民事执行检察监督制度的现状与思考

民事执行检察监督制度的现状与思考

修正案后，民事诉讼法正式确立了民事检察官监督体系。然而,仅仅依靠抽象的法律条文尚不能保障民事执行检察制度的健全完善。立足“顶层设计”,厘清理念问题,设置定位准确、组织严密、分工合理、协调顺畅、控制有力的制度运行体系,是当前科学建构民事执行检察监督制度的应有之义。一、当前分析：刑事监督和民事监督的广泛职能难以解决(一)概念理解是不平等民事执行检察监督工作在理念层面存在的突出问题主要表现在以下几组相互对立关系的范畴尚未得到有效协调统一。1.监督的覆盖不全面检察机关有权对民事诉讼活动进行监督,这种监督的覆盖范围应当是全面的,不存在监督盲区,然而,从监督的可操作性、效益等角度考虑,检察机关的监督又不可能做到面面俱到。2.民事执行检察监督的方式这一关系涉及民事执行检察监督制度设置的主要目的。当前民事执行工作中存在“执行乱”、“执行难”两大难题,解决前者的主要办法是规范法院的执行行为,后者虽然也涉及执法行为的规范,但涵盖的范围要广泛得多。如果民事执行检察监督制度设置的主要目标是解决“执行乱”,那么,应当更加注重检、法之间的监督制约;如果是“执行难”,则应更加注重协作配合。3.强制性规范调整检察机关的国家法律监督机关属性决定了民事执行检察监督必然以公共利益为重点,以强制性规范进行调整。然而,民事执行活动大量涉及当事人、利害关系人的私权,遵循私法自治的原则,当事人、利害关系人对私权又享有自主处分权。4.实体监督对象的复杂性民事执行活动主要是程序性行为,但往往要涉及当事人、利害关系人、案外人实体权利的裁判,不同的监督对象需要遵循不同的监督规律,这一复杂性是民事执行检察监督制度构建的难点之一。5.公正与效率。在民事执行检察监督的论证一般来说,民事执行活动比民事审判活动更加注重效率,但是,不公正的效率等于无价值,引入民事执行检察监督的首要目的就是为了确保公正,但这必将对效率有所损害,如何正确进行取舍并不是一个容易解决的问题。6.事后监督难以效果发挥监督的规律一般以事后监督为原则,但是,在民事执行检察监督工作中,完全依赖事后监督难以起到好的监督效果。因此,适当引入事前监督、事中监督也是必要的,但三种监督方式如何有效使用,现有的经验积累尚不充分。(二)积极探索建立民事执行检察监督制度最高人民法院、最高人民检察院《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(以下简称《通知》)发布以来,各试点地区与许多非试点地区检察机关积极争取人大出台或者与法院联发规范性文件,积极探索建立健全民事执行检察监督各项制度规范。与此同时,也带来了各自为政、政出多门的问题,各地民事执行检察监督制度的设计极不规范。1.监督的范围不清晰由于《通知》第二条仅列举了检察机关可依当事人、利害关系人申请而进行监督的5种民事执行活动,属于法律没有明确授权前的不完全列举,具体监督范围尚不明确。2.各地执行监督方式不统一主要的监督手段为检察建议、纠正违法通知、建议更换办案人等,但各地并不统一,监督方式也五花八门,如说明不执行、怠于执行理由、执行现场监督、参与执行等。3.保障机制不完善执行监督案件启动不规范,所使用的各种监督手段大多缺乏程序、效力、信息等方面的保障,监督效果在很大程度上取决于人民法院的主动配合。二、尊重诉讼活动规律从具体行权方式来看,法律监督权具有诉讼性,需要尊重诉讼活动规律。一切违背诉讼规律、超越监督权限“越俎代庖”的“冲锋陷阵式监督”,最终只会产生混乱,耗费有限的司法资源,陷入“谁来监督监督者”的怪圈。(一)基于检察权的制度完善修改后民诉法力求通过民事执行检察监督规范法院的执行活动,着力解决“执行乱”,缓解“执行难”。但实际上,我们必须清楚地认识到,基于检察权的法律定位及行权特征,检察机关不可能过分干预法院的民事执行活动,解决问题的关键或先决条件还在于以法院为主导的执行救济制度自身的完善以及围绕民事执行活动构建的一系列制度机制产生的合力。基于此点考虑,民事执行监督制度的科学构建,首先必须认识到民事执行制度本身与民事执行检察制度二者的不同特质及联系,民事执行检察的功能应当定位于补充性、辅助性、第二性的地位,(二)建立有效的权力运行监督制约机制民事执行检察监督制度机理的核心是权力制约,即围绕民事执行活动合理配置各种权力、权利关系,形成有效的权力运行监督制约机制,保障民事执行权公正、合理运行,符合既定程序。1.民事执行法律关系的确定民事审判关系的基本运行原理是原被告双方当事人之间平等对抗,法院居中裁判。然而,由于司法制度正当程序的缺失,法官“充当了自己利益的判断者”,以及对公共利益的漠视、私权行使的无力等原因所导致的权力失范问题的存在,在当前我国的民事司法活动中,这一原理却并不总是那么有效。民事执行法律关系包括申请执行人与执行法院、申请执行人与被执行人、执行法院与被执行人三个层面。就前两层关系来讲,其与民事审判关系具有共同性原理,2.适度干预原则以权力监督制约权力是矫正权力运行偏差的首要方式。民事执行检察权对民事执行权的监督制约需要遵循特定的规律:一是合理配置权力,以程序性权力监督制约实体性权力。如果不遵循上述原理,试图过分干预民事执行权的正常运行,必然打破权力的合理分工,甚至引发“谁来监督监督者”的拷问。二是确保权力的结构交融性。检察机关在民事执行检察监督中并不是案件的当事人,但在制度的设计上,也应注重进行程序化处理,将检察监督与法院内部的纠错程序结合起来,提升监督实效。三是要确保权力互相支持保障。基于诉讼合作主义的理念,检察监督并不是拆台、掣肘,损害法院司法权威,而是要构筑共同维护司法公正的协作平台。3.公民请求权的救济渠道是否畅通,是造成公权救济私权保护的一个重要这种互动主要通过检察监督为当事人、利害关系人提供救济渠道的形式实现。权力救济权利是公益与私益的最佳结合点,因为是否寻求权利救济属于当事人私法自治的范畴,但救济渠道是否畅通则关系国家司法制度的公正、有效运行。为当事人、案外人提供一条补充性的救济渠道,从当事人及利害关系人的角度去规范执行活动,既能有效履行检察机关的法律监督职能,又充分尊重了当事人的处分权,较好地实现了公权与私权、公益与私益的良性互动。(三)民事检察官监督的建立策略1.民事执行检察监督的方式公正是设立民事执行检察监督制度的首要目的,而民事执行实质上是实现法律文书所确立的权利,与审判程序相比更加注重效率。因此,民事执行检察监督制度的设立,一方面,要注重公正,明确监督的范围、程序、效力,完善监督制约机制;另一方面,要提高效率,针对民事执行违法的具体情形,设置适宜的监督手段,保证以最短的时间完成监督事项,避免法院的民事执行活动因检察监督造成不必要的拖延。2.检察监督的介入原则民事执行检察监督属于覆盖民事执行活动整个过程的全面性监督,但这种监督又属于有限监督,不能追求面面俱到。凡是依靠民事执行程序自身逻辑构造和规律能够解决的问题,检察监督就不应介入;要充分尊重法院的独立性和当事人的处分权,除非违法民事执行活动侵害了国家、社会或者第三人的合法权益,检察监督不应主动介入;检察机关的监督应主要限于合法性监督,一般不涉及合理性、科学性方面的监督;要将检察监督的功能限于最后一道防线和查缺补漏上,抓住关键部位与环节,以适当的方式开展监督,提高监督效益。三、制度设计：提高精细化水平，科学、顺畅、高效地履行民事职能(一)民事执行检察监督的设置从修改后民诉法对“人民检察院有权对民事诉讼活动实施法律监督”的规定来看,民事执行检察监督的对象似乎既包括法院的执行活动,又包括当事人、案外人恶意实施的妨碍、抗拒民事执行的违法、犯罪行为。但是,鉴于法律监督主要是一种针对权力的监督制约机制,对于修改后民诉法规定的“民事诉讼活动”,应当作限缩解释,仅指法院的执行裁决行为、执行事实行为及执行人员的职务活动。对于当事人、案外人实施的妨碍民事执行活动的违法、犯罪行为,应当由人民法院依照修改后民诉法的规定予以处理,或者交公安机关立案侦查,检察机关没有必要也不应进行监督。确定民事执行检察监督的具体范围应当结合目的、对象、效果等各种因素综合考虑。依据修改后民诉法的规定,民事执行检察监督的具体范围应当包括:执行裁判行为、执行实施行为、积极执行行为、消极执行行为、违法执行行为、显失公正的不当执行行为、执行人员的渎职行为。一些不具有独立法律意义的事实行为,在某些情况下,会影响执行行为的合法性,甚至影响案件的最终结果,也应纳入民事执行检察监督的范围。(二)检察官办公室对民事执行的监督修改后民诉法赋予检察机关的监督手段包括抗诉、检察建议。司法实践中,可进一步细分为以下几种方式。1.中的裁定不属于抗诉范围的表现抗诉监督适用于对执行程序中涉及实体权利义务争议处理的裁定。最高人民法院发布的《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》中认为,执行程序中的裁定不属于检察机关的抗诉范围。实际上,人民法院在执行程序中以裁定形式解决实体权利义务争议,主要是出于效率的考虑,其实质仍属司法裁判行为,如不予执行、执行回转、参与分配、执行中止、执行终结等裁定,检察机关当然有权提出抗诉。而对于民事执行实施行为,由于没有“诉”的存在,检察机关不能提出抗诉。当然,鉴于民事执行程序对效率的追求,抗诉程序的启动应当设置较高的门槛,遵循慎重、稳妥的原则,不能随意启动。2.降低监督成本这是修改后民诉法赋予检察机关的一项监督手段,但并未对检察建议的具体类型、适用条件、程序等作出具体规定。检察建议在民事执行监督工作中能够发挥良好的效果,与抗诉相比,有利于降低监督成本,适用的对象更为广泛,特别是再审检察建议,可以实现同级监督,大大提高诉讼效率,节约司法资源。按照《通知》规定,检察机关可以适用检察建议监督法院的不当执行行为,包括积极的执行行为和故意不执行、拖延执行、执行不力等消极执行行为,还可以监督国家机关等特殊主体作为被执行人时对法院活动的不当干预行为。在检察建议监督方式法定化之后,“两高”可以通过制定司法解释的方式,进一步明确检察建议在民事执行监督中的范围、程序和效力,将检察建议由程序外监督改造为程序性监督,赋予其相应效力。3.纠正违法行为,建议更换办案人,追究当事人的纪律责任该种监督方式针对的对象是执行人员的职务违法行为,属于对个人的监督。在纠正法院违法执行行为的过程中,如果执行人员同时存在严重职务违法行为,需要在向法院发出纠正违法检察建议的同时,建议更换办案人,并追究当事人的纪律责任。给予纪律处分建议应当具有启动法院纪律追究程序的效力。4.建议暂缓执行有的错误执行行为后果严重,将对当事人、利害关系人或者公共利益造成较大损害,有必要设置建议暂缓执行这一措施。但是,检察建议的发出应当以纠正错误为主要目的,不能过分硬性介入执行活动。因此,对于建议暂缓执行应当慎重使用,设置严格的条件限制,如限定于不能执行回转或者执行回转困难的案件,并经检委会审查通过后才能发出暂缓执行检察建议。5.提出执行异议之诉对于法院错误执行案外国有财产的行为,其他国有资产的管理主体未向法院提出书面执行异议或者提起诉讼的,作为公共利益代表的检察机关应当依照修改后民诉法第二百二十七条规定对执行标的提出异议。在上述情况下,由于对执行标的存在实体争议,检察机关很难用其他监督方式保证国家利益不受侵害。6.退出土地、扩展土地这是一种同步监督方式,适用于标的物估价、拍卖、变卖或者责令退出土地、迁出房屋等容易出错、难以固定证据、事后不易监督的行为。现场监督的启动可依当事人申请、法院邀请或者因案件涉及国家、社会重大利益,检察机关认为有必要进行现场监督的情形。(三)执行检察官办公室的主要工作机制1.有利于合理配置检察资源民事执行监督案件的管辖应以同级管辖为主、以指定管辖为辅。民事判决、裁定中财产部分的执行由第一审人民法院管辖,民事执行案件主要集中在基层法院。由同级人民检察院进行监督有利于合理配置检察资源,提高监督效率。而部分案件实行指定管辖,有利于排除地方保护主义、人情关系等对依法公正监督的不利影响。2.是申请立案和执行一是依当事人申请启动。对于只涉及私人利益的案件,应当由当事人或者利害关系人向检察机关提出控告或申诉。检察机关控告检察部门在规定时限内审查是否决定立案,如果决定立案,则由民事检察部门办理。除申请现场监督等少数情形外,一般应先穷尽法院的救济措施才能向检察机关提出申请、抗诉、再审检察建议、建议暂缓执行、现场监督,一般情况下应依当事人申请启动。二是检察机关依职权主动启动。对于损害国家利益、社会公共利益的