企业推动型农村社区治理模式研究

企业推动型农村社区治理模式研究

一、乡村社区结构设置的实践新中国成立以来，中国一直致力于促进工业和贸易的现代化发展。国家实行高度集权，通过各种措施解决社会组织和市场力量的发展领域，对丰富的农村和农村社会作出强大的控制。不过,事实证明,过分的国家干涉不仅不能实现对基层社会的有效治理,还有可能导致民众政治认同的降低。适度放权基层社会,形成多元主体参与的合作性治理更有利于基层社会秩序的维护。改革开放后,国家逐步向社会下放权力,重点向经济领域放权,促进了市场经济的快速发展。适度向基层社会下放权力也进一步激活了基层社会的组织活力。起始于80年代的乡镇经济发展,取得了飞速的发展。到1988年,我国乡镇企业总数已达1888.2万个,总产值4764.3亿元,乡镇企业职工9545.5万人。据2012统计,全国乡镇企业从业人数1.64亿人,总产值达到61.6万亿元,实现利润3.68万亿元。在乡镇经济的崛起与发展中,乡村社会也开始发生结构性变迁:社会形态上,乡村社会从封闭、同质日趋走向开放、异质与流动;组织结构上,从单一的村社集体组织演化为多元经济社会组织并存的局面;生产经营方式上,从传统农业生产走向多元生产方式及经营方式的共存,在市场经济的深入影响下,农民经济发展及收入方式也发生了很大变革;从业结构上,随着经济结构的分化及多种经营方式的出现,广大农民从单纯地从事农业种植向农业种植、务工、经商、个体经营等多种从业领域转变;利益需求上,从单一化向多元化、差异化变迁,生活方式及思想观念也趋向于开放性、利益性转变。实际上,改革开放后,乡村社会逐渐卷入了工业化、市场化、城镇化大潮中。社会的政治、经济、文化、教育、法律、家庭系统在功能和结构上不断地分化出子系统,新的组织系统、社会群体不断涌现,现代社会是由诸多异质化的单元和模块构成。在经济社会发展起步较早的地区,以乡村企业为基础的经济社会实体已经与乡村社区密切联系起来,如城镇化建设中的温州模式、苏南模式,都是由于乡镇企业的发展,带动了当地乡村社区经济社会的快速发展。“温州模式”侧重于市场促进下的企业参与农村社区建设,而“苏南模式”注重于通过以集体经济为基础的乡镇企业带动农民就业,实现农民的非农化和乡村社区的城市化发展。改革开放后,经济起步较早的地区这些扎根于或立足于乡村社区的经济实体在乡村社区发展中发挥着重要推力作用。折晓叶通过对中国东部和南部乡村的实证研究就充分指出,在乡村工业化与城镇化的发展进程中,大量的乡村经济实体成为推动乡村社区变迁的重要力量,不断推动着传统乡村社区向“超级村庄”的转型,它呈现出以下特征:工业产值和非农产值已经占农村的绝大部分,集体经济组织的集团化发展模式,并成为推动社区建设的重要经济基础,超级村庄既以企业或企业集团的方式存在,又保留有典型的村社区特点;既是自治性的民间社会,又执行着“准政府”的各种职能,还在国家与农民的关系中起着中介的作用;既是工业化的社区,又保留着乡土社会的某些生活秩序和原则,表现出非城非乡又亦城亦乡的特点。不过,在社会转型发展中,基于体制、机制仍然没有得到有效理顺,企业参与推动社区治理中仍然存在一系列问题与矛盾,如何最大程度地发挥作为市场主要组成部分企业在社区治理中的作用,通过共建与合作机制,促进农村社区的和谐发展,通过企业的推动带动作用,引导农村城镇化发展,是当前应该重点思考的问题。二、原因型社区建设随着市场经济的深入发展,在经济较为发达的地区,以集体所有、个体所有、股份制为基础的各类企业日益兴起,由于它们之中有些企业属于集体所有,有些企业中社区集体拥有大量股份,另外,还有些私营性企业本身是驻社区的单位,所以,无论其性质及经营方式如何,它们都与乡村社区有着某种天然的联系,成为社区的的成员单位。在这些地区,基于各类企业的自身优势,它们成为社区建设的重要推动力量。在具体的社区发展中,它们往往以不同方式与社区形成密切联系,因地制宜地构建出了相应的治理结构,促进社区秩序的良性运转与社区和谐发展。由于不同地区企业与社区之间的关系也不尽相同,社区治理组织体制也不尽相同。(一)自治与城市化管理双重模式“交叉型”组织体制是“集体企业主导型”社区的重要组织体制形态。“集体企业主导型”社区是指集体企业既是村集体经济,又与社区组织管理体制之间存在密切联系,村集体、社区组织体制呈现出交叉性,集体企业是推动社区治理的重要经济组织载体。这种类型的社区模式在治理中体现出自治与企业化管理双重模式,在组织体制上表现为村企组织成员的交叉任职。山东胶南市北高家庄社区是其中的典型代表。实行村民委员会、村办企业(企业集团)、社区服务(管理)组织负责人“一套班子、三块牌子、交叉任职”。农民大部分是村办企业(企业集团)的职工。组织功能上,社实行区自治管理、社区行政管理、社区建设(服务)职能、企业经营管理职能的合一。村级经济组织是社区建设的主导者。由于有强大的集体经济支撑,社区建设的主要资金主要来源于村级组织。村级组织在社区规划、社区基础设施建设、农民社会福利、市场化服务、行政管理等方面扮演着广泛而重要的角色。北高家庄社区建设,它不是在传统的发展农业生产的基础上建设社区;也不是一边给分散的承包农户成立技术协会指导生产,一边给他们提供社会服务;它不是把旧有的资源整合起来。村企合一是其最显著的特点。(二)规范村企联建“互挂型”组织体制是“村企联建型”社区的一种重要组织体制形态。“村企联建型”社区是指,以市场运行机制所组建的营利性企业驻社区内,或与社区有着某种共同性利益纽带联系,社区权力机构与企业权力机构组织成员的互相挂职、任职,互帮互助,协作治理,共同推动社区经济发展、参与社区管理与服务等,形成与社区的共生关系。珠海市井岸镇农村社区是其中的典型代表。井岸镇于2009年9月底正式启动“村企联建”活动。伟创力、福联等17家企业与该镇草朗、五福等15村签订村企联建工作协议书,村企之间在治安联防、经济建设、劳动就业、生活环境、党建工作等五个方面加强合作。村企实施互挂职制度,村派一名党支部成员到企业挂职(厂长助理),企业派一名领导层党员干部到村挂职(村主任助理),互发聘书。挂职的党员负责双方的联系、情况通报、参与发展决策、双方党组织联谊活动、反映问题及提出本方需求协调等具体工作,以制度的形式明确双方职责、权利和义务。(三)云城区“党建引领”的社区党组织整合“党组织整合型”组织体制也是“村企联建型”社区组织体制的一种类型,其不同于“互挂型”治理组织体制之处在于,它不仅实现了村企党组织成员的互相派遣与挂职,而且实现了党组织的重新优化配置,由社区内所有成员单位共同组建了社区党总支部,将村级党组织、企业党组织及各类协会党组织整合为一个有机整体,发挥党组织的凝聚、整合功能。广东省云浮市云城区农村社区是其中的典型代表,自2010年开始,云城区积极开展“村企联建”活动,探索开创“村企一体化模式”和“协作互利模式”。“村企一体化模式”是对于已建立党组织且业主兼任支部书记的非公企业,由村与企业通过优化党组织设置,设立联合党总支部,分设若干特色党支部和党小组,整合组织资源优势,推动社区发展。腰鼓镇是这一模式的试点,该镇旺村与云浮市泰和农业开发有限公司合作,设立村党总支部,分设旺村村党支部、养鸡协会党支部和泰和公司党支部等特色党支部,由原村党支部书记彭仲明担任村党总支部书记,泰和公司党支部书记、董事长董柱担任村党总支部副书记,定期或不定期召开党总支部会议,研究确定扶贫开发“双到”年度工作计划和阶段性工作任务,拟订扶贫开发“双到”工作的决策措施,督促检查双方任务完成情况,协调解决落实中的难点问题。三、“企业推动型”社区治理机制企业推动型社区在实践中形成了不同的治理结构,不同的治理结构也意味着其治理机制的差异性。就当前存在的“集体企业主导型”社区和“村企联建型”社区来看,社区治理机制也不同。如在“集体企业主导型”社区治理中,集体企业是社区治理的主导者与推动者,社区治理体现着企业的组织化运行方式。而在“村企联建型”模式中,社区治理机制又具有自身的特定的机理。(一)企业工人、社区居民和村民之间的地位和作用日益重要村企管理一体化是集体企业主导型社区治理模式的治理机制,它体现为社区治理的企业化管理模式,将企业管理与社区治理融于一体。北高家庄社区治理属于村企管理一体化模式。北高家庄社区的独特之处在于,北高家庄村90%以上的劳动力都是振华集团的职工,而北高家庄的村党总支书记,同时也是村办企业的党委书记、董事长。企业工人与社区居民身份基本上是重合的,企业经济的发展和村民的收入密不可分,企业的发展和村庄的建设和公共管理不可分。企业的发展就是村集体经济的发展,企业工资收入就是全体村民生活的保障。由于实现了村企组织领导班子高度合一,社区治理本身体现着企业的功能与价值。早在2004年,该村以北高家庄为核心,整合周边林家庄、蒋家店子、三家庄等村庄资源,组建了珠光科技集团,对村庄实行企业化管理,成立了物业公司,借鉴城市小区的物业管理经验为村民提供全方位优质服务,对社区重大事务,由党组织行使决策组织权,社区农民大会或农民代表大会行使表决权,社区村委会行使实施权,群众及上级组织行使监督权。建立了“珠光集团邻里中心”,设立了村民议事厅、药房及诊疗室,还有书报阅览区、村史党史展览区、调解室等。它既是群众办理有关事务的场所,也是群众休闲娱乐、沟通交流的去处,成为群众共同的“家”。实行村企一体化后,在村庄各项事业发展上,更加体现出民主性。(二)社区与企业共同发展的社会协作式治理,是指企业与社区通过建立特定的协议联系,共同实施社区治理,维护社会秩序。从总体上来看,企业和社区之所以会形成协作式治理,主要在于,企业在社区地域范围内,企业的员工多为社区居民或外来打工者,但打工者同样生活居住于社区内,从而形成了社区与企业之间的密切联系,社区与企业的发展都离不开双方的协作管理,企业在社区管理与服务中发挥着重要的角色,是推动社区建设的重要主体力量。珠海市斗门区井岸镇农村社区就是这种典型治理模式。社区与企业之间在治安联防、经济建设、劳动就业、生活环境、党建工作等五个方面实现协作。村企领导班子每个季度都召开一次工作联席会议;村企干部互挂,将社区发展与企业紧密联系了起来,驻村企业成为社区发展的重要支持者。南潮村和永兴盛公司联建后,南潮村与永兴盛公司在经济发展、治安、就业、党建、文化生活环境等方面都建立了密切联合。作为井岸镇村企联建的重要创新试点基地,新伟社区地处新青工业园区中心,以流动人口为主,约有2万多人。园区有以伟创力、汉胜等为龙头的外资内联企业200多家,是以电子产业为龙头的专业化特色园区。为了加强管理,社区与企业协作管理,组织联建,构建民主管理型社区。(三)企业与社区的联建关系支助型治理是“党组织整合型”或“协作式”社区模式运行中的一种治理机制,这种模式基础在于,社区是企业员工的生活、居住场所,企业有责任为社区提供相关物质服务,企业是驻社区的单位,社区有责任为企业提供优质环境、社会秩序等服务。另外,作为驻社区的单位,企业也有责任承担相关社会责任,共同促进社区和谐发展。因此,驻村企业和社区通过党组织整合或协作联席等方式联建后,企业与社区共同负责,通过相互支持、帮助,共同促进社区发展,从而形成了一种“支助型”治理机制。广东云浮市云城区的治理机制具有“支助型”治理的特征,云浮区社区治理中,注重以感情、信念、形象来凝聚企业和村(社区),形成“企业为村(社区)服务、村(社区)为企业服务、党员群众共同为企业服务”的工作链条,打造企业效益与村级经济工作双轮驱动的平台。在具体实践中,企业和社区做到相互支持与帮扶。四、党组织嵌入社区“企业推动型”农村社区治理模式是当前经济较为发达的地区农村社区建设的一种重要类型,乡村企业在社区治理和发展中发挥着重要作用,企业的生存与发展和社区之间有着某种纽带联系,从而形成了利益相关性。另外,党组织作为凝聚社会力量的重要载体,通过建构企业与社区之间的合作治理机制,进一步将两者凝聚为一个有机整体,同时,国家政权的外部引导与辅助,并承担相应的国家公共性职能,从而使社区发展形成了一个多元主体参与的完善体系,使社区能够得以有序运转。总体上来看,企业推动型农村社区治理模式呈现出以下几个方面的特征。(一)驻村企业与社区之间的利益联系自20世纪80年代以来,随着经济体制的深刻变革,乡镇企业蓬勃发展。从最初来看,乡镇企业的兴起与发展得益于国家实行的分税制改革,分税制改革使基层政府的主体税种缺失,但同时也给予了基层政府创收的众多政策激励,促使它们为推动经济发展,追逐经济利益。基层政权的“组织”头衔、“集体”代表等公共地位,合理发展了他们对公共资产的合法运营权,这是任何一个普通的经营组织或经济行动者所完全不及的。在经济的转型发展中,不同类型的乡镇企业逐步延伸进乡村社区内部,改变着传统乡村社区的经济结构。就从社区集体企业来看,集体经济状况直接关系到社区集体经济收入及社区村民的经济状况及福利状况,是社区的经济命脉,也是社区成员关注的对象,同时社区村民也基本上都是村办集体企业的员工,无论是胶南高家庄村的珠光集团,还是华西村办企业、南街村村办企业都具有同种类型的特征。也正是由于此,社区干部与集体企业干部也实行交叉任职,以保证集体经济的集体性,因此,集体与社区之间是生生息息、相互共荣的关系。当然在村集体经济模式上,还存在一种模式,村集体以土地等集体资产入股,实行村民分红,如山东日照东港区后楼村就是这种模式,集体土地分成两份,一份用于集体入股,成立江豪建材集团,通过市场化机制进行租赁,收取租赁费,租赁收入通过股份分红方式分配给村民;另一部分土地以集体资产的形式通过江豪建材集团运营,但是作为村集体资产用于村民的公共福利及集体建设,从而实现双保险。集体经营企业与社区之间的纽带联系是一体性的,集体企业的运行状况直接关系到社区经济状况、社区居民生活质量、服务及管理水平。与之不同,驻村企业与社区之间的联系表现为企业对社区有一定的依赖关系,驻村企业的土地使用权需要从村集体获得,相应的补偿机制需要和社区集体协商,社区的发展与运行都需要社区提供相应的良好外部环境。从社区层面来看,企业的入驻可以带来集体经济的收入,可以繁荣村庄第三产业,更为重要的是,企业可以直接吸纳本村劳动力,促使村民收入方式的转型,推动村民生活方式的转变,企业发展也会逐步推动社区从传统农业型社区向现代社区的转型,这是一个双方互利共赢的合作方式。不过,企业的入驻也会给社区管理及社会治安带来挑战,特别是对于外来人口较多的地区,这些问题需要社区与企业合作共同解决,合力创造良好的环境。另外,企业作为社区的一个组成部分,在长期发展中也将逐步形成对社区的认同与归属感,在社区建设、社区发展及社区公益事业方面也将会逐步承担相应的社会责任。两者之间紧密的利益联系使之成为一个利益共同体,在发展中彼此之间的共生与共融性将会进一步提升。从总体上来看,无论是村办集体企业还是各类性质的私营驻村企业,在市场经济背景下,企业与社区之间都存在着密不可分的联系,两者具有共生共融性,也正是这种共生与共融性,在现实中有力地推动了农村社区经济社会的不断发展与进步。(二)创新社区治理的文献回顾政党是现代政治的基础,政党在综合分散利益、实现利益表达及凝聚社会、社会动员方面都发挥着重要作用。政党的政治动员功能有利于政治参与的扩大,政党的秩序供给功能有利于政治现代化过程中的政治稳定。政党是以凝聚民众、表达民众利益为基础的政治组织,更多体现的是自愿性与自主性,它注重的是通过党组织规则及权利义务实现对成员的控制与管理,与国家政权行为相比,更加体现出柔性,其组织、凝聚能力建立于个体高度的觉悟及自愿性基础之上,是以实现共同成员的共同目的而进行的组织性活动。基于此,政党的组织、动员、凝聚功能更为突出。然而,党组织的组织、动员及凝聚功能也不是一成不变的,它必须适应时代发展的变化,根据社会形势发展的变化来具体采取行之有效的方式。随着经济体制的调整,农村经济社会组织持续分化,社会流动性及开放性增强,多元新兴社会力量逐步兴起,社会利益及价值观趋向多元化发展。同时,社区企业的兴起与发展也不断改变着传统的乡村利益结构,给党组织的领导带来了严峻挑战,仅仅发挥党组织的政治领导功能很难实现对基层社会的利益整合功能,党组织的威信会不断下降。正是基于时代形式的变化,基层党组织的创新性建设并成为新时期的时代性命题,各个地方在实践中,吸纳“农村能人”“企业推动型”社区模式的形成与运转,正是有效发挥了党组织的组织、动员与凝聚作用,从而实现了对多元社会力量的再整合,以此为平台形成了推动社区发展的合力。在市场经济条件下,任何企业都是一个独立的利益主体,有着自身利益最大化倾向,而这种倾向在某些情况下会导致社区和企业之间的矛盾与冲突,这时政党化解矛盾的优势就体现了出来。无论是集体性村办企业,还是驻村企业,企业党组织与社区党组织都存在着密切的组织联系,或者本为一体,或者是上级党组织结构中存在必然联系的两个组成部分,这种党组织的组织联系,就超越了单纯社区与企业之间的关系,党组织的领导作用及党组织为民服务性将两个不同的经济社会主体密切联系起来,为着共同的事业而奋斗。而从微观上来看,社区的发展以及企业的发展本身体现着群众的切身利益需求,这也是党组织的基本职责之一,所以,社区及企业在现实中的互动及互助成为必然的可能。另外,就两者来说,它们本身也存在着依存性与共生性关系,两者的运行与发展存在公共性空间,也需要两者共同去处理、共同创造良好的生存发展环境。而党组织的纽带性与中介性又将两者密切联系起来,从而在社区发展中发挥着重要的功能。(三)建立在社会利益结构上的新社区:社会结构的发展探索在我国历史上,无论传统社会,还是现代社会,政府在社会治理中都发挥着主导性角色,特别在某些时期,政府形成了对基层社会的高度集权控制模式。市场经济体制的改革逐步解放了社会活力,社会自主性得到较大程度的提高,经济的深入发展使经济要素与基层社会力量逐渐紧密的结合起来,并成为一个不可阻挡的趋势,特别是在改革开放发展较早的地区。以市场机制运作的各种类型的企业与社区发展之间有着某种必然的联系,存在一定的共生性。不同角色之间的利益博弈,促使作为公共意志的政府必须通过外部的政策引导及良好环境的再造,进一步推动多元主体的结合,从而叠加产出了“1+1>2”的效果。当然政府在这方面的作用仅仅是外围的推动,使两者形成一种互补优势,对于村办集体企业,企业与社区本身就存在着密切的联系。更为重要的是,在新的历史时期,随着政府从“管制型”政府向“服务型”政府的转型,加强基层公共服务能力建设成为新时期工业化、城镇化发展中的一个重要内容。在农村社区建设中,政府必须从公共性范畴角度出发推动社区建设,形成社区发展的重要补充,通过提升公民公共服务及社会管理水平,提升各项公民待遇,加强农村基础设施建设及公共产品供给,自上而下改善农村社区的整体质量。这样就形成了社区内部各类企业、社区群众共同推动社区发展的内向互动型社区治理的呼应机制,逐步形成了社区治理的双向衔接,通过发挥三种力量主体的作用,共同推动社区的发展进步。从当前“集体企业推动型”社区模式及“村企联建型”社区模式来看,为了摆脱企业推动型农村社区存在的问题,企业与社区之间都探索通过组织结构的优化与创新建立新的社区发展机制,增强社区自组织管理及自组织服务方面的能力,促使社区具备了一定的社区自我治理能力。当然,其治理能力仅仅是局限于社区自我范围内,在国家层面的管理与服务是难以满足的。特别是在胶南市隐珠镇北高家庄村、深圳市井岸镇、广东云浮市云城区社区发展探索中,政府在社区居民医疗、社会保障及社会治安管理及秩序维护等方面不断努力,从外部为社区发展创造一个较好的管理和服务环境。如井岸镇积极开展“十户联建”工作,在工业发展中大力开展农村环境治理,低收入群众住房改建工作;云城区在农村综合配套发展实验区建设中,在社会养老问题上,做到城里乡下一个样,在看病问题上,实施城乡基本医疗一体化,解决城乡基本公共服务不均衡问题;胶南市隐珠镇“以人居为本、以生态为先、以和谐为主”,坚持经济建设与生态建设一起推进,产业竞争力与环境竞争力一起建设,物质文明与生态文明一起建设,努力为辖区人民创造一个天蓝气清、整洁优美的生活环境,实现了经济和社会、人与自然的和谐发展。这些都是政府对推动社区建设与发展的外部支持与帮助,以通过多元力量共同推动新时期农村社区的快速转型与和谐发展。五、农村社区治理的基层党组织总体上来看,在社会转型发展中,各类企业蓬勃发展,与农村社区之间的联系日益密切,并在推动农村社区治理中发挥着重要作用。但是基于既有组织体制及治理机制的限度,企业在参与社区治理中也存在诸多不足与缺陷。(一)社区治理封闭排外性较高,导致封闭排外性。在集体企业参与的社区社区的内在封闭性与社会外在开放性形成一对矛盾,在某种程度上限制了企业和居民参与社区治理,造成社区治理的封闭性与排外性,这在集体企业参与的社区治理中较为明显。在企业参与社区治理中,“农村社区居民有三怕,一怕集体资产流失;二怕集体资产平调;三是失去集体资产的权益,由此导致了企业推动型农村社区治理的封闭性和排外性日趋明显。”(二)农村社区管理者的主体地位—社区合作治理的动力不足在企业参与的社区治理中,企业与村民之间存在着一定的利益博弈,在很多情况下,村民利益往往被企业发展所排挤。(1)企业的自利性。企业推动型社区的各项支出往往依赖于企业的收益,很容易导致企业主导社区的建设发展,企业垄断利润,忽视甚至损害社区居民的各项权益。根据“经济人假设”,企业始终将自身利润最大化作为第一目标。企业和社区职位互挂,使得企业在社区决策中拥有更多话语权。村社集体经济组织既要满足村民分红、福利需求,也要应付年年增长的村级公共管理支出,集体经济组织冒着环境污染风险,大量引进无环保资质的小工厂、小企业,甚至是无牌无证的地下作坊,经济虽然发展了,但却付出了环境的代价。正如调研中一位社区居民提到的,“农村社区和企业可以说是‘鱼’和‘水’的关系,企业的利润保障了集体收入,而企业带来的就业机会更增加了企业在社区中话语权。我们如果不收这家企业,老板可以搬去其他村,企业有经营成本考虑,我们也管不了。”(2)社区的“官本位”思想。受到长期以来形成的“官本位”思想的影响,社区在某些情况下可能会异化为企业的下属机构,社区居民并不能够真正地参与到社区以及社区企业的决策发展之中,社区管理者不能充分代表社区居民的真实意愿,社区居民的权益不能得到有效保证。尤其是在定期环节、选举竞争的政治和行政的影响,缺乏组织独立和经营自主权,村民自治的选举竞争受到集体经济和利益的影响,收买选票现象屡见不鲜。一名基层环保工作人员坦承:“如果真有污染情况发生,村社不可能主动把情况报上来,相反,我们下去督查时,不排除有村社干部给企业通风报信,阻碍执法。”最基层的村社干部也面临着巨大压力,当选后村民福利有没有变多,兑现不了承诺,下次就被选下去了。迫于经济压力,社区决策者往往在决策过程中,采取只顾经济利益片面思维方式,村民的权益不能够得到有效保证。在短期经济利益和长期生态保护之间,村社集体经济组织只会选择前者,导致社区治理的异化,社区治理合作基础不足。(三)社区社会资本缺乏。在进入社区治理运作的农村在现代社区治理中,社区治理也面临着政府单中心治理向政府引导下的多中心治理的转变,不过,政府在社区治理中仍然发挥着重要作用。从当前来看,在企业参与推动的社区治理中,社区仍然面临着社区公共物品供给匮乏、社区人才缺失等现象。(1)社区治理的失序。作为基层社会的农村社区治理受到政治、经济、社会等各方面因素的影响,特别是随着改革开放的深入,市场经济的发展,社区内部的企业、非营利组织都利用自身的资源和活动空间滋生出治理权力。社区日益形成一个多元权力互动的治理体系,但每个主体都有着自身的价值观、目标追求,在社区治理中相对独立,在开放与流动发展中,农村社区社会资本不足。社区建设形成的多元利益主体,需要政府进行规范引导,社区发展规划都离不开政府的参与,政府是社区治理外部制度的供给者。(2)社区公共物品供给困境。在社会主义市场经济条件下,成本效益原则和利益最大化原则是企业行为的最大动机,在参与社区治理中,企业很容易只顾自身经济利益,而忽视社区居民公共利益,不为社区居民提供最优服务,甚至变相损害社区居民利益,导致社区治理中的“市场失灵”问题。另外,关系民众切身利益的基本公共服务属于公民权利及待遇的范畴,也需要由国家来提供。(3)社区人才缺失。我国新型农村社区建设还处于起步阶段,无论是在物质上还是在人才上都面临着极大的空缺,单一靠市场或社区自身并不能有效地吸引人才,特别是