供热体制改革的再审视

供热体制改革的再审视

城市供暖是我国北方市政公共服务的重要组成部分，具有公共物品和私人物品的特点。同时,由于其热量自然传导与市场区域性垄断等特点,对产业发展与市场监管形成较高的要求。因此,城市供热体制改革与监管需要在特殊的技术经济条件下,进行深入的研究。城市供热可以从不同的角度进行划分,如从能源利用方式可分为燃煤供热、燃气供热、电力供热、燃油供热与地热供热等;从供应方式可以分为个人供热、单位供热与市政集中供热等。本文讨论的城市供热,专指以燃煤、燃气和热电联产方式生产热源的集中供热。由于城市供热的地区性特点,作者以对北京市集中供热的研究为背景,提出相应的分析与观点。一、市政供暖系统和监督管理的改革进展缓慢1.中央积极推进供热计量价格改革,为供热体制改革保驾护航。在转型我国城市供热体制改革与相应的监管体制改革,是自上而下从中央开始推动的。从改革的内容分析,应该始于2003年。2003年7月,建设部、国家发展改革委等八部委联合发出了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》,第一次全面地提出了供热体制改革的基本原则、方针与政策措施,并决定在全国43个城市开展供热体制改革试点。随着体制改革工作的推进,2005年10月,国家发展改革委与建设部联合印发了《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》,2005年12月,八部委再次联合下文《关于进一步推动城镇供热体制改革的意见》,明确了改革的指导思想、基本原则和近期工作重点;2006年6月,建设部印发《关于推进供热计量的实施意见》。2007年6月,国家发展改革委与建设部推出《城市供热价格管理暂行办法》。由此可见,中央十分重视对城镇供热体制改革与相应的监管改革,并力图解决可能和已经出现的问题,大力推进改革进程。按照八部委的文件精神,我国城镇供热体制改革的主要方向,是停止福利性供热,按照“谁用热、谁负担”的原则,实行用热的商品化与货币化,进而建立城镇供热的市场化运行机制。为此要通过暗补改明补,明确用热缴费主体;采取供热计量收费,推动供热节能;改革和完善供热价格体制,为整个供热体制改革与行业发展提供条件。具体安排是:第一,各地要用两年(2006~2008年)左右时间,完成热费制度的改革,实现供热的商品化、货币化。第二,2006年开展非节能建筑节能和采暖系统热计量改造试点,“十一五”期间大城市要完成热计量改造的35%,中等城市完成25%,小城市完成15%。第三,2006年采暖季前各地应选择一定数量的政府机构办公楼等建筑进行供热计量改造;2008年采暖季前,政府机构办公楼等建筑原则上应全部完成供热计量改造,达到热计量的要求。第四,新建供热系统必须满足热计量技术要求,既有供热系统原则上应在2~4年内通过技术改造达到热计量要求。2.各地方的政策建议根据中央的要求,具有城镇供热的北方各省市政府,均根据本地区城镇供热的具体情况,相应推出自己的供热体制改革政策。在遵守全国统一改革原则的前提下,各地提出了许多具体的供热体制改革政策,主要内容包括以下几个方面:第一,通过暗补改明补,明确供热缴费主体,废除福利型供热体制。第二,政府设立专门的供热救助资金,对困难人群进行相应的救助。部分地区还把这些资金用于对困难供热企业的救助。第三,通过供热规划实现供热资源整合,改变资源分散与浪费现象,优化资源配置。第四,推进分户计量改造,为计量收费创造条件。第五,规范供热市场,推动投资多元化。第六,转变政府职能,强化对供热企业与市场监管。从上述内容分析,各地政府在政策上保持了与中央政府的统一步调,努力根据中央政策精神来推动本地的城镇供热体制改革。需要指出的是,不同地区的供热体制改革政策并不是全部包含这六个方面,而是根据本地区的特点有所侧重。因而实际改革效果也有较大的差异。3.城镇供热体制改革缓慢自2003年各级政府推行城镇供热体制改革以来,城镇供热行业出现了明显的变化,如各地推出相应的供热体制改革政策,改变了过去供热法规不健全现象;部分地区探索暗补改明补,改变了福利型供热观念,费用收缴率有较大的提高;各地对困难人群都推出了相应的救助措施;推动供热设施技术改造与建筑节能改造,为实施供热计量制度准备条件;供热企业从公众沟通到设施维护等多方面改进供热服务等。但是,总体来看,各级政府的城镇供热体制改革进展比较缓慢,与政策要求相差较大。主要表现为:第一,福利型供热体制的改革遇到较大的困难。改革福利型供热的基本原则,是把供热费用由国家财政或企业一家负担,改为由国家、企业与用户共同分担。实现这一目标的具体手段,是把国家与企业的暗补改为对用户的明补。但是,大部分地区还没有启动具体的暗补改明补政策,行政事业单位与经济效益较好的企业,仍然沿袭原来的供热缴费办法;即使推行改革的地区,困难企业与无相应单位用户,也无法获得政策性供热补贴。第二,分户计量目前仍然不具备实施的条件。因为推行分户计量的前提条件,是投入大量的资金,对现行供热系统进行相应的技术改造与建筑节能改造。目前有许多地区的供热企业,主要是按照政府的要求,进行部分地区的供热计量试点。有些地区如北京市,则根据北京市各种建筑类型复杂的特点,把分户计量到户改为楼口计量、分户收费。第三,供热价格形成机制仍然处于不合理状态。如供热成本核算不规范,有些企业有固定资产折旧,有些则没有;没有与定价政策相配套的企业成本约束与激励机制;国家发展改革委推出的煤炭与供热价格联动机制,并没有付诸实施等。第四,分区垄断依旧,企业之间没有有效的市场竞争。所谓供热资源整合,主要是供热政府管理部门推动与引导的结果,而不是市场竞争的结果。由于改革措施受到各种条件的限制而无法实施,改革进程比较缓慢,国家的改革计划也一再落空。二、政策目标的长期化一项重大的体制改革政策,在一个较长的时期内没有取得明显的成效,或者说实践结果距离政策目标较远,一定是改革的目标设计或条件出现偏差。1.从市场主导下的企业供热改革角度本次城镇供热体制改革的目标,本质上是改变福利供热体制,建立供热的商品化与货币化体制。商品化与货币化实际上是一种经营方式,在任何体制下都可以采取这种经营方式。因此,与改革福利型供热体制相对应,在实际操作中都把城镇供热体制改革的方向,理解为建立一个市场化的运行体制。但是,反思这几年城镇供热体制改革缓慢的现象可知,这种体制改革的定位是不准确的。它可以从两个方面来加以分析:(1)在理论上,城镇供热具有公益性和商品性的双重特性。城镇供热在我国北方地区是维持生存必需的生活条件,保证供应是集中供热条件下企业运营中不能选择的前提条件。它的公益性与消费的不可分割性,体现为整个楼栋用户的共同消费与集中供热范围内用户的共同消费,是具有较强公益性的市政公用事业。供热企业可以按照商品来供热,但不能根据市场需求大小与企业经营来自由选择进入与退出。如果出现这种情况,政府或国有企业就要担负起保证供应的职责。市场化的改革,恰恰在于可以根据市场需求变化,由企业来选择进入与退出。因此,以市场化作为城镇供热体制改革的目标,对改变福利供热体制十分有效,与我国经济体制改革的取向也可以保持一致,但实际上是一种矫枉过正的做法。(2)在实践中,需要有相应的配套条件,才能使城镇供热走向商品化。我国传统的城镇供热,主要在两个方面受到挑战:第一,房热分离,供热费用收缴率下降。这种现象是我国经济体制与居民住宅制度市场化改革后的必然结果。由于经济体制的市场化改革,我国的经济快速发展,出现较多的职业流动现象;而住宅作为商品进入市场后,商品房与出租房已经是居民获得住宅的主要途径。因此,房产所有人与供热用户分离的现象十分普遍,各种矛盾导致供热费用收缴率大幅度下降,对供热企业的正常经营造成严重冲击。政府改革政策中解决这一问题的具体原则,是明确用热缴费主体,“谁用热、谁缴费”。毫无疑问,供热缴费的主体是居民。在福利制条件下,居民并不需要为供热缴费,要让他成为供热缴费主体,就要把原来由单位缴纳的供热费用放到职工的工资中去,即暗补改明补。但是原来的暗补体现在不同的企事业单位中,要把它改为明补,经营不善的企业困难重重,而非国有单位则根本不可能获得这种补贴。这种困境导致许多地区的暗补改明补政策实际上难以落实,最终使供热的缴费主体不能明确。第二,供热企业以国有企业为主,经营管理不善与投资不足问题没有根本改善。目前供热企业仍然以原来的国有供热企业为主,可能有两种原因,一是政府供热管理部门实际上仍然以保证供应为已任,不会轻易让非国有单位进入供热市场,给自己增加供应的不确定性。二是目前城镇供热的利润较低,非国有企业不愿意把资金投向这个领域。因此,虽然政策上已经提出供热的多元化投资与市场竞争政策,但现实并没有较大的改变,供热企业的实际变化,主要表现为在政府主导下的企业合并与资源优化等。因此,从根本上说,改革前国有企业经营不善与缺乏投资资金的现实,并没有得到较大的改观,企业本身也没有较强的市场化经营动力。由此可见,城镇供热的需求方与供应方都没有具备向市场主体转变的条件,市场化改革的定位必然受到挑战。2.对城市社区供热企业市场以北京市为例,目前城镇供热还不具备企业市场竞争的条件。第一,不同经营方式之间无法进行市场竞争。北京市的集中供热主要分为热力集团大管网供热与区域锅炉供热,它们各自在不同的地区从事供热业务。受市政规划与投资规模的限制,区域锅炉企业不可能与热力集团展开任何形式的市场竞争。在区域锅炉企业经营不善或热力集团扩大供热规模的情况下,热力集团可能合并区域锅炉企业,但它不会是市场竞争的结果,而是区域锅炉企业经营不善和政府行政性安排的结果。第二,不同环节之间无法展开有效的市场竞争。对于区域锅炉来说,热源、输配与销售是三位一体的纵向经营体制,不存在市场竞争。热力集团专门从事大管网输配,与六个热电联产企业形成上下游关系。但是热电联产企业也是热力集团的配套企业,从市政规划的角度来看,不可能脱离热力集团的供热需求,规划建立较多的热电联产企业,因为这些企业建设与运营都需要相当大的投资资金。除非有外地热源加入北京市供应,否则就很难在热源市场上展开有效的市场竞争。热力集团与热电联产企业实际上是一种双向垄断关系。第三,市场进入环节只可能存在有限竞争。理论上看,在供热的市场进入环节,可以通过特许经营竞标的方式,进行市场竞争。但是在实践中,不但缺少相应的竞争者,而且由于缺乏相应的退出机制,必然使进入竞争成为选择垄断经营者的过程。第四,供热的区域垄断特性使市场竞争十分有限。区域垄断性供热的主要市场特征,是在企业供热范围内,在供暖季节,用户无法选择其他供热形式与供热企业;市场竞争只可能在企业经营不善的情况下,在非供暖季通过更换经营者或进行某种类型的企业资源整合,进行有限的市场竞争。这种竞争实际上不是市场的自然选择,而是政府管理部门为保证供热做出的政策调整。3.供热计量方式要使用户成为缴费主体即谁用热谁缴费,其前提条件是要明确可衡量的用热数量。采取热计量收费,有利于准确确定用户用热数量,也有利于鼓励用户节能。但实施这一措施需要相应的技术条件:第一,准确或相对准确地衡量每一个用户的用热数量。按照已经实施热计量办法的部分欧洲国家经验,可以在每户安装温控阀与热分配表后,计量每户准确的用热数量。但是部分地区如北京市的试点表明,在一个楼栋内的不同用户,由于建筑节能状况不同、热量的房间传递和用户不同的用热行为,其用热数量是相互影响的,根本不可能准确衡量每一个用户自身的用热数量。因此,他们认为,“楼栋计量,费用分摊”方式更适合北京市的实际情况,是一种相对准确与合理的热计量方式。但是供热费用分摊的表计工具,由于工艺技术的不成熟,目前都是各有利弊,正在进行试点。目前在全国范围内对供热计量方式仍然具有较大的争议。第二,对既有楼栋需要先期进行建筑与供热系统的节能改造,对新建建筑提出相应的技术要求。在福利供热条件下,建筑节能与供热系统节能,都不是供热的前提,也不是企业重点关心的问题。但在供热体制改革后,要求每一个用户自己成为用热缴费主体,如果因为建筑不节能或供热系统不节能,那就是十分不公平的事,因为不节能的建筑与供热系统,有可能成为用户多缴费的主要原因。但是节能改造是一项庞大的工程,需要大量的资金投入。依靠用户或供热企业是不可能完成这项改造任务的,而各级政府也需要充分认识到这种改造的必要性,并在一个相对较长的时间内,才有可能完成这一技术改造。目前全国仅有天津等少数地区全面实施热计量方案,节能改造的艰难是一种重要原因。对新建建筑提出相应的节能要求,这在政策上已经完成。但是根据北京市的情况分析,要求三步节能的新建筑,往往只能达到二步节能到三步节能之间的程度,关键是缺乏对新建建筑严格的监督与验收制度。根据相关文献,全国其他地区的新建建筑,也存在类似的情况。第三,安装与改造稳定的热计量装置。对于新建建筑来说,要同步安装热量计量和调控装置。如果强制执行,这个问题是可以解决的。对于既有建筑,具备条件的,应当进行改造,使其达到节能和热计量的要求。这些问题的关键,是需要庞大的资金费用。按照目前的市场价,一个国产热表费用在1000元左右,进口的需要1200元以上。要实现分户计量,普通家庭至少需要3个热表,需要一次性支付热表费用好几千元;一般热表的使用寿命不到10年,到期就需要重新更换。同时,需要改变楼内管线,将旧小区内的串联改造成并联式的分户供暖。例如,北京市旧有住宅存量约为1亿平方米,改造所需资金达几十亿元。到目前为此,还没有看到这些设备安装与改造费用的来源与筹措办法。4.热价形成机制的问题目前仍然有效的供热价格形成机制文件,是配合城镇供热体制改革于2005年发布的《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》和2007年发布的《城市供热价格管理暂行办法》,由于它们在具体内容上的不完善或与城镇供热市场实际情况相关较大,而呈现出供热价格形成机制的不合理性。第一,价格形成机制规定不明确。不同市场条件下的供热价格,应该适用于不同的价格形成机制。“热价管理办法”中规定,供热价格原则上采用政府定价和政府指导价,但是没有具体规定在什么情况下采取什么类型的政府定价,就会使各地在供热价格形成机制上根据自己的理解来加以选择。实际上,由于居民的供热公益性较强,应该明确采用政府定价;而非居民特别是对一些经营性用户的供热价格,则可以采取政府指导价。“热价管理办法”中还规定,具备条件的地区,热价可以由热力企业(单位)与用户协商确定,但没有明确具备什么条件,这种协商定价与政府定价在价格形成机制上具有较大的差异。第二,三类热价的划分没有“用武之地”。“热价管理办法”中把供热价格分为热力出厂价格、管网输送价格和热力销售价格,这是与城镇供热体制采取市场化改革取向是一致的,因为这种划分可以为引入市场竞争创造条件。但是在区域锅炉经营中,企业采取纵向捆绑式经营,就没有必要划分各环节价格;对于热电联产与北京市热力集团这种类型的热源与管输分开经营方式,输配与销售捆绑经营,价格上也不可能分开。价格管理办法中应该对这种捆绑式经营的政府定价,也做出相应的明确规定。第三,完全成本实际上意味着提高供热价格水平。从“热价管理办法”对热价构成的规定中可以看出,供热成本应该是完全成本。但是有些地区的现行供热价格中,是一种不完全成本定价,如北京市区域锅炉成本中不包含固定资产折旧,完全成本意味着要较大幅度地提高热价,必然受到当地价格调整计划的影响。事实上,是否采用完全成本,应该根据价格形成机制来确定。第四,对利润率的规定模糊不清。在“热价管理办法”有两个对利润率的具体规定,一是规定成本利润率按不高于3%核定;二是规定净资产收益率按照高于长期(5年以上)国债利率2~3个百分点核定。这里存在的问题是:成本利润率与净资产利润率是两个完全不同的概念,前者由企业经营期发生的平均成本决定,后者由企业当前的净资产水平决定。如果说成本利润率可能鼓励企业增加成本,净资产利润率则可能鼓励企业增加不必要的投资。从利润水平来看,净资产利润率大大高于成本利润率。对于这种最重要的价格构成要素,必须做出明确的规定,才能明确供热价格形成机制。第五,对两部制热价的比例规定在定性与数量上相矛盾。对于热计量供热来说,一般都会采用两部制价格,即供热价格分为基本热价与用热价格两部分。“热价管理办法”中规定基本热价主要反映固定成本,同时规定,基本热价可以按照总热价30~60%的标准确定。实际上,供热成本中所占比例最大的是燃料成本,固定成本占总成本的比例低于20%,按照自相矛盾的两条规定,在定价时就会无所适从。第六、缺乏有效的成本约束与企业经营激励机制。由于成本加成定价方法的先天不足,在形成机制上具有鼓励企业增加成本的导向。为了弥补定价方法的不足,需要从不同的角度建立成本约束与经营激励机制。根据《价格法》规定的政府定价办法,可以在供热定价成本的监审中建立起规范的成本标准或确认方法,对供热企业发挥成本约束与经营激励机制。目前在全国与各地都还没有建立这种机制。第七,煤热价格联动机制的实施受制于调价政策取向。2005年国家发展改革委提出煤热价格联动机制后,各地价格管理部门根据当地的实际情况,也纷纷推出自己的价格联动办法。在实践中,有些地区认真执行了这一政策,有些地区则没有贯彻这一原则,而是以价格补贴的形式来缓和煤价上升引起的供热价格矛盾。之所以出现这种情况,是因为在煤价上涨时的价格联动,实际上是提高供热价格水平,价格管理部门必然要从当地年度价格调整计划与对供热价格的政策取向来加以衡量。因此,煤热价格联动机制目前还不是普遍的、在各地都适用的供热价格形成机制。5.供热市场监管存在的问题对城镇供热市场的监管,从内容上可以分为市场进入监管、市场运营监管与市场退出监管;从组织的角度,则需要明确监管依据、监管机构与监管手段等。由于城镇供热体制改革比较缓慢,政府与市场对供热的监管也相对滞后。存在的主要问题是:第一,各地供热还未实行特许经营,对供热企业的市场进入也没有严格的经营规定;第二,监管职能分散于不同的政府管理部门,对供热的政府监管缺乏系统性;第三,缺乏必要的市场监管手段,如行政处罚权等,供热主管部门实际上只有业务指导权;第四,对供热的经营与质量没有具有可操作性的严格规范,更没有相应的监管队伍;第五,没有建立市场监管的制度性渠道,如中介机构对供热质量与财务审计的监督,公众对供热价格与各种纠纷的信息沟通等。由此可知,城镇供热体制在改革定位上出现偏差,许多相关的改革条件还不具备或需要经历一个时期的准备,因此,目前出现城镇供热体制改革迟缓现象,是一种必然的结果。三、建立新的城镇供热体制与监管改革框架,从供热市场的实际出发,建立新的城镇供热体制与监管改革框架,从现有政策中提供有效依据根据上述分析,反思我国城镇供热体制改革以来的成效与现状,应该从供热市场的实际出发,保留前期改革中具有正面影响的政策措施,改进现有政策中的不足之处,建立新的城镇供热体制与监管改革框架。1.城镇供热企业的益性强前期改革中要改变福利供热制度的原则无疑是正确的,问题是矫枉过正,以商品化甚至是市场化来替代福利供热制度,脱离了产品具有公益性与经营性双重特性的特点。实际上,总体来看,城镇供热的公益性大于经营性,即保证产品供应是第一位的,即使在亏损的条件下,城镇供热仍然要保证进行。公益性原则要由当地政府来贯彻,如按照市政建设的需要,提出城镇供热规划;建立相应的国有企业或引进其他所有制供热企业;监督企业保质保量地提供产品;对企业运营进行适当的扶持,如税收优惠或财政补贴等。公益性产品可以通过企业经营来加以提供。当供热市场具备较强的价格承受能力的时候,企业可以把供热当作商品来提供;当供热用户的价格承受能力较弱时,企业在政府的扶持下,可以把供热当作一个产品来提供。在此商品与产品的主要区别,是商品按完全成本定价,而产品可能按不完全成本计价。2.资金鼓励的方式城镇供热是不能不供应的市政公用事业产品,具有普遍服务的性质,由政府承担保证供应的最后责任。因此,政府要根据自己的财政支撑能力,来选择企业供热方式。如在财力比较紧张的地区,可以通过税收优惠等措施来减轻企业负担;在财力允许的范围内,可以通过融资补贴或直接的亏损补贴等措施,扶持企业经营。在城镇供热体制改革中,明确用热市场主体是一个必须解决的问题。从供热的供应方式来看,冬季供暖与建筑是密不可分的。因此,市场主体应该是住宅的所有者。对于商品房所有者来说,应该自然成为用热的市场主体。对于其他住宅所有者来说,各地应该选择适当的方式实现“暗补改明补”;对于亏损单位的职工,当地政府可以根据财力水平,给予一次性补贴;对于当地确认的弱势人群,政府要制定特殊的解决办法。在明确用热市场主体后,当地政府根据经济发展水平与通过各种渠道收集的对供热方式的相关意见,综合平衡后,确定以完全成本或不完全成本向用户供热。3.在竞争机制的建立与完善同时建立无论选择何种供热体制,在供热企业之间引入市场竞争都是十分必要的。目前可以引入的市场竞争机制,主要有两类:第一,有限的市场进入与退出机制。这两类机制必须同时建立,因为只进不出,竞争机制实际上形同虚设。建立这类机制的前提,不仅要设立合理的市场进入与退出门槛,还要有一定数量的市场竞争者。第二,集激励与约束为一体的企业运营竞争机制。对已经进入市场的供热企业,政府主管部门应该提出明确的运营服务与质量要求,并定期检查;根据检查结果,确定在企业等级、税收、融资、工资及临时性奖惩等方面的政策导向,以激励或约束企业提高运营水平与产品质量。4.创造供热计量方式对于城镇供热来说,要把产品转向商品,除了经济发展等客观条件外,还需要为用热主体确立相对合理的付费机制创造条件。国家解决这一问题的对策是建立供热的计量收费制度,根据上述分析,目前需要逐步创造与完善以下条件:第一,确立符合当地情况的计量收费原则。如果建筑状况允许或用户一致同意,可以采取计量到户原则,建立热计量收费制度;如果建筑类型较多,计量到户可能引起大量无法解决的矛盾,则可以如北京市选择“楼栋计量,费用分摊”原则。任何一种选择都只有相对合理的意义,而不可能绝对合理。第二,根据政府的财力或筹资能力,做好供热计量的前期准备。主要工作是对既有楼栋需要先期进行建筑与供热系统的节能改造,对新建建筑提出相应的技术要求。第三,安装与改造稳定的热计量装置。第四,做好与热计量相关的法律与政策准备。5.热价确定原则完善供热价格形成机制主要应对现有政策做以下修改:第一,根据城镇供热体制改革定位,确定供热价格形成机制。应该明确对居民供热实行政府定价,对非居民实行政府指导价;在没有引入有效的市场竞争机制时,不宜采用价格协商制度。在当地具体供热体制改革方案的指导下,确定完全成本或不完全成本定价。第二,确定供热定价成本规范,与供热市政管理相结合,建立成本约束与激励机制。第三,政策认可的利润率应该为成本利润率,而不是从企业经营出发的净资产利润率;利率水平应该结合政府定价内容,对产品实行低利或微利政策,对商品实行略低于当地工业企业平均利润率政策。第四,把两部制的基本热价确定原则,由主要反映固定成本改为维持正常运营所必须支出的固定费用,使其与占价格比例的规定相一致。基本热价与计量热价的具体比例,由当地价格管理部门根据供热体制改革目标确定。6.政府监管政策根据城镇供热体制改革目标与改革进程,建立和完善相应的供热监管体系,可以从以下几个方面考虑:(1)完善政府监管体系在现有政府监管体系基础上,应该进一步加以完善的主要内容是:第一,立法先行。目前各