比如不同地区间对环境保护的绩效不同,从而造成负面外部性转移,像河流上游的污染增加下游地区公共政策成本;一些地方保护主义、地方本位主义盛行,垄断地方市场,导致地方市场分割,不利于统一大市场的形成。三是新旧体制转轨时期,在地方和部门的条块分割的交叉管理体制之下,职能部门和地方政府产生利益摩擦,其地方或部门保护的倾向危害公共政策的执行和调控。表现为有利可图时的“政策交叠”,政出多门,多头管理;反之则形成政策缺位。其三,从公共政策的评估看。公共政策评估是公共政策制定和实施过程中非常重要的一环。只有通过科学合理的评估,公共政策的绩效才能得到有效检验。首先,公共政策执行主体自利性的扩张倾向往往会增加公共政策执行成本。在很多情况下,社会公众往往只注意公共政策的执行结果,而对公共政策的成本缺乏有效的考察,往往是成本超支,花了大钱,办了小事。其次,政府成员个体在制定和实施公共政策过程中,考虑其个体效用函数中的职位升迁,财富收入,以及威望和名声等变量,往往只注重短期效应,追求自己在任期间的有关指标数字的最大化,只求数量而不求质量和结构的优化,这些短期行为对可持续发展造成了危害。一些政策短期绩效良好,而长期绩效可能很差。再次,现存政策评估中,往往偏重政策执行主体的自我评估,评估者从自身利益偏好出发,“习惯于从广泛多样的政策影响中选取那些对自己有利的方面进行评估,而把另外一些人为因素忽略掉”(13),政策责任人总是试图干预或影响政策评估的结果。改进公共政策评估,有效抑制政府自利性扩张,是一个亟待解决的问题。三、完善和完善政府与市场的关系,使社会能够自行解决的事务归社会当前,中国正处在现代化起步与新旧体制转轨并行时期,依托强有力的政府实施跨越式的发展是比较现实的选择。与此同时,这也为政府自利性扩张提供了一定的空间。如何抑制其自利性扩张,确保公共政策良性运行,顺利实现赶超式发展显得尤为重要。1.树立有限政府的意识。政府已经被证明在消除市场失败、维护社会良性运行方面具有重要作用。但是这种作用也是有边界的,一旦超出边界,则会造成极大的危害。我国计划体制之下高度中央集权的行政模式已经为我们作了很好的例证。从国家与社会的关系来看,国家是社会有机体的一个子系统,它不可能也不必要取代社会的全部职能。“并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干预弥补的,因为在特定的情况下,后者的不可避免的弊端可能比私人企业的缺点更加糟糕。”在当前,公共领域的治理向多中心自主治理方向发展,社会自治性力量得到了相应的生长,因此,国家应当把社会能够自行解决的事务归还给社会。尤其要打破全能政府思维,树立有限政府意识,大力发展社会中介组织等自治性力量,减轻政府“超载”,合理界定政府职能。凡是市场能够解决的事情交给市场自己解决,政府最主要的职能在于保持和维护一个高效和有序的市场。2.树立责任政府的取向和意识。有限政府也意味着现代政府是责任政府,现代政府权力来源于社会公众的契约授予。政府治理意味着治理者(政府及其公职人员)切实履行社会契约规定,对人民负责,享有权力,履行职责,承担责任。政府责任意味着政府的社会回应,即对社会民众的要求作出回应,采取措施,公正而有效地实现社会公众的需求和利益。同时,政府的行政责任也意味着政府的社会义务,政府不仅要正确地做事,而且要做正确的事。在公共政策的制定、执行、评估诸项过程中,要始终贯彻责任意识。在当前主要是以法律形式合理界定中央政府与地方政府的关系,限制地方政府的不合理自利,使各级政府事权与财权相匹配,权力与责任相统一;建立和完善各项法律和各类规章制度,尤其是要建立健全行政法规,减少行