改革专项方案制定要求及例样

PAGE7-改革专项方案制定要求及例样专项改革，是指对某一特定领域或特定事项进行的改革，改革工作做得好不好，关键看专项改革的推进和实施效果好不好。（一）改革文件制定改革文件，即改革的施工图，是推进专项改革的前提和基础，也是组织实施专项改革的重要依据。1.文件类型（1）贯彻落实类：即对中央、省、XX市已经出台的改革方案、文件的贯彻落实意见，重点是细化实化有关改革举措，是一种更具操作性的政策文件。今年XX市委改革考核细则明确提出“对省、市和本地出台的专项改革方案按要求贯彻落实”，我们在考核细则中也明确“完成专项改革方案制定任务”。具体形式，宜以“关于贯彻落实《省、市＜＊＊＊＊＊专项改革方案》的实施意见”或“＊＊＊专项改革实施方案”、“关于＊＊＊的实施意见”的方式进行，由各部门拟出文件，并以市委办或市府办名义发文；对上级改革方案、文件比较具体，不需要提出更加具体意见的，可以以转发形式落实，并在转发时提出具体要求。特别强调：今后省、市新出台的改革文件，有关部门应在2个月内形成成果文件。（2）重大改革类：主要是指结合当地实际推出的重大改革方案或实施意见。具体又包括两种，一种是自主大胆探索推出的改革；一种是贯彻落实上级改革方案或实施意见本地有重大改革的。2.具体要求（1）立题要准。文件立题要注重统筹谋划、深入研究。要突出问题导向，突出具有结构支撑作用的重大改革，突出基础性改革，突出关键环节改革。要高度把握好系统性、整体性、协同性原则，注重各相关领域改革的关联和相互影响，注意整合好关联性强的改革事项，切实避免碎片化、重复矛盾等问题。具体形式，一般不以“＊＊专项改革总体方案”立题，而主要以“＊＊专项改革实施方案（或实施意见）”立题，工作层面的贯彻意见最好不作为改革事项。（2）内容要实。文件要体现针对性和操作性，表述既不能全是一些原则性举措和要求，也不能照抄照搬上级文件，而必须有实实在在的具体改革措施、目标和实施要求。除涉及面广、改革任务很重的事项外，一般不再提出若干配套办法或政策文件。如确有必要，形式上可以表现为一个综合方案加若干附件；如果是实施意见，最好套两个能马上实施的具体方案，“1+N”这种方式操作性更强。没有实在具体改革举措，改革推进不具操作性的，最好不要列为改革事项，也不宜出台改革文件。（3）要件要齐。改革文件必须在改革要件上充分体现，主要应包括：为何改（问题及原因）、改什么（需要推哪些改革、改到什么程度）、怎么改（采取什么措施改、由谁改）、何时改（实施进度）、预期效果和目标（总目标、具体目标）等，明确专项改革的时间表、路线图、具体目标、具体任务、具体举措（政策）、责任分工。需要对改革进行严格控制的，还应明确改革的原则；需要进行试点的，也应在文件中明确；进度安排上，原则上最迟实施时间不要超过2017年；特别重大的改革，还应对改革方案作出风险评估。（4）程序要全。改革文件制定是一个非常严肃的工作，必须严格按程序进行。一是牵头起草单位要认真负责。起草前要认真研究有关改革的问题，认真学习上级相关改革的要求以及外地在推进改革中的经验，明确文件起草的基本思路、总体原则和主要内容。起草时，认真对照需要解决的问题，形成有针对性的改革措施；涉及相关部门的改革事项，也应提前沟通，了解情况、做好衔接；初稿形成后还要在内部反复讨论、反复修改，确保质量。二是认真征求有关单位的意见。不管是否涉及文件的改革内容，相关单位都应征求意见。对所征集的意见，要认真甄别、吸收修改；分歧较大的要认真协商、争取一致，确实不能达成一致，请求有关领导协调。三是专项小组认真审议。市分管领导认为比较成熟后签具意见送专项小组审定，专项小组收到送审文件后应认真审查，需要完善的返回部门完善并按原程序报审，条件成熟的即提交专项小组会议审议。四是市领导小组会议审定。改革办收到送审稿后应进行审查，条件成熟的提交领导小组会议审定。审议材料应包括送审稿、起草说明、上级相关文件。原则上经领导小组会议审定的文件，一般不再上政府常务会、市委常委会审议。五是按程序报批实施。经相关领导、改革机构审定通过后的文件，即应尽快进入发文程序，原则上发文间隔时间最长不超过1周。发文拟稿由起草单位负责，在提供正式发文稿的同时，应附制定说明、会议纪要（记录）以及上级相关改革文件。（二）改革文件实施推进改革文件实施，既要重过程，更要看结果，真正让人民群众增强改革的获得感。1.实施要及时。文件一经正式出台，即应迅速组织实施，原则上应在一个月内启动实施。检查是否及时实施，一看是否对改革实施是否有研究部署和安排，有没有机构和人员去抓组织实施。二看最先启动的项目时间，即首先实施的是什么、在什么范围实施、具体做了什么。三看改革文件有明确时间节点要求的，是否按时启动推进。2.实施要全面。一是专项改革的实施要全面，主要对照文件要求，该推进的事项是否顺利推进。二是相关改革要全面实施。要对已经出台的改革方案、文件的情况进行清理，看有无遗漏。3.实施有情况。改革工作推进的情况，要有文字材料和进度反映，尤其要有基层实施情况的佐证材料、有对实施中的有关问题的反映、有协调处理和解决改革工作推进的具体问题的记录、有基层干部群众的真实感受。4.实施有结果。一是要有相关的配套政策文件和办法，尤其是改革文件有要求的，要有正式出台的文件以资证明。二是实施效果要有统计。对改革实施范围、重要举措、实施效果等要有数字化的统计成果，有改革前后的对比分析。具体考核时，主要看相关事项推进和完成情况。5.实施有总结。为加强改革过程监管，原则上每项改革都应有半年和全年总结，重大改革还应有季度进展的情况收集。同时，还应在做好总结的基础上，注意提炼改革工作经验并争取在更大范围进行宣传推广，注意收集反映改革中的问题和教训。例样1：《XX市城市公立医院综合改革试点实施意见》起草说明市卫生计生委根据会议安排，现就《XX市城市公立医院综合改革试点实施意见》起草情况作汇报说明，请予审议：一、基本情况我市辖区共有市级公立医院4家，其中2家三甲综合医院，2家三甲专科医院，4家公立医院截至2015年6月底开放床位数5499张，占全市4507家医疗机构开放总床位数的17.5%；2014年总诊疗人次335.32万，占全市医疗卫生机构总诊疗人次11.11%。目前主要存在的问题是：医疗资源分布不均衡，全市大多数优质医疗资源集聚于市级医院，各类患者涌入大型医院，导致市级大型医院收治普通疾病患者比例较大，市级医院门庭若市，基层医院门可罗雀。医疗费用结构不合理，目前，医院收入中，药品、卫生耗材及检查检验收入比重较大，技术劳务收入比重较低，不能体现医务人员劳动价值。4家城市公立医院2014年药品、耗材及检查检验收入占总收入比例为73.5%，治疗、手术、护理收入仅占总收入的14.2%。二、改革依据1.上级文件要求。今年5月，国务院办公厅印发了《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》，随后2.广大群众呼声。3.自身发展需要。三、改革内容（一）框架内容本《实施意见》主要由“总体要求”、“主要任务”、“实施步骤”、“保障措施”四部分组成。“总体要求”明确了指导思想、基本目标及基本路径。“主要任务”罗列了城市公立医院改革需完成的七类22项任务，明确了4项保障城市公立医院改革顺利实施的重大举措：一是破除以药补医机制，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道；二是落实公立医院自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权；三是深化编制人事制度改革。在现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制。四是推动建立分级诊疗制度，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。“实施步骤”明确了各阶段的时间节点。“保障措施”中罗列了4项措施。（二）创新特色一是取消药品加成，积极探索多种有效方式改革以药补医机制。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制，减轻患者医药费用负担，缓解患者看病贵的问题。二是建立现代医院管理体制，加快医疗卫生信息化建设，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式，缓解患者看病难问题。四、改革利弊（一）积极意义通过破除公立医院逐利机制，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难、看病贵问题。1.切实减轻患者负担。城市公立医院改革以取消药品加成为关键环节，预计在试点期间每年可为患者减轻药费负担1200万元以上，全面实施后每年可为患者减轻药费负担上亿元。2.全面推进分级诊疗。通过对口支援、组建医疗团队、多点执业等促进优质医疗资源下沉到基层，提高基层服务能力，分流三级医院普通疾病诊疗量。3.全面开展便民惠民。通过加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，深入开展优质护理服务，改善患者就医环境和就医体验。4.调动医务人员积极性。通过深化人事、分配制度改革，在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，探索建立科学的分配制度，着力体现医务人员技术劳务价值，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，调动医务人员工作积极性。（二）主要弊端增加医保支付压力，特别是新农合基金压力较大。参照县级公立医院取消药品加成补偿方案，公立医院取消药品加成后，医院因取消药品加成减少的收入通过调节医疗服务价格、增加政府投入、医院自身消化等途径补足。医疗服务价格调增部分纳入医保报销，门诊诊疗费全额报销，住院诊查费、护理费按比例报销。据初步测算，4家公立医院全面实施取消药品加成调增医疗服务价格可达5443万元，增加医保基金支付可达4000多万元；其中部分将由新农合基金承担，但2014年底新农合基金节约仅5000多万元，可能对新农合基金形成较大的支付压力，需通过改革医保支付方式，医保调控基层首诊等方式缓解。（三）主要风险1.外部风险。城市公立医院最直接的改革是取消药品加成，政府投入保障到位程度，提高医疗服务价格后群众的接受程度，都将对城市公立医院的改革进展、改革成效产生重大影响。2.内部风险。面对可能存在的问题，需要审慎稳妥推进改革。一方面，我们将先选择一家医院先行试点，2017年开始全面实施；另一方面，在研究制定具体改革方案时，注重听取各方意见，协调各方，最大限度避免出现系统性风险。五、起草过程根据省上安排和市委今年改革工作要点要求，我们组织力量，根据《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》，研究起草了我市具体实施意见。征求了组织、人社、发改、财政等部门意见，兴春常委、大忠副市长多次研究，形成了今天会议的送审稿。六、其它目前，省上正在广元、南充进行试点，我市试点医院也还尚未确定，具体方案有待省上有关具体意见出台后制定并实施。

XX市城市公立医院综合改革试点实施意见(送审稿)为贯彻落实《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》《国务院办公厅关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》《四川省2015年深化医药卫生体制改革工作要点》精神，我市将开展城市公立医院改革试点，为加强对城市公立医院综合改革试点的指导，结合XX实际，制定本意见。一、总体要求（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，着力解决群众看病就医问题，把深化医改作为保障和改善民生的重要举措，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，加快推进城市公立医院改革。充分发挥公立医院公益性质和主体作用，切实落实政府办医责任，着力推进管理体制、补偿机制、价格机制、人事编制、收入分配、医疗监管等体制机制改革。统筹优化医疗资源布局、构建合理就医秩序、推动社会办医、加强人才培养等各项工作，为持续深化公立医院改革形成可复制、可推广的实践经验。（二）基本目标。破除公立医院以药补医，落实政府的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，充分发挥市场机制作用，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；构建起布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局，有效缓解群众看病难、看病贵问题。2015年启动城市公立医院综合改革试点，到2017年全面推开，初步建立现代医院管理制度，明显提升医疗服务体系能力，改善就医秩序，城市三级医院普通门诊就诊人次占全市医疗卫生机构总诊疗人次的比重明显降低；医药费用不合理增长得到有效控制，卫生总费用增幅与本市生产总值的增幅相协调；群众满意度明显提升，就医费用负担明显减轻，总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下。（三）基本路径。建立现代医院管理制度，加快政府职能转变，推进管办分开，完善法人治理结构和治理机制，合理界定政府、公立医院、社会、患者的责权利关系。建立公立医院科学补偿机制，以破除以药补医机制为关键环节，通过降低药品耗材费用、取消药品加成、深化医保支付方式改革、规范药品使用和医疗行为等措施，同步理顺公立医院医疗服务价格，建立符合医疗行业特点的薪酬制度。构建协同发展的服务体系，以基层服务能力建设为基础，以分工协作机制为支撑，综合运用法律、社保、行政和市场手段，优化资源配置，引导合理就医。二、主要任务（一）改革公立医院管理体制1.建立高效的政府办医体制。实行政事分开，合理界定政府作为出资人的举办监督职责和公立医院作为事业单位的自主运营管理权限。积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，明确政府及相关部门的管理权力和职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。建立协调、统一、高效的办医体制，各级行政主管部门要创新管理方式，从直接管理公立医院转为行业管理，强化政策法规、行业规划、标准规范的制定和监督指导职责。2.落实公立医院自主权。完善公立医院法人治理结构和治理机制，落实公立医院人事管理、内部分配、运营管理等自主权。采取有效形式建立公立医院内部决策和制约机制，实行重大决策、重要干部任免、重大项目实施、大额资金使用集体讨论并按规定程序执行，落实院务公开，发挥职工代表大会职能，强化民主管理。健全院长选拔任用制度，鼓励实行院长聘任制，突出专业化管理能力，推进职业化建设。实行院长任期目标责任考核和问责制。逐步取消公立医院的行政级别，卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。对于资产多元化、实行托管的公立医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会。3.建立以公益性为导向的考核评价机制。卫生计生行政部门或专门的公立医院管理机构制定绩效评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，定期组织公立医院绩效考核以及院长年度和任期目标责任考核，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩，建立激励约束机制。4.强化公立医院精细化管理。加强医院财务会计管理，强化成本核算与控制，落实三级公立医院总会计师制度。推进公立医院后勤服务社会化。加强医疗质量管理与控制，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为。全面开展便民惠民服务，加强预约和分诊管理，不断优化医疗服务流程，改善患者就医环境和就医体验。深入开展优质护理服务。优化执业环境，尊重医务人员劳动，维护医务人员合法权益。健全调解机制，鼓励医疗机构和医师个人购买医疗责任保险等医疗执业保险，构建和谐医患关系。5.完善多方监管机制。强化医疗服务监管职能，统一规划、统一准入、统一监管，建立属地化、全行业管理体制。强化对医院经济运行和财务活动的会计监督，加强审计监督。加强医院信息公开，建立定期公示制度，运用信息系统采集数据，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。二级以上公立医院相关信息每年向社会公布。充分发挥医疗行业协会、学会等社会组织作用，加强行业自律、监督和职业道德建设，引导医疗机构依法经营、严格自律。发挥人大、监察、审计机关以及社会层面的监督作用。探索对公立医院进行第三方专业机构评价，强化社会监督。（二）建立公立医院运行新机制6.破除以药补医机制。推进公立医院医药分开，积极探索多种有效方式改革以药补医机制，取消药品加成（中药饮片除外）。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。按照总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，提高业务收入中技术劳务性收入的比重，降低药品和卫生材料收入的比重，确保公立医院良性运行和发展。力争到2017年城市公立医院药占比（不含中药饮片）总体降到30%左右；百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到20元以下。7.降低药品和医用耗材费用。改革药品价格监管方式，规范高值医用耗材的价格行为。减少药品和医用耗材流通环节，规范流通经营和企业自主定价行为。全面落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号）《四川省卫生计生委关于公布执行2014年四川省医疗机构药品集中采购结果等相关事项的通知》（川卫办〔2015〕128号），公立医院使用的药品严格按要求进行阳光采购，配合做好带量采购。高值医用耗材必须通过省级集中采购平台进行阳光采购，网上公开交易。在保证质量的前提下鼓励采购国产高值医用耗材。加强药品质量安全监管，保障药品的供应配送和质量安全。采取多种形式推进医药分开，患者可自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。加强合理用药和处方监管，采取处方负面清单管理、处方点评等形式控制抗菌药物不合理使用，强化激素类药物、抗肿瘤药物、辅助用药的临床使用干预。8.理顺医疗服务价格。在保证公立医院良性运行、医保基金可承受、群众整体负担不增加的前提下，制定出台公立医院医疗服务价格改革方案。经科学测算，在降低药品、医用耗材费用和取消药品加成的同时，降低大型医用设备检查治疗价格，合理调整提升体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，特别是诊疗、手术、护理、床位、中医等服务项目价格。改革价格形成机制，逐步减少按项目定价的医疗服务项目数量，积极探索按病种、按服务单元定价。逐步理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制。公立医院由政府投资购置的大型设备，按扣除折旧后的成本制定检查价格；对符合规划及相关政策规定的贷款或集资购置的大型设备，由政府按扣除折旧后的价格回购，回购有困难的限期降低检查价格。医疗服务价格、医保支付、分级诊疗等政策要相互衔接。加强医药价格监管，建立价格监测和预警机制，及时防范价格异动。加大对价格垄断和欺诈等违法行为的查处力度。9.落实政府投入责任。各级政府要落实符合区域卫生规划的公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等投入，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农、支边和城乡医院对口支援等公共服务经费。改革财政补助方式，强化财政补助与公立医院的绩效考核结果挂钩关系。完善政府购买服务机制。（三）强化医保支付和监控作用10.深化医保支付方式改革。充分发挥基本医保的基础性作用，强化医保基金收支预算，建立以按病种付费为主，按人头付费、按服务单元付费等复合型付费方式，逐步减少按项目付费。鼓励推行按疾病诊断相关组（DRGS）付费方式。2015年医保支付方式改革要覆盖全市所有公立医院，并逐步覆盖所有医疗服务。综合考虑医疗服务质量安全、基本医疗需求等因素制定临床路径，加快推进临床路径管理。到2015年底，试点公立医院实施临床路径管理的病例数要达到出院病例数的30%，同步扩大按病种付费的病种数和住院患者按病种付费的覆盖面，实行按病种付费的病种不少于100个。加快建立各类医疗保险经办机构和定点医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用，有效控制医疗成本，逐步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员医疗服务行为的监管。利用商业健康保险公司的专业知识，发挥其第三方购买者的作用，帮助缓解医患信息不对称和医患矛盾问题。11.逐步提高保障水平。逐步提升医保保障水平，逐步缩小政策范围内住院费用支付比例与实际住院费用支付比例间的差距。在规范日间手术和中医非药物诊疗技术的基础上，逐步扩大纳入医保支付的日间手术和医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术范围，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。建立疾病应急救助制度。全面实施城乡居民大病保险。推进商业健康保险发展。加强基本医保、城乡居民大病保险、职工补充医疗保险、医疗救助、商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻群众医药费用负担。（四）建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度12.深化编制人事制度改革。在现有编制总量内，合理核定公立医院编制总量，创新公立医院机构编制管理方式，逐步实行编制备案制，建立动态调整机制。在岗位设置、收入分配、职称评定、管理使用等方面，对编制内外人员待遇统筹考虑，按照国家规定推进养老保险制度改革。实行聘用制度和岗位管理制度，人员由身份管理向岗位管理转变，定编定岗不固定人员，形成能进能出、能上能下的灵活用人机制。落实公立医院用人自主权，对医院紧缺、高层次人才，可按规定由医院采取考察的方式予以招聘，结果公开。13.合理确定医务人员薪酬水平。根据医疗行业培养周期长、职业风险高、技术难度大、责任担当重等特点，探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，着力体现医务人员技术劳务价值，合理确定医务人员收入水平，并建立动态调整机制。完善绩效工资制度，公立医院通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。14.强化医务人员绩效考核。公立医院负责内部考核与奖惩，突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医德医风和患者满意度，将考核结果与医务人员的岗位聘用、职称晋升、个人薪酬挂钩。完善公立医院用药管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用。严禁给医务人员设定创收指标，医务人员个人薪酬不得与医院的药品、耗材、大型医学检查等业务收入挂钩。（五）构建各类医疗机构协同发展的服务体系15.优化城市公立医院规划布局。按照省卫生资源配置标准，结合服务人口与服务半径、城镇化发展水平和群众医疗需求变化，制定区域卫生规划、人才队伍规划和医疗机构设置规划。把落实规划情况作为医院建设、财政投入、绩效考核、医保支付、人员配置、床位设置等的依据，增强规划的约束力，定期向社会公示规划执行情况。从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备，对超出规模标准的公立医院，要采取综合措施，逐步压缩床位。公立医院优先配置国产医用设备。严禁公立医院举债建设和超标准装修。控制公立医院特需服务规模，提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。16.推进社会力量参与公立医院改革。按照区域卫生规划和医疗机构设置规划，合理把控公立医院数量、布局和结构，鼓励企业、慈善机构、基金会、商业保险机构等社会力量办医，扩大卫生资源总量。鼓励采取迁建、整合、转型等多种途径将部分城市二级医院改造为社区卫生服务机构、专科医院、老年护理和康复等机构。鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗，优先支持举办非营利性医疗机构。公立医院资源丰富的城市，可选择部分公立医院引入社会资本进行改制试点，加强有形资产和无形资产的评估，防止国有资产流失，要坚持规范有序、监管有力，确保公开公平公正，维护职工合法权益。17.强化分工协作机制。引导各级公立医院与基层医疗卫生机构建立目标明确、权责清晰的分工协作机制，加强公立医院与专业公共卫生机构的沟通与协作。以提升基层医疗卫生服务能力为导向，以业务、技术、管理、资产等为纽带，探索构建包括医疗联合体在内的各种分工协作模式，完善管理运行机制，并引导开展有序竞争。在统一质量控制标准前提下，实行同级医疗机构医学检查检验结果互认。可探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验医疗机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享使用。18.加强人才队伍培养和提升服务能力。推进医教研协同发展。2015年，原则上所有城市公立医院新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均应接受住院医师规范化培训。积极扩大全科及儿科、精神科等急需紧缺专业的培训规模。推动三级综合医院设立全科医学科。推动建立专科医师规范化培训制度，加强公立医院骨干医生培养和临床重点专科建设。加强继续教育的针对性和有效性，创新教育模式及管理方法，强化职业综合素质教育和业务技术培训。加强公立医院院长职业培训。探索建立以需求为导向，以医德、能力、业绩为重点的人才评价体系。（六）推动建立分级诊疗制度19.构建分级诊疗服务模式。推动医疗卫生工作重心下移，医疗卫生资源下沉。按照中央、省建立分级诊疗制度的政策要求，构建基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。落实基层首诊，基层医疗卫生机构提供基本医疗和转诊服务，注重发挥全科医生作用，推进全科医生签约服务。逐步增加城市公立医院通过基层医疗卫生机构和全科医生预约挂号和转诊服务号源，上级医院对经基层和全科医生预约或转诊的患者提供优先接诊、优先检查、优先住院等服务。到2015年底，预约转诊占公立医院门诊就诊量的比例要提高到20%以上，减少三级医院普通门诊就诊人次。完善双向转诊程序，制定常见病种出入院标准和双向转诊标准，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通患者向下转诊渠道，鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构实施治疗。推进急慢分治格局的形成，在医院、基层医疗卫生机构和慢性病长期照护机构之间建立起科学合理的分工协作机制，加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。可由三级医院专科医师与基层全科医生、护理人员组成医疗团队，对下转慢性病和康复期患者进行管理和指导。推进和规范医师多点执业，促进优质医疗资源下沉到基层。20.完善与分级诊疗相适应的医保政策。2015年底前，结合分级诊疗工作推进情况，明确促进分级诊疗的医保支付政策。对没有按照转诊程序就医的，降低医保支付比例或按规定不予支付。完善不同级别医疗机构医保差异化支付政策。适当拉开不同级别医疗机构的起付线和支付比例差距，对符合规定的转诊住院患者可以连续计算起付线。（七）加快推进医疗卫生信息化建设21.加强区域医疗卫生信息平台建设。构建完善的区域人口健康信息平台，建立动态更新的标准化电子健康档案和电子病历数据库，完善技术标准和安全防护体系，逐步实现居民基本健康信息和公共卫生、医疗服务、医疗保障、药品管理、综合管理等应用系统业务协同，促进医疗卫生、医保和药品管理等系统对接、信息共享，推动建立综合监管、科学决策、精细服务的新模式。2015年底前，实现所有二级以上公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构与区域平台对接。22.推进医疗信息系统建设与应用。加强医疗卫生机构信息化建设，强化信息技术标准应用和数据安全管理。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算，为药品零售企业通过网上信息系统核实患者提供的医师处方提供便利。依靠大数据支撑，强化对医疗卫生服务的绩效考核和质量监管。加强远程医疗系统建设，强化远程会诊、教育等服务功能，促进优质医疗资源共享。60%的基层医疗卫生机构与上级医院建立远程医疗信息系统。三、实施步骤改革试点从2015年开始，2017年全面推开，分三个阶段实施。（一）方案制定阶段（2015年6月—8月）。在深入调研、精心测算、充分协商、科学论证的基础上，结合国务院及省政府对城市公立医院改革的指导意见，制定《XX市公立医院改革试点工作实施方案》，并确定一家城市三甲医院进行改革试点。（二）组织实施阶段（2015年9月—2016年9月）。细化年度目标任务，提出整体推进、重点突出的改革配套措施和目标，稳步推进试点工作，及时研究解决改革过程中的困难和问题。（三）总结评估阶段（2016年10月—12月）。对试点工作情况进行全面总结，完善相关政策措施，为全面推开改革做好铺垫。四、保障措施（一）强化组织领导。在省医改领导小组和市政府的领导下，进一步健全公立医院改革领导体制和工作机制。市医改领导小组负责公立医院改革的组织实施，市医改办负责综合协调、考核督导，相关部门按照职责分工，各司其职，各负其责，密切配合，协力推进改革试点工作。（二）加大财政投入。积极调整财政支出结构，加大对公立医院的财政投入力度，将试点工作经费纳入预算管理，并及时拨付到位。加强资金拨付使用的监督检查，确保专款专用，提高资金使用效率。（三）加强考核督导。细化目标任务，落实工作责任，创新工作举措，务求工作实效。将公立医院改革试点工作纳入市直相关部门的目标考核，对试点工作实行动态督查和定期通报，确保试点工作有序推进、顺利实施。（四）做好宣传引导。制定切实可行的宣传方案，广泛宣传改革的目标、任务和主要措施，积极引导社会的合理预期，让广大人民群众、全体医务人员和社会各界理解和支持改革。加强公立医院改革的政策培训、舆论引导、舆情监测和研判，及时总结、宣传改革经验，为深化改革营造良好的舆论环境和氛围。各有关部门要密切跟踪工作进展，及时总结经验，研究解决改革中出现的问题。对于相对成熟的改革经验，要加快推广应用。例样2：《XX市领导干部自然资源资产和环境责任审计暂行办法》起草说明XX市审计局根据会议安排，现就《XX市领导干部自然资源资产和环境责任审计暂行办法》起草情况作汇报说明，请予审议。一、出台《暂行办法》的背景和原因一是领导对资源的保护和环境治理重视程度低。多年以来，为促进地方经济社会发展，一些地方党政主要领导干部为片面追求GDP的高速增长，不惜以牺牲环境质量和对森林的破坏、矿产的恶性开发为代价，忽视对资源的保护和生态环境的治理，使人居环境呈现不断恶化、自然资源不断枯竭的趋势。领导不重视环境污染防治、不重视自然资源的合理开发与保护，是普遍存在的问题。二是人民群众迫切要求人居环境得到根本改善。希望各级党委、政府采取有效措施，大力整治环境污染，切实保护自然资源，有效遏制人居环境不断恶化、自然资源不断枯竭的趋势。加强对地方党委、政府在自然资源资产和环境责任落实情况的监督检查显得尤为必要。三是已经取得了自然资源资产和环境责任审计的经验。去年，由市环保局组织在三台县开展了领导干部生态环境审计评估生态环境审计试点，积累了生态环境审计评估工作经验。今年，四川省审计厅安排在我市梓潼县进行自然资源资产和环境责任审计试点，与县委书记、县长经济责任审计同步进行。从审计内容的丰富到审计方式的完善、从审计手段的科学性到审计评价的合法合规性，都有了一个飞跃。这项探索性工作在全国没有一个成熟的模式，没有经验可以借鉴。但通过审计人员边研究、边审计、边总结，积累了一套审计项目组织、管理和实施的经验。为今后更好地开展这项审计工作，制定《XX市领导干部自然资源资产和环境责任审计暂行办法》很有必要，具有很强的现实性。二、出台《暂行办法》的依据一是中央的规定。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”；《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》进一步明确要求“对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计”；国务院《关于加强审计工作的意见》要求“加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废物等污染治理和环境保护情况的审计，探索实行自然资源资产离任审计”。因此，对地方党政主要领导干部进行自然资源资产和环境责任审计更具紧迫性。二是七部委的要求。中纪委、中组部、中编办、监察部、人社部、审计署、国资委等七部门联合制定的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，要求把“自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况”作为地方各级党委主要领导干部经济责任审计的主要内容。三是审计署和审计厅的工作安排。审计署今年安排在四川等省市开展自然资源资产和环境责任审计试点，四川省审计厅确定在XX市和攀枝花市开展自然资源资产和环境责任审计试点，又根据省委的安排，要对梓潼县委书记、县长进行经济责任审计。所以，审计厅决定将自然资源资产和环境责任审计试点与书记、县长经济责任审计在梓潼县同步进行。三、《暂行办法》的主要内容（一）框架内容《暂行办法》共分为六个部分：一是提出了指导思想。以健全生态文明制度体系为重点，紧紧围绕地方党政主要领导干部履行对自然资源资产管理和环境治理保护责任，全面开展自然资源资产和环境任期责任审计。二是明确了工作目标。要摸清地方自然资源资产情况和环境治理情况；了解当地党委、政府为转变经济增长方式，在贯彻执行自然资源资产和环境保护相关政策中所采取的措施情况；要揭示自然资源资产开发、利用、保护和环境治理方面存在的突出问题和风险隐患；要准确界定被审计领导干部应当承担的相应责任并予追究；要从体制机制层面提出审计建议。三是规定了审计对象和范围。对各县市区（园区）党委、政府主要领导干部在任时或离任时，就其任职期间应当履行的自然资源资产和环境责任进行审计。四是确立了审计内容和重点。以党政主要领导干部对土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等自然资源资产开发利用和保护，以及环境污染与防治责任履行情况为审计的主要内容；以党政主要领导干部对相关政策的执行情况和重大事项的决策情况作为审计重点。五是组织实施和成果运用。在市经济责任审计工作联席会议的领导下，由联席会议办公室组织实施。环保、国土、林业、农业、水务等相关部门抽调专业骨干人员参与审计工作。《审计结果报告》应报市委、市政府主要领导和组织、纪检监察等部门，参照《XX市党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计结果运用实施办法》予以充分运用,为党委、政府对地方党政主要领导干部进行考核、任免和奖惩提供重要依据。审计机关要将审计结果在被审计领导干部所在县市区（园区）一定范围内进行全面反馈。被审计领导干部所在县市区（园区）党委、政府应积极运用审计结果，认真执行审计决定，加强问题整改，制定整改方案，落实整改措施，在规定期限内，全面执行审计处理、处罚决定，并将整改情况及时报告审计机关。要从体制机制层面完善相关制度，建立长效机制，加强监督执行。六是提出了工作要求。从统一思想认识、加强组织领导、突出审计重点、提高审计质量等三个方面提出了明确要求。（二）创新特色一是规范审计行为。把审计评估规范到依法审计上来，将严格按照《审计法》、《审计准则》等法律法规组织实施，使审计监督更具法定效力，并依法定责、追责。二是建立终身责任追究制。不仅对离任领导干部进行审计，同时对在任领导干部的任期责任审计，拓展了审计对象，也便于责任的追究。三是丰富审计内容。把生态环境审计拓展为自然资源资产和环境责任审计，注重对土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等自然资源资产开发利用和保护，以及水污染防治、大气污染防治、重金属污染防治的责任履行情况的审计。四、利弊分析和风险评估制定本《办法》有三个好处：1、对这项审计工作有了一个规范性文件，做到审计有章可循；2、通过这个文件可以向地方党政及其主要领导干部提前告知，提高对相关工作的重视程度，也因终身责任追究制的建立，会进一步增强领导干部的责任意识；3、审计成果的充分运用，对于地方工作和领导干部考核更加综合、更加全面、更加科学。4、通过审计整改，将有力促进生态环境的改善、自然资源合理开发利用，推动地方经济社会绿色发展、循环发展、可持续发展。有一个弊端：就是这项审计工作在全国还是探索性的，仅仅在一些地方试点，可以说都不够成熟。审计署和审计厅都还没有出台这方面的具体办法，可能会在文件出台不久要进行适当修改。存在的潜在风险：由于这项审计是一个新领域，审计人员的专业知识缺乏，可能对事物的认定、对问题的判断把握不够准确，导致责任界定不清、评价不准的问题。尽管出台这个《办法》会存在一些弊端，可能存在一些风险，但我市正在实施的这项审计工作，已经走在了全省的前面，并且在省厅的指导下，通过我们的努力，取得了一些成功的经验，并被各地借鉴。我们认为弊端不是问题，作为暂行办法本来就要适时修改的；潜在的风险，通过审理会等形式集体研究讨论，是可以防控在一定范围的。建议出台本《办法》。五、《暂行办法》起草过程我局拟定《暂行办法》后，分别征求了市环保局、市国土资源局、市水务局、市林业局、市农业局等相关业务部门意见，经修改完善后，报送生态文明体制改革专项小组各位领导审阅，形成了今天会议的送审稿。六、其它按照省审计厅安排，我们制定了《梓潼县委书记邹若力、县长周琳自然资源资产和环境任期责任审计工作方案》，并于6月2日进场审计，预计10份形成审计报告。

XX市领导干部自然资源资产和环境责任审计暂行办法（送审稿）为认真贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，加强自然生态系统和环境保护的监督力度，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，决定对我市地方党政主要领导干部实行自然资源资产和环境责任审计。按照中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其《实施细则》的有关规定和要求，结合我市实际，制定本办法。一、指导思想坚持节约资源和保护环境的基本国策，以健全生态文明制度体系为重点，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约利用，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。要紧紧围绕地方党政主要领导干部履行对自然资源资产管理和环境治理保护责任，全面开展自然资源资产和环境责任审计，加强审计监督，努力实现审计对象和审计内容全覆盖。二、审计目标通过对我市地方党委政府主要领导干部实行自然资源资产和环境责任审计，要达到的目标主要是：一要摸清地方自然资源资产情况和环境治理情况；二要了解当地党委、政府为转变经济增长方式，在贯彻执行自然资源资产和环境保护相关政策中所采取的措施情况；三要揭示自然资源资产开发、利用、保护和环境治理方面存在的突出问题和风险隐患；四要准确界定被审计领导干部应当承担的相应责任并予追究；五要从体制机制层面提出审计建议，促进地方党委、政府和主要领导干部依法保护自然资源、合理开发利用自然资源，提高生态环境质量，推进生态文明建设，实现经济、社会、生态环境的协调、可持续发展。三、审计对象和范围审计对象为：各县市区（园区）党委、政府主要领导干部;审计范围为：在领导干部在任时或离任时，就其任职期间应当履行的自然资源资产和环境责任进行审计。四、审计内容和重点审计机关要以地方党政主要领导干部对土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等自然资源资产开发利用和保护，以及环境污染与防治责任履行情况为审计的主要内容，以目标任务完成、资源开发利用保护、专项资金使用和征管、项目建设和绩效，以及自然资源资产的数量和质量变化等情况为载体，将县市区（园区）党政主要领导干部对相关政策的执行情况和重大事项的决策情况作为审计重点，全面开展领导干部自然资源资产和环境责任审计。（一）自然资源资产责任审计1.土地资源审计一是土地资源管理约束性指标目标责任完成情况。审查国家法律法规确定的土地资源管理领域的约束性指标以及与上级政府签订的土地资源管理目标责任完成的真实性。二是贯彻执行土地资源开发利用和环境保护法律法规及政策措施情况。围绕加快生态文明建设政策目标，审查任期内贯彻落实国家相关政策和决策部署及执行国家和地方相关法律法规情况。三是土地资源开发利用保护情况。审查对国家、省、市与土地开发利用保护相关的重大战略部署执行情况，重大生态环境工程完成情况，土壤质量、土地整治和土地执法监督情况。四是土地资源相关资金征收、管理和使用及重大项目建设运行情况。审查征收管理和使用土地资源相关资金的合法合规性及重大建设项目的规范、进度和效益情况。五是土地领域重大风险隐患及土地保护预警机制建立及作用发挥情况。2.水资源审计一是水资源管理保护考核目标责任完成情况。审查水资源管理各项任务完成的真实性，重点关注水资源“三条红线”目标（用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污）和约束性指标完成情况。二是贯彻执行水资源开发利用保护相关法律法规及政策措施情况。审查水资源管理责任落实情况和相关政策的制订和执行情况。三是水资源开发利用管理保护情况。审查地方政府在涉及取用水等方面的审批、管理和考核情况。四是水资源相关资金征收管理使用和投入机制建立及重大项目建设运行情况。审查水资源投入机制建立情况，水资源费的征收、管理和使用情况，水资源方面的重点建设项目是否达到建设目标，政府是否采取措施保障项目正常运营。五是水功能区限制纳污情况。审查水功能区达标考核和开展排污整治情况，落实限制排污总量情况。3.森林资源审计一是森林资源管理考核目标责任完成情况。审查森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量等考核指标的基本情况。二是贯彻执行森林资源开发利用、保护法律法规及政策措施情况。审查落实中央各项涉林政策、执行森林采伐限额、林地用途管制和凭证采伐、凭证加工、凭证运输等制度情况。三是森林资源开发利用保护情况。审查实际采伐量，对比采伐许可证、木材运输证等，分析森林采伐限额执行情况；审查林地占用征用情况；审查林业产业及林下经济发展，促进林农增收情况。四是森林资源、林业工程建设相关资金征收管理使用及重大项目建设运行情况。审查森林植被恢复费、育林基金征收和林业工程资金使用情况，重点关注退耕还林、生态公益林补偿资金落实兑现和资金管理以及建设项目实施情况等。五是森林资源保护和重大突发事件及预警机制建立情况,审查突发事件的查处力度和预警机制的建立及作用发挥情况。重点关注国家级、省级自然保护区、国家森林公园、国家级风景名胜区、国家重点公益林内自然资源破坏情况。了解森林管护、病虫害防治、森林防火、毁林、盗猎案件情况。4.矿产资源审计一是矿产资源管理考核目标责任完成情况。审查主要矿产的保有资源储量，主要矿产的年开采总量。二是贯彻执行矿产资源开发利用保护法律法规及政策措施情况。围绕矿产资源利用水平、矿业开发秩序、矿业权属关系，审查落实上级各项涉矿政策、制定具体措施情况和矿产资源开发秩序专项整治、越界开采专项整治情况。三是矿产资源开发利用保护情况。审查矿产资源通过关闭、整合、收购、参股、兼并等方式开发整合情况，开展矿山生态环境保护与治理情况。四是矿产资源专项资金征收管理使用及重大项目建设运行情况。审查矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费及价款的管理使用情况，审查矿产开发项目实施的规范性和效益性情况。五是矿产资源重大突发事件及预警机制建立情况。审查矿产资源开发中违法违规事件的查处情况和预警机制的建立及作用发挥情况。（二）环境责任审计1.水污染防治审计一是水污染防治考核目标责任完成情况。审查水污染重点流域整治、城乡污水污染治理、饮用水源地规范化建设和总量减排的指标完成情况；审查大气污染防治专项资金投入等考核目标任务完成情况。二是贯彻执行水污染防治法律法规及相关政策措施情况。审查对国务院《中华人民共和国水污染防治法》的贯彻落实和省、市政府有关水污染防治行动计划任务分解到位情况；审查地方政府就水污染防治政策措施的制定和执行情况。三是水污染相关资金征收管理使用和投入机制建立及重大项目建设运行情况。审查水污染投入机制建立情况，排污费、污水处理费等相关资金征收管理使用情况，水资源方面的重点建设项目是否达到建设目标，政府是否采取措施保障项目正常运营。四是水污染安全重大风险隐患及预警机制建立情况。审查重大水污染事件查处力度、突发事件应急处置机制的建立及作用发挥情况。2.大气污染防治审计一是大气污染防治考核目标责任完成情况。审查大气污染物排约束性指标完成情况；审查大气污染防治专项资金投入等考核目标任务完成情况。二是贯彻执行大气污染防治法律法规及相关政策措施情况。审查对国务院《大气污染防治行动计划》的贯彻落实和省、市政府有关大气污染防治行动计划任务分解到位情况；审查地方政府就大气污染防治政策措施的制定和执行情况。三是大气污染防治相关资金的管理、使用和项目建设运行情况。审查涉及大气污染防治重大建设项目的决策、建设进度、质量和运行效果情况；审查大气污染防治专项资金管理、拨付和使用情况。四是大气污染重大案件预警机制建立情况。审查重大污染事件的查处力度、预警机制和突发事件应急处置机制的建立及作用发挥情况。3.重金属污染防治审计一是重金属污染防治考核目标责任完成情况。审查土壤污染及涉重金属、持久性有机污染物等特征污染物排放企业的环境执法和污染治理指标完成情况。二是贯彻执行重金属污染防治法律法规及相关政策措施情况。审查对贯彻落实国家、省、市政府有关重金属污染防治行动计划任务分解到位情况；审查地方政府就重金属污染防治政策措施的制定和执行情况。三是重金属污染排放相关资金征收管理使用和资金投入机制建立及重大项目建设运行情况。审查重金属污染防治资金投入机制建立情况，重点建设项目是否达到建设目标，以及该项目是否正常运营。四是重金属安全重大风险隐患及预警机制建立情况。审查政府是否制定调查与风险评估技术规范以及污染源排查和整治方案，重大重金属污染事件查处力度和预警机制、突发事件应急处置机制的建立及作用发挥。五、组织实施和成果运用领导干部自然资源资产和环境责任审计工作，在市经济责任审计工作联席会议的领导下，由联席会议办公室组织实施。审计项目安排按照干部管理权限，由组织部门提出建议，联席会议讨论决定。项目的具体实施由市审计局牵头，环保、国土、林业、农业、水务等相关部门抽调专业骨干人员参与审计工作。《审计结果报告》应报市委、市政府主要领导和组织、纪检监察等部门，参照《XX市党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计结果运用实施办法》予以充分运用,为党委、政府对地方党政主要领导干部进行考核、任免和奖惩提供重要依据。审计机关要将审计结果在被审计领导干部所在县市区（园区）一定范围内进行全面反馈。被审计领导干部所在县市区（园区）党委、政府应积极运用审计结果，认真执行审计决定，加强问题整改，制定整改方案，落实整改措施，在规定期限内，全面执行审计处理、处罚决定，并将整改情况及时报告审计机关。要从体制机制层面完善相关制度，建立长效机制，加强监督执行。六、工作要求（一）统一思想，提高认识。各县市区（园区）党委、政府及主要领导干部，要正确认识自然资源资产和环境责任审计的重要性和必要性，积极支持和配合审计机关开展审计工作。通过审计，进一步增强领导干部加快推进生态文明建设的责任感和使命感，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，加大自然生态系统建设和环境保护力度，促进当地经济建设与生态文明建设同步推进。（二）加强项目实施的组织管理。审计项目由审计机关牵头，（三）突出审计重点，规范审计评价。要依据领导干部职责和具体履职情况，突出审计重点，加大对重大违法违纪案件线索、重大失职渎职行为、重大决策失当和损失浪费、重大管理漏洞以及领导干部不作为、乱作为等问题的揭示和查处力度。按照“审什么、评什么”和“权责一致、实事求是、客观公正”的原则，准确把握领导干部应承担责任的边界，严格依规认定领导干部应承担的责任，确保审计质量。该办法从发文之日起试行。试行中的有关情况由市审计局负责解释。例样3：《XX市深化收入分配制度改革方案》起草说明市发改委根据会议安排，现就《XX市深化收入分配制度改革方案》起草情况作汇报说明，请予审议：一、基本情况(一)收入分配的现状2014年,我市实现城镇居民人均可支配收入25341元、农村居民人均纯收入10326元，分别增长9.7%、11.5%。新增城镇就业人员4.8万人，失业保险参保职工累计24万人，有1万人实现再就业。全市基本养老保险参保人数101.5万人；城乡居民社会养老保险参保人数230.7万人；城镇职工基本医疗保险参保人数64.8万人，城镇居民基本医疗保险参保人数76.3万人；新型农村合作医疗参合人数388.6万人；全市城镇最低生活保障标准为350元/月，享受最低生活保障补助的城镇居民10.9万人，下降6.3%；农村最低生活保障标准为180元/月，享受最低生活保障补助的农村居民17.7万人，下降7.1%。（二）面临的主要问题我市收入分配制度改革的问题是收入分配格局不尽合理有序。主要表现为：1.初次分配机制不够完善。就业创业、工资决定和正常增长、技术等要素参与分配、国有资本收益分享等体制机制有待进一步建立健全，居民财产性收入增收渠道有待进一步拓宽，公共资源占用及其收益分配机制有待进一步完善。2.再分配调节机制不够健全。保障和改善民生的财税调节机制、教育资源公平配置机制、基本养老保险制度等还不够完善，全民医保体系，困难家庭基本住房保障机制等还不够健全，困难群体救助帮扶体系和慈善事业发展管理机制创新不足。3.城乡居民收入增长较慢、收入差距较大。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年增长率分别为：2012年15.3%、14.3%、2013年11.3%、12.7%、2014年9.7%、11.5%，呈逐年下滑趋势。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入之差分别为：2012年12542元、2013年13843元、2014年15015元，城乡居民收入差距逐年扩大。二、改革依据（一）上级文件精神1.《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》（国发〔2013〕6号）；2.《四川省人民政府关于深化收入分配制度改革的实施意见》（川府发〔2015〕11号）。（二）人民群众需要人民日报与人民网第十二次联合推出的两会“十大热点问题调查”中，有98%的网友认为收入分配差距大。XX日报就收入分配制度改革在我市进行了走访调查。在采访进城务工农民、法务工作者、机关事业单位退休干部、机关事业单位内勤人员、会计师事务所工作人员等各行业干部群众后，大家均反映了对于收入分配制度改革的期待，认为这更能体现劳动者的价值，减少社会矛盾，使今后的社会分配制度更趋合理，（三）预后研判我市近几年来城镇最高最低行业工资收入比分别为2011年3.98:1、2012年3.87:1、2013年4.14:1、2014年4:1，持续高位运行。2014年XX人均GDP达到5434.56美元，处于中等收入阶段的中端，已经到了必须直面和解决分配不公问题、切实维护社会公平与正义的阶段，收入分配改革刻不容缓。我市如果不进行收入分配制度改革，就不能有效解决收入分配公平问题，民生福利和财富增长就难以协调发展，经济发展成果就难以为大多数人所享有，诸多社会问题将被激化，就极易落入“中等收入陷阱”，直接影响全市全面建成小康社会进程。三、改革内容本《改革方案》分为六个部分，分别是总体要求和主要目标、继续完善初次分配机制、加快完善再分配调节机制、建立健全促进农民收入较快增长的长效机制、进一步规范收入分配秩序和保障措施，共二十八款，与省政府《关于深化收入分配制度改革的实施意见》保持了高度一致。本《改革方案》具有以下特色：（一）根据我市实际对目标任务进行了调整在“（四）健全工资决定和正常增长机制。”中，将省提“实现已建工会的企业工资专项集体合同签订率达到90%以上。”提高到“实现已建工会的企业工资专项集体合同签订率达到92%以上”，这是我市的可达到目标。（二）根据我市实际对部分省提任务进行了细化明确主要对健全促进就业创业的体制机制、拓宽居民财产性收入增收渠道、完善公共资源占用及其收益分配机制、完善保障和改善民生的财税调节机制、完善教育资源公平配置机制、完善基本养老保险制度、健全困难家庭基本住房保障机制、创新困难群体救助帮扶体系和慈善事业发展管理机制、积极增加农民工资性收入、赋予农民更多财产权利、建立扶贫开发投入稳定增长机制等11处内容进行了细化完善。（三）对省实施意见中不符合我市实际的内容进行了修改在“（二十三）严格规范非税收入。”中将“建立健全收缴管理信息系统，加强执收执罚环节管控。进一步精简归并财政票据，减少手工票据使用，强化以票管费，扎实有效推进财政票据电子化改革。”修改为“进一步完善非税收入收缴管理信息系统，加强执收执罚环节管控。进一步强化以票管费，扎实有效推进财政票据电子化改革。”四、利弊分析（一）深化收入分配制度改革方案实施带来的好处1.收入分配制度改革为落实十八大关于居民收入倍增计划迈出了第一步，有利于提高居民的收入水平，让人民群众共享改革的成果。2.收入分配制度改革可能有利于缩小两大差别，即缩小城市居民的收入差别，缩小城市居民和农民的收入差别。3.收入分配制度改革有利于打破行业垄断、促进民间资本发展等相关配套改革。4.收入分配制度改革可能有利于营造公平的竞争环境、鼓励并保护包括劳动在内的要素取得合理合法收入，有利于规范灰色收入。（二）深化收入分配制度改革方案实施可能存在的弊端1.强调收入公平可能导致新的不平等。如果片面强调解决县市区的收入差别，会给经济较为发达的县市区居民带来新的不平等，可能导致经济较为发达的县市区中低收入阶层更加困难，出现以公平牺牲效率的现象。2.提高工资收入，导致成本增加，短期内可能使得房地产价格和通货膨胀出现新一轮的上升趋势。（三）成效及风险评估1.成效评估。通过深化收入分配制度改革方案的实施，到2020年，全市居民人均收入基本达到全省当年水平，居民生活水平全面提高，实现发展成果由人民共享的目标。2.风险评估。收入分配改革涉及领域多、覆盖范围广，需要相关改革全面配套和深入实施。否则，不仅改革目标难以实现，而且将严重影响低收入群众改革预期、加剧社会不满。下阶段，一方面，需要加强相关改革的监督实施，确保各项改革配套到位、实施到位。另一方面，通过建立健全支付和收入监测体系，建立和完善城乡住户收支调查一体化制度，实时掌握相关收支数据，及时对改革过程中可能出现的矛盾和问题进行评估，做到提前发现，灵活处置，确保全市居民人均收入基本达到全省当年水平目标的实现。五、起草过程按照市委全面深化改革领导小组2015年工作要点要求，5月中旬，市发展改革委向市人力资源社会保障局、市财政局、市民政局、市总工会等27个市级部门和单位发出了《关于提出我市深化收入分配制度改革贯彻落实意见的函》，在各部门和单位反馈意见的基础上，草拟了征求意见稿，征求了上述27个市级部门和单位的意见,修改完善后报社会体制改革专项小组审议同意、陈兴春常委审定，形成了今天会议的送审稿。XX市深化收入分配制度改革方案（送审稿）为贯彻落实党的十八大提出的“实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革”精神，根据《四川省人民政府关于深化收入分配制度改革的实施意见》（川府发〔2015〕11号）精神，结合XX实际，提出以下方案。一、总体要求和主要目标（一）总体要求。全面贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于深化收入分配制度改革的精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以保持经济平稳较快增长、增强经济实力为基础，在发展中调整收入分配结构、健全分配调节机制，注重市场调节与政府调控相结合、提升效率与维护公平相结合，着力完善初次分配机制，健全更有利于促进居民增收的再分配调节机制，以较快增加城乡居民收入、逐步缩小收入分配差距、进一步规范收入分配秩序为重点，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，逐步形成合理有序的收入分配格局。（二）主要目标。到2020年，全市居民人均收入基本达到全省当年水平，居民生活水平全面提高。收入分配差距逐步缩小，“橄榄型”分配结构逐步形成。收入分配秩序明显改善。居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重逐步提高，社会保障和就业等民生支出占财政支出比重明显提升。二、继续完善初次分配机制（三）健全促进就业创业的体制机制。建立经济发展和扩大就业的联动机制。促进就业机会公平，完善城乡均等的公共就业创业服务体系。引导和鼓励以高校毕业生为重点的城乡劳动者自主创业。认真落实小额担保贷款、财政贴息等鼓励自主创业的政策。积极推进就业重点群体和困难人员创业担保贷款、妇女小额担保贷款、大学生村官创业贷款等各项业务。加快构建面向全体劳动者的终身职业教育和培训体系，充分发挥职业院校实习实训基地作用，完善职业培训标准。积极创新工学、农学结合模式，实施学历教育、技术推广、扶贫开发、创业就业培训和社会生活教育。建立健全现代职业教育发展机制，进一步实施高技能人才队伍建设规划。全面落实劳动合同制度，创新劳动关系协调机制。统筹抓好重点群体就业。（市人力资源社会保障局、市财政局、市发展改革委、市教体局、市民政局、人行XX中心支行等负责。列第一位的为牵头部门或单位，其他相关部门或单位按职责分工负责，下同）（四）健全工资决定和正常增长机制。建立反映劳动力市场供求关系和企业经济效益的工资决定和正常增长机制。根据经济发展、物价变动等因素，适时稳慎调整最低工资标准，形成科学合理的最低工资增长机制，使我市绝大多数地区最低工资标准与当地城镇从业人员平均工资的比值达到全省总体水平。完善企业工资指导线制度，建立统一规范的企业薪酬调查和信息发布制度。以非公有制企业为重点，积极稳妥推行工资集体协商和行业性、区域性工资集体协商制度，实现已建工会的企业工资专项集体合同签订率达到92%以上。加强国有企业高管薪酬管理，建立与企业领导人分类管理相适应、选任方式相匹配的企业高管人员差异化薪酬分配制度，对行政任命的国有企业高管人员薪酬水平实行限高。按照国家部署，改革机关事业单位工资和津贴补贴制度，建立公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度，完善科学合理的职务与职级并行制度。结合事业单位分类改革，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的工资分配制度。健全工资支付保障机制，基本消除拖欠职工工资的现象。依法规范劳务派遣用工行为，保障被派遣劳动者的同工同酬权利。（市人力资源社会保障局、市财政局、市发展改革委、市国资委、市总工会等负责）（五）健全技术等要素参与分配的机制。建立健全以实际贡献为评价标准的科技创新创业人才薪酬制度，鼓励企事业单位对紧缺急需的高层次、高技能人才实行协议工资、项目工资等。完善高层次、高技能人才特殊津贴制度。允许和鼓励科研院所、高等学校科技人才创业或到企业从事研究开发、成果转化活动并取得合法收入。完善有利于科技成果转移转化的处置权和分配权政策，探索建立科技成果作价入股、有偿转让、岗位分红权激励等多种分配办法。允许和鼓励品牌、创意等参与收入分配。（市人力资源社会保障局、市发展改革委、市财政局、市科技局、市国资委等负责）（六）拓宽居民财产性收入增收渠道。鼓励和支持符合条件的优质企业在境内外资本市场上市或到全国中小企业股份转让系统挂牌。依法落实上市公司现金分红制度，优化投资者回报机制，健全多元化纠纷解决和投资者损害赔偿救济机制。支持符合条件的企业实施股权激励等员工持股计划。按照中央部署有序推进利率市场化改革，做好地方法人金融机构市场利率定价自律机制合格慎评工作，引导和督促地方法人金融机构完善利率定价机制，实施差异化、精细化定价。落实利率政策和利率市场化改革措施，切实维护存款人权益。支持金融机构面向居民投资需求开发不同风险度、品种多样化的金融产品，规范发展银行资产管理、私人银行等业务。（人行XX中心支行、XX银监分局负责）（七）建立健全国有资本收益分享机制。修订国有资本经营预算制度办法，完善国有资本经营预算工作机制，建立健全覆盖全市国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度。合理分配和使用国有资本收益，更多地用于保障和改善民生。研究制定提高市级国有资本收益收取比例的实施方案和分年度工作计划，逐步提高市属国有企业国有资本收益上交公共财政比例，到2020年提高到30%。（市财政局、市国资委等负责）（八）完善公共资源占用及其收益分配机制。建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。完善国有土地、矿产等公共资源有偿出让制度，健全市场化配置机制，提高资源配置效率。严格落实矿产资源补偿费、矿山环境恢复治理保证金制度。建立健全公共资源出让收益合理共享机制，出让收益主要用于公共服务支出。（市财政局、市国土资源局等负责）三、加快完善再分配调节机制（九）完善保障和改善民生的财税调节机制。持续保持对教育、就业、社会保障、卫生计生、住房保障等方面的重点投入。加大对革命老区、民族地区和贫困地区的财力支持力度，促进不同区域民生保障均衡协调发展。优化财政支出结构，严格控制机关事业单位机构编制和一般性支出，努力提升民生保障水平。按照国家部署，继续推进财税体制改革，落实小型微利企业所得税优惠等各项结构性减税措施。（市财政局、市委编办、市地税局、市国税局负责）（十）完善教育资源公平配置机制。合理配置教育资源，重点向农村、边远地区、贫困地区、民族地区倾斜。推进实施“义务教育薄弱学校改造计划”。加快推进义务教育学校标准化建设，建立生均公用经费动态调整机制，全面清理排查义务教育学校校舍危房隐患，建立校长教师轮岗交流机制，加快推进教育信息化建设共享优质教育资源，严格落实义务教育学校免试就近入学政策，建立完善全市特殊教育扶贫助弱机制。全面落实城乡义务教育免试就近入学、公平就学政策。进一步完善家庭经济困难学生国家资助政策，为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供补助。完善农村留守学生教育管理制度，切实解决农民工随迁子女平等接受义务教育和参加当地中考、高考问题。构建学前教育公共服务体系。加大对民办教育的扶持和管理力度。（市教体局、市财政局、市发展改革委、市民政局、市人力资源社会保障局等负责）（十一）完善基本养老保险制度。坚持“全覆盖、保基础、多层次、可持续”的基本方针，继续扩大城镇职工基本养老保险覆盖范围，努力完成扩面征缴任务。规范养老保险缴费政策，进一步推行多缴多得、长缴多得的激励机制。全面推进和不断完善城乡居民基本养老保险制度。按照国家、省安排，做好机关事业单位养老保险制度改革。根据省人社厅统一部署，做好病残津贴政策调研，适时出台病残津贴政策。加快发展企业年金、职业年金、商业保险，进一步做好社保基层服务平台下延，加快社会保险经办服务体系建设。（市人力资源社会保障局、市财政局、市发展改革委、市总工会负责）（十二）加快健全全民医保体系。逐步建立城乡统一的居民基本医疗保险制度。稳步推进职工医保、城乡居民医保门诊统筹。全面建立和完善城乡居民大病保险和医疗救助制度。建立稳定的基本医疗保险基金筹资机制，逐步提高基本医疗保险保障水平。“十二五”末，城乡居民基本医疗保险政策范围内医保基金支付水平达到75%左右。研究制定鼓励灵活就业人员以个人身份参加职工基本医疗保险的办法。提高基本医疗保险统筹层次。完善基本医疗保险转移接续政策。全面实现省内异地就医即时结算。逐步增加人均基本公共卫生服务经费，提高基本公共卫生服务水平。（市人力资源社会保障局、市卫生计生委、市委编办、市医改办、市财政局、市民政局、市总工会负责）（十三）健全困难家庭基本住房保障机制。加快实施公共租赁住房和廉租住房制度并轨。2015年9月底前，制定出台统一的公共租赁住房制度，完成公共租赁住房和廉租住房并轨运行政策体系。全面推进“两房”分配和管理并轨工作，重点完善并轨后资金统筹管理使用、租金定价机制，加强后期管理服务。建立健全农民工住房保障制度，逐步实现城镇中低收入住房困难居民、新就业大学生、在城镇长期稳定就业的农民工等外来务工人员住房保障全覆盖。（市住房城乡建设局、市发展改革委、市财政局、市民政局负责）（十四）创新困难群体救助帮扶体系和慈善事业发展管理机制。健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制。完善城乡最低生活保障、医疗、教育、住房等专项救助制度。健全残疾人社会保障制度和服务体系、经济困难老年人补贴制度和困境儿童分类保障制度。逐步缩小城乡救助标准和补助水平的差距。加强农村留守学生（儿童）、妇女、老年人关爱服务体系建设。大力发展社会慈善事业，鼓励有条件的企业、个人和社会组织举办医院、学校、养老服务等公益事业。落实非营利组织和公益性捐赠等税收优惠政策。加强慈善组织监督管理。（市民政局、市发展改革委、市财政局、市国税局、市地税局、团市委、市妇联、市残联、市住房城乡建设局等负责）四、建立健全促进农民收入较快增长的长效机制（十五）大力增加农民家庭经营收入。健全农产品价格保护制度，全面落实粮食最低收购价政策，完善生猪市场调控体系，缓解生猪市场价格周期性波动。积极推进保险机构开展特色优势农产品保险，探索推广蔬菜、生猪等农产品价格保险试点。着力构建新型农业经营体系，支持适度规模经营，加大对农村社会化服务体系的投入，加快推进农业产业化。鼓励开展农产品产地采后处理和初加工项目建设，支持发展农产品