农业保险市场失灵与政策性补贴理论基础问题研究

农业保险市场失灵与政策性补贴理论基础问题研究

2004年中央一号文件提出，要加快建立正确的农业金融体制，消除农民的自然风险，稳定和提高农民的收入水平。然而我国自从20世纪30年代(以下均指20世纪)开始进行农业保险的试点,断断续续,几十年来,并没有很多成功的案例。特别是最近十几年来,农业保险更是趋于一种萎缩的状态。同时,作为WTO规则允许支持农业的绿箱政策之一,农业保险的作用日益被政府和理论界重视。对于农业保险,这里主要侧重于种植业和养殖业所面临风险的保险。由于农户在生产过程中面临很多风险,而农户却通常缺乏风险处理的手段。农民的风险处理措施往往多建立在较小范围内,甚至局限在亲友内。因此,很多农户为了规避风险,往往选择低收益、低风险的经营活动,这将不利于农民收入的增加和稳定。在遭遇大面积或者程度较深的灾害时,传统的分散风险的方式经常会失效,这就为农业保险的实施提供了前提。然而,包括中国在内,世界上鲜有对农业保险一切险或者多重险进行商业性或者私人经营而成功的案例。在理论方面,国外对于农业保险的研究较为丰富,而国内针对处于发展中国家的中国进行农业保险的理论研究还处于较低层次。同时对于农业保险是否应该由政府推行或补贴,抑或是应由商业性保险公司自主开展农业保险业务,理论上还存在一些分歧。而政策性农业保险的理论正是在农业保险市场失灵理论的基础上建立与?发?展?起来的。一、国外关于农业保险补贴的理论研究国外对农业保险从农业经济方面的理论研究从30年代就已经开始,尤其是80年代以后,随着美国对农业保险制度的改革,以农业保险逐渐替代传统救灾方式的开始逐步实施,出现了很多从各个方面对MPCI1方面的研究。尤其以Knight和Coble(1997)做的评论较为深入,美国农业保险在农业经济方面的研究主要集中在对于道德风险、逆向选择等因素对于农业保险的费率及农业保险参与率等方面的研究上。Wright和Hewitt(1990)在研究中发现,历史上尝试使用个人或者商业性质来经营农业保险一切险或者多重险的农业保险无一幸存,基本上都是靠政府直接经营或者间接经营的。1970年以后,理论上主要集中于保险人与被保险人在信息不对称条件下所引起的道德风险和逆向选择两个方面来解释农业保险多重险或者一切险的市场失灵问题,同时由于农业风险的系统性风险特性使农业保险往往属于巨灾保险。对于是否进行农业保险补贴问题,国外也进行了相关的讨论。Siamwalla、Valdes利用消费者盈余和生产者盈余的概念进行成本——收益分析后,认为由于补贴的出现,可能使供给曲线进一步向下偏移,因此导致补贴成本大于福利总产出,使社会福利出现一个净损失。同时,他们认为农业保险是通过公平买卖产生,本身不是公共产品,不应该向农业保险进行补贴,而应对农业保险的研究活动进行补贴,因而得出对农业保险不该补贴的结论2。但另一学者Mishra(1996)不同意Siamwalla和Valdes的观点,认为他们的分析有很多缺陷。首先,Siamwalla和Valdes的分析只有在保险费等于或小于农场主风险管理费用时成立,但一般情况下,农业保险由于管理费用、道德风险和逆向选择等原因,经营成本比较高,保险费大于农民的风险管理费用。农业保险会使农业部门和非农业部门的收入和就业增加,这时需求曲线也向上移动,因而价格下降不会太明显。同时在特定地区中,农场主的风险管理费用可能与保险费不一致,如果不能因地制宜地制定差别费率,政府不提供保费补贴,农场主投保可能就不划算。最后,Mishra认为该分析只考虑消费者获得的外部利益也是不妥的。例如,分析中指出,需求如果是完全弹性的,农场主将获得保险的所有利益,因而就不应该对农场主进行补贴。Mishra认为即使在这种情况下,所有的福利也不全归农场主,因为农业和非农业部门之间存在紧密联系,非农业部门也会获得福利收益,因而需要对农场主进行补贴。二、农业保险的属性—农业保险的准公共产品特性与外部性的讨论——国内进展对于我国农业保险市场的失灵问题以及政策性保险问题,很多学者主要进行经验分析和理论探讨,较少有实证的分析。国内研究主要集中于农业风险以及理赔的复杂性、农业发展水平低下以及保险费率高昂与农民收入低下的矛盾、农业保险具有准公共产品性质、农业保险的外部性以及农业保险过程中的道德风险和逆向选择问题、农业保险的二重性,农业保险中保险主体之间博弈困境以及由此导致的政策性保险[2,11,14,15,16,17]。农业风险主要包括自然风险、价格风险以及其他风险等3。农业风险和其他财产风险以及人身风险有很多不同的地方。由于农业风险的特殊性,使很多在其他领域进行的保险在移植到农业保险的时候,并不完全成立,甚至于根本无法操作。农业风险具有风险标的大的特点,这就要求农业保险的承保面积只有足够大才可以符合大数法则。同时由于农业风险的区域性非常明显,因此统一费率必然导致不同地区的农民概率上的不公平。加之?,农业风险具有广泛的伴生性?、风险事故与风险损失的非一致性、风险结果的滞后性等使农业保险具有很多与其他险种不同的特点,其隐含的道德风险和逆向选择非常严重。丁少群、庹国柱、刘宽等人发现,农业发展水平低下与农民收入低下同保险费率高昂的矛盾导致了农业保险有效需求不足①。另一方面,即使在发达地区,农民的收入达到了一定的水平也不一定能够保证其参与农业保险,根据庹国柱等人在广东和上海的调查发现,由于农民收入中源于种植业和养殖业收入的下降,在保障水平不高(低于70%)的情况下,由于这种补偿收入的预期很小,农民没有动力进行保险。更重要的是,庹国柱和王国军等认为导致农民对农业保险的需求较低的重要原因之一是由于农民一般不是风险规避者。在农业保险的性质方面,李军认为农业保险应当属于准公共产品。因为农业保险具有社会效益高而自身效益低的特点,反映了它具有明显的公益性;同时它又具有一定的排他性,即必须符合一定的条件才能参加农业保险,因此农业保险不属于私人物品而应当属于准公共产品。庹国柱和王国军等人也持有相似的观点,认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品,但更多地趋近于公共物品2。在论述农业保险的外部性问题时,李军认为,农业保险有明显的社会效益。由于农业保险对于分散风险、促进农业资源的合理分配、促进农产品总量的增加和质量的提高,对于保障农业的再生产和扩大再生产有着重要的意义。同时,现阶段的农业保险正是存在着社会效益高而自身效益低的情况。同样,庹国柱等人认为农业保险所带来的最终效益是外在的,是属于全社会的。冯文丽、林宝清也认为,农业保险是一种具有正外部性的准公共产品,它的正外部性表现在农民对农业保险的“消费”(或需求)与保险公司对农业保险的“生产”(或供给)两方面。农民购买农业保险与保险公司提供农业保险,保证农业生产顺利进行,可使全体社会成员享受农业稳定、农产品价格低廉的好处。在农业保险需求问题方面,刘京生认为国内外农业保险(农作物保险)没有按照商品的实际价值进行等价交换,主要是因为农民实际支付保险费能力的限制。而对农业保险的政府补贴性主要是因为农业保险具有保险的商品性和非商品性二重性③。也有文献从博弈论角度进行分析④。在农业保险市场失灵理论的前提下,对农业保险是否进行以及如何补贴成为我国理论界讨论的热点之一。郭晓航、庹国柱、刘京生等人的理论研究主要集中在政策性农业保险的重要性、相应的制度设计以及风险区划等方面。对于农业保险而言,其理由首先是上述所讨论的市场失灵中的若干问题,比如农业风险复杂、农业成灾率高、存在道德风险和逆向选择以及农业保险具有准公共产品特征和具有强的外部性的原因。三、农险产品管理总体状况在上述对农业保险多重险、一切险市场失灵问题的文献中,国外基本上认同农业保险市场的失灵问题是逆向选择和道德风险的原因,国内也有庹国柱等人进行过研究。但是国内很?少?有?人用定量的方法来测算道德风险和逆向选择在多大程度上影响了保险费率的制定。对于对不同发展水平的国家,其进行农业保险的目的往往有所不同1。在对农业保险进行政策性补贴方面,国内文献认为农业保险具有外部性以及准公共产品性质将会导致市场失灵以及政策性补贴的理论并不严谨。从微观层面上讲,农业保险确实存在一定程度上的外部性和准公共产品性质,但是这不足以说明问题。下面我们从两个方面来讨论农业保险的外部性问题。(一)基于外部属性的补贴哈尔·瓦里安定义公共产品为具有非排他性和非竞争性的产品。准公共产品是介于私人物品和公共物品之间的一种产品。因而,准公共产品实际上是一个介于私人物品与公共物品之间的灰色概念。具有准公共产品性质的产品很多,但其并不是市场失灵的充分条件,也并不必然导致政府补贴。农业保险作为一种商品在消费的过程中,确实可能出现一定程度上的非排他性和非竞争性。农业保险有一个特点为“防赔结合”,预防风险与赔付风险作为两个重要环节。例如为预防冰雹而组织炮兵团炮轰云层,可以有效减轻冰雹对农作物的危害等。而在轰击云层的时候,势必有可能使周围没有购买农业保险的地区受益,因此产生了正外部性及一定程度的非排他性。因此,在微观层面,可以从理论上解释农业保险在某些环节上具有正外部性特征。而通过采用统保或者法定保险的方法可以将外部性问题内部化。值得注意的是,对于冰雹险,尽管其存在明显的外部性和准公共产品性质,但是针对冰雹险的农业保险却是农业保险史上少有的商业性农业保险公司成功案例。因此,具有一定的准公共产品性质并不必然导致政府补贴和市场失灵。在养殖业范畴,对于牲畜传染性疾病和大规模传染性的病虫害,特别是严重的牲畜病害(比如口蹄疫、禽流感等),因为其对社会的负外部性特别严重,这时候政府必将起到更大的作用。采用农业保险与政府强制扑杀等手段相结合的办法可以最大限度地限制这种灾害的负外部性。因此,这种行为(包括农业保险在内)将具有更加偏向公共产品的准公共产品性质,在这种情况下,政府给予一定补贴是其提供公共产品的一种职能。而且,农业保险是一个相对庞杂的内容,对于不同的险种,其准公共产品的特性并不相同,区分不同的作物与牲畜进行讨论补贴问题更为合适。因此,认为农业保险的准公共产品特性是政策性保险的理论根据,并不严谨。(二)外部效应的内涵文献中反复出现并被多次引用的一种观点是,农业保险具有对粮食供给和整体社会的正外部性,从而导致农业保险市场失灵或者应该由政府补贴。这一理由并不充分。首先,目前理论界对于外部性并没有一个被普遍接受的定义。Baumol和Oates对外部性的定义作了总体考察,归纳存在两种外部性的定义:第一种,如果某个经济主体的福利(效用或利润)中包含着某些变量的值是由他人选定的,而这些人不会特别注意到其行为对于其他主体的福利产生的影响,此时就出现了外部性;第二种,对于某种商品,如果没有足够的激励形成一个潜在市场,而这种市场的不存在会导致非帕累托最优的均衡,此时就出现了外部性。同时,黄有光认为外部效应指如果个人效用函数(或者是一个公司的成本函数、生产函数)不仅依赖那些受它支配的因素,同时也依赖于那些并不受其支配的因素,而且这种不受其支配的因素的依赖性并不是通过市场交易而受影响的,那么这种效用就存在外部效应。同时外部效应需要具备两个条件:(1)外部效应仅涉及那些不用支付的效益和损失,由此即排除了市场上的交易关系。(2)外部效应是附带效应而非经济活动带来的原效应或故意制造的效应。在上述定义中,我们发现,外部性产生的一个条件是排除了市场上的交易关系。而农业保险对农产品价格等的影响是通过交易产生的,因此这方面不属于外部性问题。这里我们把农业保险的外部性分为两个层面进行。第一个层面,农业对于社会的外部性;第二个层面,农业保险对于农业的作用。只有分成两个层面才能更好地将农业保险的外部性问题搞清楚。首先,农业对于社会的外部性,即农业给社会带来的福利和收益的问题,杨壬飞和吴方卫认为:农业的外部经济即为农业对生态环境和社会环境带来的非负的效益或福利。同时农业还具有外部不经济,比如土地的过度使用,农业的化学化等。李勇和和丕禅分析对农业保护的外部性时,也认为农业从生态经济学的角度具有明显的外部性。同时从现有国际贸易理论也无法解释发达国家对农业实行贸易保护政策的原因。从福利经济学的角度出发,皮古检验社会经济福利的途径主要有两个,一个是公平标准,一个是效率标准。按照“公平”标准,补贴等支持措施将使农民获得更多的收入,国民收入的分配将更趋平均,进而增加社会福利。如果从效率标准考虑,只有当环境污染到一定程度的时候,进行保护农业才会有效率。尼古拉斯·巴尔从福利国家经济学的角度认为福利国家的目标之一是减少不公,因此对富人和穷人之间进行微小的收入再分配可以提高社会福利。对于中国的农业,属于社会的弱势产业,同时对于中国的农民,属于一个弱势群体,不仅收入低下,而且缺乏应有的权力,因此,对农业和农民进行补贴,在这个意义上是合理的。同时全部收入并不能完整地衡量一个人的福利情况,尼古拉斯·巴尔认为不确定性也是福利损失的一个主要原因。因此,在对待农业风险所带来的不确定问题时,采用国家干预的手段进行补贴从这个意义上说有助于提高整体国家的福利水平。因此,目前认为农业保护正效应的分析中,除了上述社会公平论以外,主要是国家安全论1。综上所述,对农业保护的外部性的主要观点有三个,一是从经济的方面考虑(主要对于生态环境的影响);二是社会公平方面的考虑;三是从国家安全的角度考虑。第二个层面,即是农业保险对农业的作用问题。目前,我国农业保护体系主要由三大政策②组成,农业保险是一个支持农业发展与稳定农民收入的工具。如果要分析农业保险对农业的作用,首先要分析具体保什么样的险种、在多大规模上对农业产生影响,同时需要考虑农业保险与其他支农工具进行比较时所具有的地位。从上面两个层次的分析可以看出,认为农业保险对于整个社会具有正的外部性从而推导出农业保险市场失灵与政策性补贴的理论并不严密。从效率角度上看,并不必然推导出国家需要补贴农业保险。农业的重要性主要从福利经济学和国家安全论角度进行考虑,并且对农业进行反哺和补贴。同时因为对支农工具的补贴并不只限于对于农业保险的补贴,对农业保险的补贴应该取决于其在多大程度上具有比