美国的区划法及其影响

美国的区划法及其影响

区分法是西方许多国家地方政府管理土地使用和建设的法律手段。它将土地按不同利用性质分类，对不同类别的土地，规定土地使用强度的不同控制指标。从而实现有秩序的建设，防止滥用土地带来的种种危害。区划法实际上控制着城市的发展方式。美国是一个法制国家，用区划法来管理城市的土地利用已有70年的历史。1美国区划法的历史演变美国是一个私有制国家，土地是私有的。美国的法律，从根本上讲是保护私有制。同时它也是判断私与私、公与私之间纠纷的唯一依据。在美国，区划法实质上是运用立法权力来管理私有土地，来解决城市发展过程中出现的公与私的矛盾。美国宪法规定，为保护公众的“健康、安全、福利和道德”，地方政府有权通过并执行必要的法律。该条款为美国政府通过、贯彻和执行城市规划提供了宪法依据。然而美国的区划法从诞生到被人们接受是经过了长期斗争的。在城市发展、人口聚集的过程中，私有土地的任意开发利用给市民的生活、工作和休息所带来的干扰和危害日益明显。为保护公众的利益、防止潜在的威胁，纽约市于1916年率先通过了美国城市的第一个区划法。第一次将私有土地的利用纳入了由城市规划控制的、有秩序发展的轨道。城市成立了区划委员会，专门负责区划法的编制、修订及依法管理等工作。纽约的先例启发了许多城市的立法机关，它们相继通过了自己的区划法。1920年，国会立法创建了首都华盛顿特区的区划委员会并授权特区起草和通过了华盛顿市的第一个综合区划法。区划法一出现就受到某些市民的谴责与反对。他们说区划法所有的条款都是专断的、不公平的、损害私有财产权的。当时俄亥俄州欧几里得市的一名地主对市政府的控告就是一个典型。事起于欧几里得市区划委员会不允许该地主将其在区划法中规定为居住用地的地产改为商业用地。为争回其使用土地的自由权和提高其土地价值，他控告市政府执行区划法“事实上是不通过适当的法律程序获得财产、是没收、是使土地价值贬值，使地主丧失其宪法保证的权利和自由”，并力促法院判决“区划法是违反宪法的、是市政府不合理地行使管理权”。欧几里得市毫不妥协，坚持区划法是合法行使宪法授与地方政府的管理权来防止可能造成的对城市和公众的危害。1926年，美国最高法院裁决宣称：只要区划法是合理的、没有不公平，土地不是充公，就是合法地行使政府的管理权。这项判决不仅充分肯定了欧几里得市区划法的合法性，同时也有力地推动了区划工作在各州的市、镇、县广泛展开。这场官司被视为美国区划法发展史中的重要里程碑。然而，执行区划法并未从此一帆风顺。1953年，当华盛顿的土地开发局为了公共的利益谴责西南区充满“低劣、污秽的住宅”，并依法将土地集中使用、拆除建筑、清理场地等再开发准备工作时，控告书如潮水般涌进了特区法院，向土地开发局的谴责权挑战。官司一直打到最高法院。1954年1月，最高法院在伯曼（Berman）对帕克（Parker）案件中支持了土地局的谴责及其为清理贫民窟对某些土地的征用权。判文写道：“公众福利的概念是广泛的、包罗万象的……它代表的价值既是物质的、也是精神的，既是经济的、又是美学的。立法机关有权决定社会应当既健康又美观，既清洁又宽敞，既是精心组织过的又是各方面协调的……”。这一具有历史意义的判决再一次确认了为了公众的利益，政府有权管理私人土地。伴随着公众福利的广义理解，区划法的内容得以扩展。这次判决又掀起了一次有组织的规划高潮。至此，人们完全接受了区划法和总图规划是合法的公共政策的工具，达到经济、社会和美学的目的是区划法的合法目标的观念。70年来，除个别情况外（据称休斯敦是美国仅有的没有分区规划的城市），美国的城、镇、县都采用区划法来管理城市土地的开发。它成了决定城市发展方式最有利的工具。有的建筑师把区划法对首都华盛顿发展所起的作用与朗方规划和麦克米兰规划并列，并称近几十年构想出来的种种规划方案，没有一个对华盛顿市的发展目标产生过更大的影响。由于区划法是一项涉及地主、开发者、规划师、建筑师、工程师以及土地管理者的法律，所有与土地利用有关的人都必须懂得它。建筑师们要花几十个小时来阅读它、研究它，弄清楚哪些是不能冒犯的规定和限制，哪里有可供自由发挥和施展才能的地方。律师们不仅要研究区划法的细节，还要熟悉有关规划、建设的专门知识。因此，在美国已经形成了一支规划建设领域的专门律师队伍。2土地评估制度区划法的基本内容包括对土地利用性质的分类和对不同类别土地上进行建设的具体要求。欧几里得案时期，区划法一般由律师、测绘师和土木工程师起草，建筑师和规划师极少参与。区划的依据主要是土地的原有用途、（不可靠的）人口预测和当时潜在的房地产价值。因此，当时的区划是使各类土地在用途、经济和社会阶级、建筑型式与质量等方面保持与现状一致的二度空间规划。今天，土地利用性质的划分和土地使用强度已有很大的发展。2.1对特殊功能区的利用是对土地利用的定性，是区划法的核心。一般划分居住、商业、工业三类。五、六十年代以来，单一用途的、分隔的和精确的几何分区规定，不仅不能符合日益复杂的城市社会、经济发展的需要，而且严重地阻碍了规划、建筑、金融和市场的发展。人们逐渐认识到区划法不应只是保护现状的抑制剂，而应成为城市设计和发展的催化剂。区划法中增添了许多新的功能区。混合利用区——指既用于商业又用于住宅的商业居住混合利用区或者办公、旅馆、商业混合利用区，甚至混合利用建筑等等。特殊功能区——为适应经济发展和文化娱乐的需要，对某些具有地理特征和历史意义的地区规定了特殊的利用性质。如某些重要的街道、公园、会议中心和展览中心、著名的商业中心或广场、少数民族聚居区等。这类特殊功能区是仅供立法机关批准的特殊项目建设用的地区。在城市规划中这类特殊功能区日益增多。纽约市的区划法共有11章，其中4章为特殊功能区，共划出了30个这类特殊功能区。有条件的开发区——区划法中对某些地块规定了特定的开发条件。开发者或土地拥有者只允许在满足规定的条件下进行开发，否则就是违法。群集建设区——指在保证居住密度不变的条件下，允许将单栋住宅集中建设的某些居住用地。这样可以提高建筑密度、提高基础设施的集中利用率和增加公共绿地。鼓励性建筑区——区划法也被用作换取某些公众利益的工具。例如，划分为商业区的纽约市中心，为了获取最大利润，开发者总是最大限度地利用区划法中对土地使用强度的规定：尽可能填满地块、采用允许建筑面积的最大值和最高的允许高度等等。结果，曼哈顿岛上出现了狭窄的道路两旁体量庞大、轮廓呆板的密集的建筑群，剥夺了城市居民接近绿地、阳光、空气和水面的机会。在这类地区，区划法采取一些鼓励性措施。如允许提高建筑物的高度、增加建筑面积等以获得地面的一片绿地、一条拱廊或者一段马路等等。开发鼓励性建设区的具体条件必须与区划委员会逐项协商，通过法律程序确定“公私交易”。为开发上述新的分类地区，建设者必须提交总平面图及建筑设计方案，经专门的评议和区划委员会批准。2.2建设指标及其主要指标在各类土地利用性质分区及次分区的基础上，分类确定各项用地建设指标。其中包括用地大小（最小地块尺寸）、建筑覆盖率、院落大小、建筑后退、居住密度（有时以每英亩土地上的住宅套数表示）、建筑物的高度与体量（建筑面积与用地面积之比）等等。2.3区划法的基本内容是什么也属土地利用强度的范畴，对创造优美的环境、防止有害影响作了更广泛的规定，包括对绿化、美化的要求和各种防污染条款。如在居住用地的城市设计条款中有关于植树密度、草坪、艺术街景、喷泉与水池、儿童游戏设备的具体规定；在商业用地的条款中对橱窗、照明、广告牌等各种标记都有明确的要求；在工业用地对噪声、振动、烟尘、气味、有毒排放物、放射性以及防火、防湿、防热等等破坏环境质量的因素规定的更加严格。作为一部法律文件，区划法采用三种表达形式：(1）名词定义因为区划法具有法律性质，词语必须含义准确。就像地下室、建筑高度、庭院等众所周知的名词，在区划法中都有其特定的、准确的法律定义。例如，在华盛顿特区区划中规定地坪标高（±00）以下的楼层、顶棚至地坪的高度大于4英尺者为“地下室”，小于4英尺为“地窖”。按照区划法规定“地下室”要计入建筑面积，“地窖”则不计。又如，“建筑高度”定义为“建筑物正面中心所对的路缘至房顶或女儿墙的最高点的垂直距离”，这就避免了在坡地上建设关于高度的纠纷。定义是法律判决的重要依据。每部区划法都有相当的篇幅阐明重要的词义。华盛顿特区的第一部区划法共20页，定义部分占3页；1977年版的纽约市区划法词义部分有30多页。(2）文字条款是区划法的实质部分。其内容包括对土地利用性质的分区和次分区下定义，阐述每个区的自然发展、允许用途、使用强度和环境质量要求的各项指标。从华盛顿特区区划土地利用分类表中可以看出，其居住用地共划为9类次分区，每个次分区有不同的使用强度和对环境质量的规定。例如R-2类（即居住Ⅱ类区）的定义为半独立式的独户住宅区，规定其地块面积不得小于3000平方英尺（约合279平方米）、建筑高度不得超过40英尺（约合12米）等等，所有更密集型的住宅不得侵入此区；又如SP是特殊功能区，其定义为商业区与居住区之间的“缓冲带”，通过它来保证新开发区在用途、规模和设计上能与商业区和居住区兼容。(3）区划地图将文字条款中不同使用性质的分区范围在城市地图上准确地表示出来，给使用者以明确的地理位置概念。3土地利用性质的改变区划法是法律，但它不是一成不变的。区划法经过一定的法律程序可以变更和修改。市议会每年都有修订区划法中个别条款的议事日程。如费尔法克斯县现行的区划法是1978年6月通过，同年8月生效的。到1984年2月，该法已修订了96处，平均每年修订十余次。其中1983年是该县建设高速发展时期，修订了22次。此外，经过若干年（数年、十数年不等）还可作一次全面修订。如华盛顿特区的区划法从1920年到1955年修订了五次。纽约1977年出版的区划法决议是以1961年生效的修订版为基础，纳入了1961年以后修订的条款。由此可见，美国的区划法修订和补充的频率是相当高的。这就使该项法律能不断适应城市发展的需要。重新划区，即开发者提出的改变区划法中原确定的土地利用性质，也是一种常见的修订。通常是在周围环境发生变化或由于经济、文化发展的需要，开发者向区划委员会提出改变使用性质的申请。区划委员会将申请印发与土地利用有关的单位（如费尔法克斯县分送给供水、排水、消防、民警等20个单位），听取这些单位对变更使用性质的意见；委员会还组织有市民参加的听证会。在区划部门研究和分析重划对环境、交通、公共服务设施、经济、文化生活等各方面带来的影响之后，提出裁决建议交区划委员会审批。裁决变更土地利用性质的主要依据有三条：（1）原区划法中的居住区性质已发生根本变化；（2）原区划是错误的或不适当的；（3）建议重划的土地利用性质明显地符合公众利益，最重要的是与批准的总体规划相一致。土地重划是一个很长的调查、审批过程，有时一项申请要拖延好几年。但重划一旦批准。随着土地利用性质的改变，土地利用强度也相应变化。土地价值的提高对开发者的吸引力是很大的。因此旷日持久、耗资颇昂的重划申请每年都有不少。4美国的边界法存在几个问题区划法是美国城市管理土地利用的法宝。但它也存在着难以解决的矛盾。4.1区划委员会对区划的编制与修订工作美国的综合规划（Comprehensiveplan）是城市发展与建设的总方针和指导原则。它在人口予测的基础上，从城市的现状出发规划城市的经济、土地利用、住宅、环境、交通、公共设施、城市设计、保护历史名胜和文化特征、人类服务等各项城市发展的总目标。综合规划经过市议会批准具有法律性质。由于历史的原因，美国的区划和规划工作分属区划委员会和规划委员会分管。多数城市的区划工作先于综合规划，区划委员会也成立在前。1926年国会通过的规划法中曾提出根据综合规划编制区划法。但由于体制分割，实践中有时出现综合规划生效之后，区划委员会并不能及时修订区划法中与综合规划不一致，甚至相互矛盾的条款，造成了综合规划实际上的无效。1955年刘易斯（Lewis）负责修订华盛顿特区的区划法时曾努力在许多方面贯彻1950年华盛顿综合规划的意图。但迄今华盛顿特区的规划委员会和区划委员会仍旧两权分立；综合规划和区划的编制与修订工作并不同步。具体编制综合规划和详细规划的特区规划与发展办公室只能根据规划要求向区划委员会提出修订建议。修订工作是由区划委员会系统独立进行的。近年已有越来越多的城市感受到了区划与规划工作分割的弊病，并致力于解决这对矛盾。例如，洛山矶市将负责城市区划工作的区划处与负责编制城市长远规划（20-50年）的长期规划处平行设立，并同归城市规划局领导；费尔法克斯县的区划法修订和管理工作亦直接由城市规划委员会负责，从而将区划与综合规划有机地结合起来。二者的统一可使综合规划实际发挥指导城市发展方向的作用，而区划法则成为更加有效的管理城市发展的工具。在美国，历史形成的这一矛盾不是短期内能解决的。4.2区划法已成为总体规划、设计的法律文件区划法和美国的其