美国校园欺凌治理的法治化路径

美国校园欺凌治理的法治化路径

校园欺凌是一个全球问题。根据联合国教育、科学及文化研究机构的数据，世界上大多数年轻人都在校园受到攻击。一、欺凌行为具有“有害性”“欺凌”译自英文“bullying”，是由挪威研究人员DanOlweus于20世纪70年代提出。DanOlweus认为，“欺凌是指一个学生长期、反复的暴露于一个或一群学生故意而为的负面行为（包括身体接触、言语、做鬼脸或做下流动作以及故意排除在群体之外等）。欺凌者与被害者之间权力不平衡是认定欺凌的关键。”从上述概念可提炼出欺凌行为的三个核心特征：第一，有害性。行为是否具有“有害性”应以受害者的主观感受来判断，一般受害者希望欺凌者停止实施的攻击或侵犯行为均是有害的。如果仅仅是两个年轻人以游戏的方式互相嘲弄或开玩笑的行为不应认定为有害。第二，权力不平衡性。“权力不平衡”是指欺凌者试图利用观察到的或感知到的个人或情境特征来控制受害者，或限制受害者的反应或阻止攻击的能力的一种状态。权力不平衡仅仅是为了判断某个时间段里某段关系中表现出的权力差异，不能因此给某些孩子贴上“强大”或“无能”的标签。同时，权力差异是一个动态变量，会随着时间和情况的变化而改变。第三，欺凌伤害的多次性或重复可能性。欺凌行为所产生的伤害是一系列消极经历或伤痛，包含物理伤害、心理伤害、社会声誉或社会关系的损害以及受教育机会被限制。“多次性”是指在一个特定的时期内，受害者经历了由一个人或一群青少年多次的攻击或侵犯，这在网络欺凌中表现最为明显，欺凌者利用互联网故意、反复地威胁、骚扰或羞辱他人。2015年美国《全国犯罪受害调查学校犯罪增刊》（2015SchoolCrimeSupplementtotheNationalCrimeVictimizationSurvey，以下简称SCS2015）中调查了12岁至18岁的学生的被欺凌情况。二、美国青年学校欺凌管理的多层路径分析美国为应对国内校园欺凌的严峻形势，从立法、司法和具体治理实践出发，形成了校园欺凌的多层次干预举措，对有效治理校园欺凌具有重要作用。（一）．学校与社区法美国1972年《教育法第九条修正案》（TitleIXoftheEducationAmendmentsof1972）开始规制同伴骚扰行为，特别是同伴性骚扰。此外，2002年美国联邦政府出台的《不让一个孩子掉队法》（NoChildLeftBehindAct）修订并重新授权《安全无毒学校与社区法》（SafeandDrug-FreeSchoolsandCommunitiesAct，以下简称SSIA）为学校提供财力支持，预防校园暴力和校园毒品滥用，资金也可用于反欺凌活动。2009年，美国加州国会代表琳达·桑切斯（LindaSanchez）提出《安全学校改进法案》（SafeSchoolsImprovementAct），拟对1965年的《初等和中等教育法》进行修订，以防止学生的欺凌和骚扰，特别禁止基于种族、肤色、民族血统、性别、残疾、性取向、性别认同和宗教的欺凌和骚扰。《安全学校改进法案》还对“欺凌”和“骚扰”作出定义，要求学校实施全面的反欺凌政策，学区要执行预防战略，并提供专业培训，向学校工作人员传授处理欺凌和骚扰问题的适当方法。此外，该提案要求各州和地区积极向教育部报告有关欺凌和骚扰的数据，教育部则每两年向国会提供一份关于欺凌数据的国家报告。截至2015年美国50个州均出台了反欺凌立法，为校园欺凌事件的预防、报告、处置程序的规范化提供重要依据。（二）．“第三人”行为具有不同的诉讼监督功能和诉讼程序上的区别基于较为全面的反欺凌立法，美国在司法上应对校园欺凌主要从刑事和民事诉讼两方面来认定欺凌者的法律责任。第一，警方和检察官对校园欺凌者的刑事追诉。如马萨诸萨州PhoebePrince案中，检察官对涉案的5名青少年提出包括法定强奸、攻击、伤害、刑事骚扰及跟踪等多项重罪和轻罪的刑事指控。刑事伤害被定义为“故意的、未经授权的、无正当理由的使用暴力可能造成他人身体伤害结果的行为”。如当欺凌者对被欺凌者拳打脚踢、推搡或者以其他方式与受害者的身体接触，均可能面临刑事伤害的指控。刑事攻击是指“试图殴打他人或使他人对立即受到的殴打威胁产生恐惧的行为”。如欺凌者向受害者扔石头或其他物体，但没有击中或者欺凌者举手威胁要打受害者脸的行为。刑事跟踪是指“故意、恶意在一段时间内针对特定人实施的一种为人知的行为模式或一系列行为，造成严重恐慌和困扰并使一个理性人遭受巨大的精神痛苦或者意图致他人于即将死亡或遭受人身伤害的恐惧状态的威胁中”。第二，受害人对尚未构成轻罪的欺凌者的民事追诉。美国《侵权行为法重述》规定了民事攻击或伤害，将这种伤害他人的错误行为统称侵权行为。欺凌行为的刑事诉讼与民事诉讼之间存在较大的差异。其一，诉讼程序中受害者的主体地位不同。被欺凌者不具有当事人地位，被欺凌者在刑事诉讼中的角色是控方证人，检察官代表国家行使追诉权利，起诉罪名、诉讼进程等均由检察官决定。其二，举证责任和证明标准不同。民事诉讼举证责任较低，采用“优势证据标准”，这就意味着原告想要胜诉就必须让法官或陪审团相信至少有51%的证据对他是有利的。而刑事诉讼应达到“完全排除合理怀疑”的证明标准，这一标准无法用百分比来描述，但检察官如果想说服法官至少也要保证90%的证据证明被告有罪。其三，法律制裁手段不同。民事侵权中的被告如果被认定负有民事责任，通常法院会命令其向原告支付金钱赔偿，而非承担刑事责任。由于举证责任较轻，所以民事诉讼胜诉的可能性更大。但民事诉讼也存在一些缺陷，民事诉讼提起的前提要证明欺凌行为，如民事殴打、攻击行为给受害者带来的身体伤害或严重的精神痛苦，但由于因果关系的衡量标准不清，哪些欺凌者应承担民事责任有时无法明确。此外，由于欺凌者为学生身份，他们无法向受害者支付金钱赔偿，此时家长或者学校则可能要为欺凌者的行为承担替代责任。威斯康星州就针对欺凌者父母制定了“父母责任”法规，（三）凌者的气嘴唇学校反欺凌政策执行不力将直接助长校园欺凌者的气焰。从美国校园欺凌最新动态来看，学校的走廊或楼梯间、教室内、食堂、运动场甚至在更衣室和校车等地点经常发生欺凌。1.．通过公法温米浚刑“零容忍”一词的内涵是指对所有罪行，不论行为多么轻微，都给予严厉惩罚的政策，本着公平和不容忍违反规则的精神平等地对待所有罪犯。“零容忍”政策始于上个世纪八十年代初，美国司法部长埃德温·米斯（EdwinMeese）允许海关执法人员没收携带微量毒品跨越美国边境的人的船只、汽车和护照。这一政策很快被用于种族歧视、无家可归者和性骚扰等不同领域。1993年美国全国各地的学校开始实施“零容忍”政策。1994年《无枪学校法案》授权全国校园实行这一政策，校园持枪的学生将被强制开除一年，并受到刑事或少年司法系统的处罚。目前，学校“零容忍”的范围涵盖了学生的各种不良行为，如在校园内抽烟、打架、口头威胁和其他破坏教学秩序等行为。2.对校园管理者的保守要求校园保密文化是滋生欺凌的重要条件。由于学校管理者对欺凌事件缺乏重视，怯于告密者“污名”的影响，旁观者不会主动举报和揭发欺凌行为，被欺凌者也经常保持沉默。在这种保密文化氛围中，欺凌者经常能在事情发端后逃避责罚并将责任推卸给被欺凌者。校园欺凌就成了对校园管理者保守的“公开的秘密”。“全校整体策略”即为了打破这种校园欺凌保密文化，确保校园管理者、家长、学生及全校各界人士为学校制订一个长期的计划，共同结成一个反欺凌的统一战线。有学者还制订了全校整体策略实施方案：（1）本项目应为全校各界人士共同参与的计划；（2）学校要承诺：“我们的目标是成为一所没有欺凌的学校”；（3）学校要积极宣传此承诺，为与家长和社区的合作提供基础；（4）学校引进实用的反欺凌项目；（5）通过自我审计确定项目是否有效；（6）针对具体的危险采取行动；（7）学校全面检讨反欺凌程序执行情况；（8）学校制订评估标准以确定反欺凌工作中的进步。3.同心调解同伴调解被认为是最受欢迎的替代惩罚的方法之一，它是以学生作为中立第三方帮助争执双方解决冲突的一个标准的调解过程。三、人文情怀与治理目标的契合性分析美国从宏观的立法、司法体制到微观的干预项目均关注到学生的人格建构和身心健康发展，体现了人文主义情怀。经过长期的经验积累在全国范围取得积极成效。这与我国校园欺凌综合治理目标和以“预防为主、教育优先”的治理原则相符。结合美国的治理经验，我国应从以下方面优化对校园欺凌的治理。（一）加强立法，制定专项立法美国校园欺凌治理经验表明，建立完备的法律法规体系是欺凌的治理基础。美国对出台专门的反欺凌法案的立法进程始终未停止。我国也应建立多层次性、立体化的反校园欺凌法律体系。其一，要明确反欺凌立法的行动指南和行动方案。2017年，教育部等11部门联合发布《关于加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《治理方案》）在反校园欺凌的指导思想、基本原则、治理内容与措施以及职责分工等方面进行全面规范，具有科学性。但作为全国性指导意义的规范性文件，《治理方案》无法实现对校园欺凌治理机制的细致规定。其二，要检视现行法律体系之不足，制定反欺凌专项立法。现有法律规范难以应对校园欺凌问题，我国有关法律法规如《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《教育法》等尚无防治校园欺凌的规定，法律对于校园欺凌的概念、认定标准、主体职责以及具体干预措施的规定均为空白状态。因此，应在《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《教育法》等法律中设置校园欺凌的法律条文，并强化其与《治安管理处罚法》《侵权责任法》《刑法》等法律间的衔接，明晰相关主体职责和欺凌者及其监护人的法律责任。其三，要在国家反欺凌立法基础上，结合各地实际制定专项地方性法规或规章，开展符合本地实际的地方立法尝试。我国2015年修订的《立法法》赋予了全国所有设区市的人大及其常委会以立法权，为鼓励多层次立法提供了法律支持。（二）建立健全校园欺凌的刑罚制度和法治体系创新我国少年司法制度是校园欺凌治理的重要方向。少年司法制度的价值取向是要坚持“宽容但不纵容”。当前，应积极推动基层未成年人检察和审判工作机制，探索建立少年检察院和少年法院，推进校园欺凌在司法层面的有效治理。在校园欺凌的刑事司法层面应完善以下内容：第一，刑事司法中应准确把握《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《治安管理处罚法》与《刑法》《刑事诉讼法》的行政与刑事法律责任界限。面对未成年人实施的严重校园欺凌行为，现行法律规制手段明显较轻，难免宽纵欺凌者并使其进一步走向犯罪。因此，立法上应将严重的校园欺凌行为纳入《预防未成年人犯罪法》第34条规定的“严重不良行为”，为校园欺凌的惩治和矫正提供法律基础。同时，借助专项立法强化与《刑法》之间的衔接，要首先考察欺凌行为的具体情节，在衡量欺凌行为的社会危害性时应注重考察欺凌行为所造成的客观影响的大小，关注到欺凌者未成年人身份的特殊性。合理划分校园欺凌的刑法规制范围，对情节严重、构成刑事犯罪的欺凌行为应严格依法处理。第二，针对校园欺凌行为的定罪标准，不应单纯以“刑事伤残等级”为依据，应综合考量行为给受害者造成的精神伤害程度作为处罚标准。但这一问题显然要从刑法“定性+定量”的犯罪评价标准的修正入手，目前尚无法彻底解决。第三，强化对校园欺凌者的非刑罚处置措施的适用。《刑法》第37条规定了犯罪情节轻微不需判处刑罚情况下，法院可以对犯罪人予以训诫或责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失或予以行政处罚等非刑罚处置措施。如果过于扩大青少年犯罪的外延会给青少年犯罪的治理带来负面效应，第四，完善收容教养制度，强化工读学校对青少年“严重不良行为”的矫正作用。我国《刑法》规定了对不满十六周岁未成年人的不予刑事处罚的严重不良行为必要时可以由政府收容教养。目前，工读教育应由“非强制性”修正为“强制性”招生，并保证适用程序的公正性，使司法机关能够主动介入到校园欺凌的处理机制中。在校园欺凌引发的民事诉讼中，司法机关通常以裁定欺凌者向受害者赔礼道歉、赔偿损失等来达成和解，惩罚欺凌者的同时恢复社会关系。当前，还要从以下两方面完善民事司法程序：一是应明确落实家长和学校的替代责任和补充责任。对于涉及民事赔偿的欺凌事件，欺凌者本人不具有金钱赔偿能力的，应根据事件中欺凌者对被欺凌者身心伤害程度、家长的监护过失（三）明确欺凌处置工作机制美国各州政府在校园欺凌的治理中发挥了主导作用，通过有效的配置资源，与学校、家庭和社会共同努力构建预防校园欺凌的有效机制。我国《治理方案》中明确了校园欺凌治理的职责分工，将教育行政部门、综治部门、公安机关、司法行政机关、民政部门、人力资源和社会保障部门、共青团、妇联、残联等行政部门和社会组织含纳到治理主体中。从职责分工来看，教育行政部门仍然是校园欺凌治理的主导力量。教育行政部门要从以下方面明确欺凌预防和处置过程中的工作机制：一是进一步健全完善预防校园欺凌的工作机制。根据《治理方案》等文件要求，教育部门应牵头制定多部门之间的协同联动机制，强化教育行政部门的带动力量，在校园安全问题上通过机制共建和信息共享做到一盘棋。通过组织各部门人员实践培训，提升校园欺凌的联动处理效率，让联动机制真正发挥作用。二是加强对校园欺凌相关机制落实情况的监督检查。教育行政部门应指导本地区学校按照《教育法》以及教育部等部门下发的《中小学幼儿园安全管理办法》《治理方案》等规范文件规定，以预防为主、教育优先的原则开展校园欺凌的定期排查。尽早将校园欺凌消除于苗头时期，及时处置正在发生的欺凌行为。三是依法严肃处理对校园欺凌处置不力的渎职失职人员。落实学校管理人员和教师职责，对学生欺凌事件中管理者的渎职失职行为应当依法追究责任。（四）学校层面：健全学生欺凌治理委员会，形成全面治理的社会环境美国校园内的欺凌干预体系完备，创造和运用了多元化的干预策略和项目，如同伴调解、全校整体策略等。美国校园欺凌治理干预机制的最终目的是从人文层面给学生以更多支持，提升学生身心素质，建设友爱、包容、和谐的校园文化环境。因此，美国倡导欺凌治理中多元力量的作用，通过学生、学校、家庭和社会的共同努力来恢复校园社区关系，使欺凌者与受害者都能够重回校园社区的正常学习和生活中。我国当前也应探索建立具有恢复性的、多元的校园欺凌干预机制。第一，借鉴美国“全校整体策略”并合理吸收“零容忍”政策中的有效内容，形成全面治理和严格治理的共识。我国校园欺凌的理论研究只有十余年时间，社会对校园欺凌的本质与危害的认识偏差是理论研究不足的重要原因。当前，学校层面应健全学生欺凌治理委员会（以下简称委员会），在全校形成共同预防和抗制校园欺凌的合力。其一，委员会根据校情制订治理方案，总体框架包含但不限于防治方针、治理原则、强制报告、调查程序、和解会议、责任认定。全校整体是包括学校管理者、校园服务人员以及在校学生在内的全体人员构成的反欺凌整体。任何人均有义务对各自知晓的欺凌事件（亲见或传闻）向委员会报告（口头或书面），对故意隐瞒欺凌事实的人员予以惩戒。委员会应在接受报告后即开始调查处理，并在24小时之内对调查结果进行公示。如确有欺凌发生，则根据欺凌处置程序处理，根据行为的严重程度认定相关人员的具体责任。其二，委员