论北朝时期的府院之争

论北朝时期的府院之争

在中华民国北洋时代的政府纠纷中，批评者主要认为狗咬狗，很少有人认真对待这一点。其实,当年的府院双方是有心实践民主制度的,可惜,由于特别的国情最终还是闹翻。考察这个事件,对于了解共和在中国的实践大有益处。一般来讲,政治斗争,是要凭实力说话的。如果是这样的话,黎元洪和段祺瑞之间是斗不起来的。段祺瑞是北洋之虎,而黎元洪,充其量只是一只住到了中南海里的猫。段祺瑞是袁世凯之后,当之无愧的北洋领袖,多数的北洋旧人,无论有势力无势力,都服他。北洋三杰龙、虎、狗,即王士珍、段祺瑞和冯国璋。王士珍虽说是北洋之龙,却只是一个事务性人才,老实,能办事;但于政治没想法,也无所求。冯国璋倒是员战将,至少,按教科书打仗,没有问题。辛亥革命的时候,被派去镇压武昌起义,在兵力不敌革命军,海军又倒戈的情况下,武汉三镇居然连克两城,剩下一个武昌也是指日可下,仅仅是因为袁世凯不想打了,才罢战休兵。但对此,前线指挥的他,却怎么也想不通。没办法,袁世凯只好用段祺瑞把他换了下来。只有段祺瑞,要风有风,要雨有雨,跟他的主公心领神会,话都不用说明,点到即止,一点就透。一介武夫,居然南北议和也能插上一脚,插得还恰如其分。虽然说,革命后的政权之果落到袁世凯的手中,有情势上的必然,但如果没有段祺瑞出色的配合,这个过程未必会如此顺当。正因为如此,拥段的人们,称段的功业为三造共和,第一造,就是辛亥这段的表演。当然,就后袁时代而言,段祺瑞更抢眼的表现是反对袁世凯帝制自为。在袁世凯,他是严修一类的诤友;在北洋团体,则是有先见之明的高人。在反袁者看来,则是拥护共和的勇士。这样的姿态,在洪宪帝制,北洋团体的一片趋炎附势的三跪九叩中,特别难能可贵。再加上但凡北洋系统的军校,包括保定军校,段祺瑞都做过总办(校长),几乎所有的北洋将领,名义上都是他的学生。这样的人脉,加上这样的威望,由他来继承北洋的遗产,的确是众望所归。这其实也是袁世凯的意思,在袁取消帝制后,就把段祺瑞请了出来,郑重道歉,委以重任。很快就让段祺瑞取代了徐世昌,取消了不伦不类的政事堂和国务卿,让段做了总理。临终,又托以后事。其实,由于段祺瑞反对帝制,袁段二人芥蒂不小,在段祺瑞称病不出期间,据段的仆人回忆,袁世凯送来的参汤什么的,都没有人敢喝,只能倒掉。原来亲如姐妹的于夫人(袁的正妻)和张夫人(段的妻子),也没了来往。我们知道,尽管西南讨袁,袁世凯也真的就因此而翘了,但如果老袁的命硬一点,就是不死,赖在总统位置上,日子不好过是肯定的;不过西南方面也奈他不得。因为天下,还是北洋的。北洋将领中有人也反了,是由于帝制,由于地方反袁势力的压力。致袁命的“二陈汤”(四川陈宧,陕西陈树藩,湖南汤芗铭)至少有两味药,是迫不得已。依当时的情势,只要袁世凯不死,硬赖,还是能赖下去的。袁世凯一死,换上帝制期间表现不错的段祺瑞,西南方面,可以接受。连孙中山都一个劲儿夸他,说他“劂工甚伟”再看黎元洪,在晚清官场,黎元洪位不过一个小旅长(协统),而段祺瑞则是江北提督,进而北洋军统(军长)。如果不是革命党人群龙无首,非强拉他做了革命后的鄂军政府都督,充其量也就是个没了兵的将军。袁世凯的天下,欲求复出都难。但是,人说命相好的黎元洪,就是因缘际会,成了首义元勋,然后做了副总统。底儿潮,资历浅,在重资历的官场政界,被人看轻,没有办法。但如果后来表现不俗,也未必不能服人。可惜,在袁世凯时代,做了副总统的黎元洪,显然不是黎元洪的文胆所谓“位备储贰”,多少有点像袁世凯华贵的囚徒或者摆设。但是这个摆设,在洪宪帝制之时,却犯了一回倔,死活不肯接受袁世凯封他的武义亲王的爵位。就连年终,袁世凯给他送礼,红帖上有“赐武义亲王”字样,就拒而不受。过了一日,袁世凯去掉了他给黎元洪的头衔,改用“姻愚弟”名义(袁和黎是儿女亲家),黎元洪方才收下。段祺瑞跟袁世凯不同,这个懂政治的武人,性子相当直率,没有袁世凯那么多手腕,也没有袁世凯那么多心机,但却比袁世凯更加刚愎自用。如果放在袁世凯还活着的时候,大概段祺瑞不会买黎元洪的账,俩人实际上也没有什么交集。他应该不会像袁世凯那样,为了拉拢这个可能的敌人,与之攀儿女亲。如果放在袁世凯时代,段祺瑞大概不会把黎元洪放在眼里。黎段之间,自然也不会都起来。但是,洪宪帝制的失败,让情势发生了变化。袁世凯死了,北洋系也随之受挫。从废弃约法,废置国会,走到称帝,袁世凯在非宪政的路走得太远了,北洋这个摊子的继承者,即使没有举国一致恢复民元法统的呼声,也会考虑改弦易辙。虽然,他并不信任议会民主体制,但他乐意试试看,因为毕竟很多西方国家因此而强大。美国公使芮恩施记录下了这位后院时代的第一任总理的话,是这样的:“我并不期望从恢复国会中得到很多好处;党派斗争和与政府作梗的情况将会层出不穷。但是,至于这种通过清谈进行治理的古怪的现代方法,我基本上看不出它有什么优点,但我还是愿意让它得到一种公正的试验。”后袁世凯时代,几乎看起来举国一致的拥戴,让原来一直投闲置散的黎元洪有了一些底气,至少,让他周围的人,气粗了不止一分两分。反过来,很有脾气的段祺瑞,却一时间变得很低调。黎元洪继任总统,段祺瑞受命组阁,提出了内阁名单,亲自送到总统府,让黎元洪定夺。黎元洪也就不客气,提出唐绍仪和孙洪伊两个人必须加入,刘冠雄、章宗祥和曹汝霖三个人必须换掉。当时内阁一共才九个部,一下子动了五个人,可谓伤筋动骨,但段祺瑞居然也就忍了,至少没有当面表示异议。但是,黎元洪和段祺瑞也许都没有想到,在他们之间存在着一个制度的陷阱。举国一致赞同恢复的民元约法,所规定的政府制度有着太多的含糊不清。真要切实操作起来,国会、总理和总统之间的关系和权限很难界定。南京临时政府成立之初,采用的是美国体制,临时大总统直接负责内阁,既是国家元首,又是政府首脑。临时政府的组织大纲里,就没有内阁总理之一说。但是,南北议和成功,袁世凯答应反正,起义各省按原议,同意把临时大总统让给袁世凯。手中未有一兵一卒的孙中山,断没有恋栈的道理。旨在推翻清朝的革命,走了终南捷径,迅速奏功。这样的捷径,其实说白了,是革命党人没有这个把握拿下北洋军,打败袁世凯。首义的鄂军政府,在兵力占优还有海军支持的情况下,武汉三镇丢了两镇,黄兴亲临前线指挥,尚且一败涂地。张勋只能算是北洋系的一支非嫡系的偏师,孤守南京,跟绝对优势的各省联军,相持多日,最后还是放走了之。后来虽然北伐的调门很高,北伐军也来了不少,但没等开仗,先自兵变,南边底气不足,把取得全国胜利的宝压在争取袁世凯身上,实在是情势所致。可是,尽管如此,孙中山和革命党人,对这样一个清朝官僚,一个对于共和制度态度暧昧的强人做总统,实在是放心不下。在参议院讨论临时约法时,一个湖南议员说,袁世凯是不能放心的,“我们要防总统独裁,必须赶紧将约法完成,并且照法国宪章,规定责任内阁制。要他于就职之时,立誓遵守约法”然而,孙袁交接之际,孙中山这点小计谋,却轻而易举地把一个大国的制度变了,从总统制变成了半总统制。或者说,从美国体制变成了法国体制。这种制度,既不是总统制,也不是议会内阁制,议会内阁制,总统是虚位的,行政权在内阁,内阁为议会负责,由议会选举席位过半数的党,或者议会席位过半的党派联盟组阁。而总统制则由全民选出的总统负责组阁,但阁员需要议会的同意。总统掌握完全的行政权。一般来说,议会内阁制,议会对内阁反制力度比较大,一旦议会对内阁的不信任案通过,内阁就只有下台,解散议会重新大选。但是,总统制议会即使反对党占多数,一般只能在议案上加以阻击,要想换人,只好等下一次大选。一般说来,议会内阁制政局动荡大一点,而总统制则容易导致总统权力过大。半总统制在理论上可以取两者之长,但实际情况却并非如此。“这种制度从表面上讲似乎是政府中总统模式和议会模式的结合,但它不大可能将两种不同的政府模式融合在一起。”总统比较强势的时候,它更像是总统制尽管辛亥革命的先驱们一直在将他们的革命比附为美国独立战争。但他们对国家制度的设计,却全然没有美国开国者的认真和虔诚。在权力上用的心机实在是太多了。不过,对于革命党人的这种计算,袁世凯并没有太在意。他的着眼点,一是名份,二是实权。只要南北谈判,定下将来内阁要害成员,比如陆军部、海军部、内政、外交部和财政部是他的人掌握,而他又有大总统的名份,但并不担心你怎样利用制度设置架空他。而革命党人,仅仅因为未来的总理唐绍仪名义上加入了同盟会,就大体满意了。可是,袁世凯的路走到了头,后来人又改回到《临时约法》去了,总统和总理之间,就有麻烦了。在国务院这边,人们想的是责任内阁,在总统府这边,人们想的却是总统才是总揽大权的人,脑海里浮现的,往往袁世凯做总统威风八面的样子。在袁世凯就任之初,国会还存在的时候,有限的内阁实践,总理是总统提名的,内阁名单是总统和总理商议决定的,然后交国会通过。段祺瑞最初组阁,也是沿用这样的惯例,由黎元洪提名,然后他提出内阁名单,请黎元洪定夺。这样的做法,更坚定了总统府一班人的想法,在他们眼里,总统是个实权职位。反过来,在国务院里的人看来,责任内阁制,总统就是一个盖章的机器。双方对制度理解的分歧,直接导致了两边的冲突。总统府秘书长丁世铎在给黎元洪的信中说,所谓府院问题,就是“发一令,总统不知其用意,任一官,总统不知其来历”。一句话,把总统当作了盖印的机器,总统没有权力。中国政坛,就像鲁迅说的那样,但凡一个猛人,就有一群包围者,或者幕僚,或者亲近人。在袁世凯时代,黎元洪周围的人,有后来接任的总统府秘书长丁世铎(即丁佛言,有一说,以孙武替代丁世铎)、金永炎、哈汉章和黎澍四大金刚。由于他们在总统府春藕斋办公,又称春藕斋人。除此而外,还有一干从湖北就跟来的旧人,压抑久了,好容易有个出头之日,可以施展拳脚了,怎么也消停不了。即使黎元洪想低调,恐怕周围的人也不会让他低调。而段祺瑞的亲信,如徐树铮、曾毓隽、靳云鹏等人,一直就是北洋圈子里的人,从来都以当家人自居的,更没有落在人后的道理。对于这些人来说,辛亥首义又算得了什么,更何况,谁都知道,黎元洪这个首义功臣是怎么来的。换句话说,他们谁也没把黎元洪放在眼里。段祺瑞的智囊徐树铮,就是一个根本没把黎元洪放在眼里的人。同时,徐树铮又是一位段祺瑞离不开的人。徐树铮,在民国又称小徐,以区别于徐世昌。就像人称段祺瑞为老段,段芝贵为小段一样。徐树铮是秀才出身,很早就跟上段祺瑞做了记室,老段做了统制(师长),就设法把他送到日本留学。文人出身的他,进了日本士官学校,在辛亥革命前一年学成回国,属于国内还相当稀罕的士官生的一员。从此,文人小徐摇身一变为武人徐将军。小徐号称知兵,却喜欢跟旧派文人打交道,一些宿儒和文坛巨匠,都是他的座上客。吟诗作赋,诗酒酬唱。还办了一所不错的中学。在北洋圈子里有跋扈之名的小徐,见了文人,从来都彬彬有礼,谈吐风雅,从来不当面让人下不来台。可是,小徐的为人,恃才傲物,如果说他对文人学士还比较客气的话,对武人,对官僚们可就鼻子朝天了。即使笑着跟你说话,脸上总带着一丝讥讽。说良心话,当年北洋圈子里,才具能比得上小徐的人的确不多,但同样在这个圈子里,人缘比小徐坏的也不多。漫说别人,就是在皖系这个小圈子里,徐树铮都不让人待见。至于北洋圈子外的官僚,比如黎元洪之辈,小徐更是嗤之以鼻了。黎元洪曾经领教过小徐的轻蔑,还不止一次。在洪宪帝制取消之时,西南方面逼袁下台。冯国璋提出了八项主张,主张依旧维持袁世凯总统的地位。然后由林长民拿着这个提议,交给黎元洪,让黎元洪也签名。黎元洪不肯,小徐接着来,两次到黎元洪府上,连利诱带吓唬,非常不客气。就在黎元洪快要答应的时候,又有人插了一脚,最终,黎元洪没有签名。小徐的阴狠和跋扈,令他印象深刻。所以,当听说段祺瑞要任用徐树铮做国务院秘书长的时候,他几乎跳了起来。坚决表示:“我不能与徐树铮共事”,“不但不能共事,且怕见他。我见了他,真芒刺在背”。最后居然说到“总统可以不做,但绝不跟徐树铮共事”的份上。最终没有办法,段祺瑞只好请出老徐,即徐世昌出面调停。老徐晚清的时候,是数一数二的重臣,资格比黎元洪不知道深多少,加上又是北洋老人,人缘又好。黎元洪得罪那个,也断然不敢得罪此老,所以,只好答应。按道理,国务院秘书长的职责之一,就是沟通府院,所有内阁形成的文件、命令由秘书长呈交总统审阅,内阁议决的公文,也是由秘书长呈交总统,总统用印之后,才算生效。由于府院对于政体的理解有偏差,在国务院、尤其是小徐看来,总统用印,就是过程,总统没有必要,也没有权力过问,因为责任内阁,总统是虚位的。内阁需要盖印,做总统的用印就是,无需多嘴。然而在总统府这边,却觉得总统有必要过问政务,任何一项政令,只要总统觉得不对,就可以不用印。只是,在当时的府院之间,总统府还处于弱势,不大能够分庭抗礼。偶尔有一次半次,问得多了点,小徐也不客气,当场就把个大总统堵回去。比如,一次内阁更换山西三个厅长,徐树铮持命令来总统府盖章。黎元洪觉得蹊跷,怎么一次换了三个厅长?遂多问了几句。徐树铮回答说:“总统但在后页年月上盖印,何必管他任命什么人?何必管前面的是何事情?”另外,约法恢复,民元国会也重开。所以,在总统和总理之外,还有个国会。民元的国会,是一个大国会,参众两院,议员800余人,人称八百罗汉。这八百罗汉,主要来自国民党和进步党,其中,国民党是第一大党。二次革命,袁世凯镇压了国民党人,抢占了国民党都督的地盘,在国会的国民党议员,居然没有什么反抗,反而把袁世凯选成正式大总统。而后又被袁世凯追缴党证,赶出国会,颜面丢得差不多了。党魁孙中山却又另起炉灶,组织中华革命党,打手模,宣誓效忠于他个人者方为党员。多数国民党议员,大小都是个人物,何以能受这个屈辱。所以,国民党也就散了。而那边国会被袁世凯废掉之后,进步党原本就是个议会党,没了议会,党也就没了。因此,尽管在讨袁过程中进步党似乎很活跃,其实只是个人的行为。民元国会重开,尽管报界有时还提什么国民党议员如何,进步党议员如何,其实事过境迁,原来的党派,已经基本化为乌有。这时的议院,已经不存在原来的党团了。各个议员,依照各自的地域、同学、同年和同事的关系,结成各种圈子。比较典型的,就是各种研究会、学社,俱乐部,比政党更加松散。比较大的团体,有以前国民党人为主体的宪政商榷会,下面又分成客庐系,丙辰俱乐部和韬园系三派,后来商榷会散掉,丙辰俱乐部和韬园独立。以前进步党人为主体的宪法研究会(人称研究系),以及宪法讨论会、平社、宪法协议会、宪政会、宪友会、苏园、衡社、友仁社、潜园、静庐等等。后来又分化出民友社、政余俱乐部、中和俱乐部和政学系。彼此分分合合,互相掺和,头绪很乱。府院之争的序曲,是府院之间关于两者权限的厘定。议员丁世铎取代随和的张国淦成为总统府秘书长,安心就是来打抱不平的。他对总统府秘书韩玉辰说:我一定要跟“歪鼻子”(段祺瑞一生气,鼻子就歪)较量一番。韩忧心地说,如果制不了他,坏了事怎么办?答曰:那也得试试。规矩定了,但守不守规矩却是两说了。老段倒是想守规矩,但他是甩手掌柜,好些事要小徐来办。而小徐却是个根本没规矩的人。别说这刚刚定的五点协议,就是比这更严肃的规矩,他也压根就没放在心上。即使在府院双方对各自权限协商之际,徐树铮就接二连三地擅权胡来,要么不经总统盖印,就擅自以国务院名义发布命令,要么擅自以国务院名义,对国会发咨文。害得段祺瑞不得不一次次一边把事揽到自己身上,一边发文对徐树铮进行“约束”。在中国,规矩都是弱者定的,强者只有在认为有必要遵守的时候,才会遵守。没有必要,就肯定不遵守。关键是,对规矩的惩罚,落不到强者头上。更大的冲突,就在此时爆发了。孙洪伊原来是国会议员,而且是国会中的头面人物。小孙虽说比不上大孙(孙中山)知名,脾气之大,却过之。他的名言是:“政治家要硬干。”1916年的9月下旬,孙洪伊整顿内外部,撤掉了一部分部内官员的职务。这种砸人饭碗的事,无论在哪个时代,做起来都是有绝大难度的。这些人一纸状纸,将小孙告到平政院,即行政法院。这样的案例,后来有一例特别著名的就是鲁迅告章士钊案。1926年,作为当时临时政府教育总长的章士钊,以煽动学潮为名,将担任教育部佥事的鲁迅免职。跟这回内务部官员告孙洪伊一样,平政院做出了有利于原告的判决,议决内务部原命令违法,违反了《文官惩戒条例》和《文官保护法》,撤销原议,裁决这些人回原部门任职。一般来说,虽然平政院的裁决,还需经过总统的认可,但只要裁决做出,作为总长的大抵是要走人的,至少也得认账。后来的章士钊就因此而辞职了。但是强悍的孙洪伊,却不肯退让。他居然以平政院是1914年袁世凯设立的为由,质疑平政院的合法性。而作为总统的黎元洪也对孙洪伊表示支持,不肯在平政院的裁决书上盖印,按照孙洪伊的意思,把此案交给国会裁决。早受不了孙洪伊的小徐和老段,当然不能接受,他们索性提出要罢免孙洪伊。而孙洪伊则策动一部分国会议员,提出了对徐树铮的弹劾案。府