城乡建设用地增减挂钩试点政策解读

一、挂钩试点工作背景二、挂钩试点进展情况三、挂钩试点政策要点四、总体认识及发展挂钩试点工作背景一、现实形势所迫（一）社会经济快速发展，耕地数量锐减，现存数量只比18亿亩的“红线”多出0.27亿亩。（二）城镇化、工业化等的快速推进，导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长，第二轮全国土地利用总体规划设想的城进乡退格局实现难度很大。（三）城乡建设用地之间存在明显的效率落差，并有扩大趋势，必须大力推进城乡建设用地的节约集约利用。（四）单纯依赖数量型挖潜为特色的农用地开发整理难以成为土地整理的持久方向，加大建设用地整理是推进土地节约集约利用的重要途径。1996年2006年19.51亿亩18.27亿亩全国耕地总量18亿亩规划纲要（1997—2010）增加：城镇用地133.47万公顷独立工矿用地53.33万公顷减少：农村居民点189.8万公顷三项用地总量减少3万公顷实际情况（1997—2004）城镇、工矿用地净增158万公顷农村居民点净增9.88万公顷城进乡退格局实现难度大城乡用地效率落差明显，农村建设用地粗放利用状况严峻2004年：城镇人口人均占有城镇工矿用地为129.4平方米：农村人口人均占有农村居民点用地为219.7平方米（村镇建设用地的规划上限150平方米/人）农村居民点布局松散，空心村现象突出，村庄内部布局杂乱。在农村人口不断减少的背景下，城乡间用地效率差距呈现扩大趋势与2000年相比，2004年的城镇人口人均占用城镇工矿用地和农村人口人均占用农村居民点用地的水平都略有提高，后者的绝对量更是增加了10.8平方米。全国农村人口人均农村居民点用地与城镇人口人均城镇工矿用地的比值从2000年的1.64提高到2004年的1.7。农用地整理仅1997-2005年，全国累计补充耕地3414万亩，其中，通过土地整理复垦补充1192万亩，约占到耕地补充总量的35%。农用地整理难度越来越大，适宜整理的农地越来越少，未来补充耕地的能力将受到一定限制。建设用地整理逐步成为促进节约集约用地一个重要途径。二、国家政策要求（一）落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。（二）为提高土地节约集约利用水平，缓解建设用地供需矛盾，各地积极推动政策的出台。（三）大力推进社会主义新农村建设的需要。挂钩试点进展情况第一阶段：起草发布政策第二阶段：批复启动第一批试点第三阶段：阶段性总结完善第四阶段：积极稳妥扩大试点第五阶段：纳入计划管理阶段第一阶段：起草发布政策2005年10月《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》（国土资发〔2005〕207号）发布。天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8省（市）可以开展试点工作。部整理中心配合部规划司于2005年11月召开了试点省（市）挂钩试点工作座谈会，就挂钩试点工作及相关政策进行了讨论，明确了试点工作部署要求。各地积极准备酝酿，编制挂钩试点省级总体方案和具体项目区实施规划。第二阶段：批复启动第一批试点省级总体方案及项目区实施规划审查：根据207号文和部领导的要求，编制了《挂钩试点总体方案及实施规划编制要点》，对8个省的省级总体方案及近300个项目区的实施规划进行了审查，提出了修改意见。总体方案——项目区实施规划部按照项目区分批申报、试点工作小规模滚动推进的原则，于2006年4月14日批复下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函[2006]269号），批准设立挂钩试点项目区183个，使用周转指标4923公顷（7.38万亩）。各地正式启动挂钩试点工作，探索省、市、县工作模式。省份挂钩周转指标规模备选项目区数备注天津828公顷9个江苏1008公顷75个山东1728公顷66个湖北563公顷16个四川797公顷17个第三阶段：阶段性总结完善第一批批复后，各地纷纷进行第二批试点项目区报批，共有12个省（区、市）和国家发改委小城镇中心，除第一批试点省份外，还包括河南、内蒙古、重庆、河北等。国家发改委小城镇中心也进行了项目申报。共申报试点项目区616个，涉及周转指标总规模26439公顷。2007年4月，在成都组织召开了挂钩试点工作座谈会，全面总结和分析了试点工作的经验和问题，并对下一步工作提出了要求。会后，针对当前试点工作存在的主要问题，部又及时下发了《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号），对强化试点工作的规划引导、严格项目区整体审批、加强周转指标监管、维护农民权益等都进行了明确规定。2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）：“城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。”第四阶段：积极稳妥扩大试点第二批试点迟迟未批复启动，经过近2年的准备。对第二批试点启动，部领导高度重视。2008年4月初，部领导要求第二批批复前，必须全面规范，要出挂钩试点管理办法，经过近3个月的时间，6月27日正式印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）。6月27日同时批复下达第二批试点项目（共10246公顷，合15.368万亩），项目区以项目区备选方式下达。省份挂钩周转指标规模备选项目区数备注天津605公顷12个《国土资源部关于天津市2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕348号）江苏1155公顷55个《国土资源部关于江苏省2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕349号）山东2100公顷99个《国土资源部关于山东省2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕350号）湖北764公顷10个《国土资源部关于湖北省2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕351号）四川1900公顷77个《国土资源部关于四川省2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕352号）浙江41公顷2个《国土资源部关于浙江省2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕353号）安徽2000公顷149个《国土资源部关于安徽省2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕354号）广东635公顷31个《国土资源部关于广东省2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕355号）重庆310公顷4个《国土资源部关于重庆市2008年开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的批复》（国土资函〔2008〕356号）河北等736公顷11个《国土资源部关于河北等省（区）开展城乡建设用地增减挂钩项目区试点工作的批复》（国土资函〔2008〕357号）（发改委小城镇中心试点，涉及河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川）第五阶段：纳入计划管理阶段《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过：“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”2009年2月10日，《国土资源部关于下达<2009年全国土地利用计划（草案）>的通知》（国土资发〔2009〕9号）要求，“要将所有涉及用途转变的用地，如城乡建设用地增减挂钩、农村建设、未利用地开发、围海造地等，纳入年度计划统一管理”。2009年3月5日，《国土资源部关于2009年第一批城乡建设用地增减相挂钩周转指标的批复》（国土资函〔2009〕299号），对河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、福建、江西、河南、湖南、广东、广西、云南、宁夏等13省（区），批复下达15.275万亩（合10183.3公顷）。目前，部里正在研究安排2009年第二批挂钩周转指标。省份挂钩周转指标规模备注河北12000亩内蒙古5250亩辽宁18000亩吉林12000亩黑龙江10500亩福建9000亩江西10500亩河南20000亩湖南12000亩广东15000亩广西10500亩云南10500亩宁夏7500亩挂钩试点政策要点挂钩试点相关政策2004年10月21日，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；2005年10月11日，国土资源部《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》（国土资发[2005]207号）；2006年1月12日，国家发展改革委办公厅与国土资源部办公厅《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》（发改办规划[2006]60号）；2006年4月14日，国土资源部《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资函[2006]269号）；2006年11月20日，国土资源部规划司《关于请修改完善第二批城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目区实施规划的函》（国土资规函[2006]100号），附件《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点项目区实施规划审查指导意见》（征求意见稿）；2007年7月13日，《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169号）；2007年12月30日《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）；2008年6月27日《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）；2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》；2009年2月10日《国土资源部关于下达<2009年全国土地利用计划（草案）>的通知》（国土资发〔2009〕9号）；2009年3月5日，《国土资源部关于2009年第一批城乡建设用地增减相挂钩周转指标的批复》（国土资函〔2009〕299号）。核心文件2005年10月11日，国土资源部《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》（国土资发[2005]207号）2007年7月13日，《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发[2007]169号）2008年6月27日《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）重要概念城乡建设用地增减挂钩207号文件：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。基本要求：建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积。建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积，建新地块中其他建设用地的集约利用水平应高于现有存量建设用地。拆旧地块复垦耕地的数量、质量应不低于建新占用的耕地，并与基本农田建设和保护相结合。挂钩试点管理办法：本办法所称城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。基本要求：项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。挂钩实施前挂钩实施后挂钩周转指标挂钩试点通过下达城乡建设用地增减挂钩周转指标（简称挂钩周转指标）进行。挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。不得作为年度新增建设用地计划指标使用。挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的挂钩周转指标。不同于农转用指标和建设用地指标,它是对项目区内建新地块的规模控制。挂钩试点审批挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。项目区整体审批项目区整体审批是对挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，统一纳入项目区进行审批，以项目区实施为核心，实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理。试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。项目区经整体审批后方可实施，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标；未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。主要内容项目区组成项目区由调整增加为城镇建设用地的地块（建新区）和相应减少农村建设用地整理复垦为耕地的地块（拆旧区）组成，拆旧地块与新建地块要一一对应。“建新区”由城镇建新地块、新建中心村、聚居点、集中安置小区等构成。“拆旧区”由参与整理复垦的（要动工的）农村居民点、独立工矿用地、公路用地、水工建筑用地等地类构成。现阶段以农村居民点为主。项目区设置科学设置项目区，拆旧地块和建新地块尽可能接近，项目区应在试点市、县行政辖区内设置，原则上控制在县级行政单元；优先考虑城乡结合部地区，参与整理的行政村尽量集中连片，项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理；避让基本农田。项目区内建新地块总面积必须小于拆旧地块总面积，拆旧地块整理复垦耕地的数量、质量，应比建新占用耕地的数量有增加、质量有提高。项目区内拆旧地块整理的耕地面积，大于建新占用的耕地的，可用于建设占用耕地占补平衡。周转指标的使用与管理挂钩试点规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。挂钩周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。项目区内拆旧整理复垦耕地面积大于建新占用耕地的，剩余部分不得作为建设占用耕地指标在项目区外使用。周转指标必须专项用于项目区内建新的规模控制，不得挪作他用；周转指标由项目区内拆旧建设用地整理复垦耕地归还，其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。在审查核定指标中，以建新地块占用农用地（耕地）、未利用地的规模为依据，归还时保证农用地数量不减少、质量不下降，耕地要增加，质量要提高。政策激励机制挂钩试点鼓励政策的核心集中于207号文第十三条：挂钩试点涉及的农用地和建设用地的调整、互换、使用，必须统一纳入项目区，按项目区整体审批。对未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块，不得改变土地用途，涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。其引申的涵义在于：纳入项目区，有挂钩指标的地块，涉及农用地改变为新增建设用地的可以不办理农用地转用手续，在简化手续的同时新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税等相关税费可以用于项目区内的拆旧、安置。政策激励机制实践中整体审批实施的效果不好，各个部门、各级国土理解、执行程度有差异。《挂钩试点管理办法》第十二条：试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案。挂钩试点工作组织实施流程其他问题建设时序与规划衔接试点工作其具体做法可简称为“先建新后拆旧”，项目区的布局必须要与本轮土地总体规划修编调整相衔接，并编制挂钩试点专项规划统筹指导。挂钩试点规划体系：土地利用总体规划——挂钩试点专项规划——挂钩试点项目区实施规划挂钩项目与土地整理项目明确区分挂钩项目与土地整理项目，实行分类管理。两类项目不得交差重复。在一个区域内，两类项目可结合进行，统一设计、实施，但必须明确区分分别用于挂钩项目和土地整理项目的地类、面积，按各自管理办法的要求申报立项、验收，分别组卷归档。总体认识及发展挂钩试点政策是项长期而意义深远的政策，是规划计划体系中重要的制度创新全国目前已有21个省份开展挂钩试点。我国的农村建设用地整理潜力巨大，为挂钩政策的实施提供了可能。挂钩试点项目区的整体审批，使该项工作没有政策障碍。挂钩试点政策综合各方利益，保障了该项工作顺利实施。挂钩试点责任主体问题在“挂钩试点”中，按照实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理