中国公共政策制定过程中的内部输入

中国公共政策制定过程中的内部输入

自1951年出版以来，拉纳和拉斯韦尔在政治科学诞生的作品中发现了政治科学。“政策科学运动”(Policysciencesmovement)旷日持久,并形成了所谓的拉斯韦尔—德洛尔政策科学传统的主导范式。那么,何谓公共政策呢?一、利益综合过程与政策输出所谓公共政策,就是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则对于公共政策制定,通常有广义和狭义两种理解政策输入即向政策制定系统提出的要求和支持,这种输入来源于政策制定系统的外部环境和政策制定系统内部本身。来源于系统内部的政策输入有时叫“内部输入”。而从社会利益的角度来看,政策输入的过程也就是进行利益表达和利益综合的过程。利益表达是社会中某个集团或个人提出政策要求的过程,它是政策过程的逻辑起点;利益综合则是指决策者将各种利益要求转变成可供选择的重大备择方案的过程。利用表达以及进一步的利益综合的过程共同构成了政策输入过程。如果这种被表达并综合的利益要求获得了大量政治资源的支持,那么它们就会成功地“进入”或“接近”政策制定系统,成为重大的政策选择。这也就意味着政策议程得以建立,政策问题有可能得以解决。依据伊斯顿的政治系统理论,此时政策问题进入到政策制定系统中,在政策制定系统内部会经历一个转换过程,然后成为权威性的政策输出即具有约束力的公共政策。然而,由于众所周知的中国公共政策制定过程中的“黑箱”特征,无法对内部转换过程作具体分析,只能从较宏观的层面上对决策过程作一简要分析。鉴于此,笔者这里所指称的政策输出是一种大输出,包括决策和执行即公共政策的制定和执行。决策的过程就是把有效的利益要求转换为权威性的公共政策的过程,这是政策过程的核心。公共政策出台以后并不能立即对目标群体的利益产生直接的影响,这里还有一个将政策意图转换为政策行为或政策结果的过程即政策执行的过程。与此相适应,在整个政策输出过程中,通过政治文化的桥梁作用,政策输出所产生的政策结果会进一步反馈到政策制定系统即形成政策反馈回路,并对政策制定系统的未来政策行为产生影响。由以上分析可以看出,整个公共政策制定是一个动态过程,“它不仅仅是一项决议,而且包括目的、计划、规划以及实现它们的程序”二、当代中国的社会性利益表达和利益综合在政策制定的过程不同从逻辑分析概念上说,公共政策过程是以公共政策问题为逻辑起点的。所谓公共政策问题,指称的是那些由作为社会公共权威的政府加以体察和认定并列入政策议程的社会公共问题。也就是说,社会公共问题只有经过政策议程才会成为政策问题。关于政策议程,科布和爱尔德在《美国政治中的参与》一书中曾经区分了两种基本的议程,即系统议程(或公众议程)和政府议程(或正式议程)从政策输入的角度上看,所谓政策问题就是反映不同利益的问题,政策问题被发现和提出的过程就是人民群众或社会利益群体反映和表达自己的利益、愿望和要求,促成政策制定者制定政策予以满足的过程,也是党组织和政府集中与综合这些利益要求并通过政策制定予以体现的过程。简言之,政策问题提出的过程就是利益表达和利益综合的过程。只不过,在西方,由于其社会利益结构分化明显,压力集团作为特定利益群体的代表比较发达,其社会性利益表达现象也比较普遍、有力,所以,西方的政策输入过程更多地表现为各种政治力量的社会互动过程。而在中国,由于中国的社会利益结构分化并不那么明显,长期以来没有形成较为明显的多元利益结构,也没有分化出相应的利益集团以及其他社会性的政策输入结构,所以,基于党组织和政府群众路线的决策规范,以及党的领导和政府官员们“从群众中来,到群众中去”的领导和决策方法,当代中国的社会性利益表达和利益综合并不主要由社会性结构来承担,而主要是由党组织和政府内部的各级官员们来体察和认定的。当然,这并不意味着中国不存在利益表达与综合的社会互动过程,相反,近年来这一互动过程呈现出越来越强劲的趋势如前所述,在政策输入过程中利益表达和利益综合的过程也就是政策问题的提出和政策议程确立的过程,这两个过程是同质的,只是一个问题的两个方面。基于群众路线的决策规范,党组织和政府在政策问题提出和政策议程确立过程中的权威地位和主导作用,使得很多问题常常不经过公众议程而直接进入政策议程,这只是从问题的另一个方面印证了中国政策输入过程中“内部输入”的一般特征。这一特征使中国政策问题的提出更多地使用内在提出模型和动员模型三、健全组织结构,完善内部沟通通道正如前面所分析的那样,当代中国的政策输入过程主要地表现为一种“内部输入”。这只是从一种较宏观的、总括性的层面上加以分析的。具体而言,在这种“内部输入”大框架的观照下,当代中国政策过程中的各种利益要求究竟是如何被输入到政策中枢中去的呢?利益表达和利益综合又是通过何种途径进行的呢?笔者认为,中国“内部输入”机制的途径也即政策议程建立的途径主要有以下诸项:。这是内部输入机制下最主要的也是制度化、程序化的输入途径。党和政府都从上而下地建立了层层控制的严密的组织机构体系,上至中央和国务院,下至党的基层政权,甚至基层群众性自治组织如村民委员会、居民委员会,都承担着大量的经常性的利益表达与综合的功能。这些组织机构通过一定的工作程序,基于群众路线的决策规范,主动地考察和认定各种社会利益要求,然后自下而上层层进行利益表达和利益综合,直至党和政府的政策中枢系统,从而完成整个政策输入过程。由此可见,在当代中国政策输入过程中,各级党组织和政府机构无疑是最重要的制度化的利益表达与综合的组织结构。然而,必须指出的是,在当代中国,各级人大和政协组织也是群众性利益表达和初步综合的重要途径,承担着一定的政策输入功能。作为社会各群体的利益代言人,各级人大代表和政协委员可以通过提案、建议、批评等形式直接进行利益表达和一定的利益综合。另外,笔者认为,“内部输入”机制下,中国政策输入的结构内组织体制途径还应包括各民主党派和群众性社会政治组织如工会、共青团、妇联等,它们也承担着一定的利益表达与综合功能。。所谓内部沟通通道是指党组织和政府等政策中枢系统内部的信息交流和沟通的渠道。具体而言,中国政策中枢系统内部沟通通道主要有以下几种形式:会议、讨论、通报、批示、文件传递以及体制内的政策研究机构提供的内部政策建议或咨询报告等。一般而言,内部沟通通道在很大程度上是直接为政策制定服务的,它在政策输入过程中亦发挥着十分重要的作用。从某种意义上说,所有的利益表达和综合最终都必须通过内部沟通通道才能到达政策中枢系统。可以说,内部沟通通道是政策输入过程的必经途径,与内部沟通通道紧密相联系的是非正式关系。如果说内部沟通通道是内部信息传输的一种正式渠道的话,那么非正式关系则是一种非正式渠道。所谓非正式关系,是指未经规划并超越于法定组织制度和工作程序以外的某种关系。“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”。基于群众路线的决策规范,党组织和政府等政策中枢系统的政策制定者有时直接深入基层进行调查研究,主动发现问题,了解情况,从而对人民群众的各种利益要求主动进行体察和认定,并直接建立政策议程(并不经过公众议程)制定政策予以满足。在这种情况下,由于政策制定者在人民群众的利益表达和综合过程中的积极主动性和绝对主导作用,政策输入过程异常地顺利、直接、迅速,政策问题很快获得解决。正是在这种意义上,调查研究成为政策输入的一种重要途径,而且是“内部输入”机制下最富有特色的独创性的输入途径。。相对于那些在现行制度框架内的合法化的政策输入途径来说,体制外压力是一种与现行制度不相容的强制性的利益表达方式。它主要是指某些个人或群体采取激烈的方式,向政府中枢系统表达他们的利益、愿望和要求,提出他们的政策问题,以期获得解决。当然,