中国传统社会的公共服务与社会认同

中国传统社会的公共服务与社会认同

一、第二,“社区自治”体系的运行结果个人与社会关系是一个总是困扰人类文明的大问题。如何为个体以及社会关系的生活方式和社会制度的适应奠定规范性基础是文明社会的基本任务。从宪法规定和实践运行层面看,不属于国家机构系列的工、妇、团等各类组织,担当公权力的部分职责或者成为公权力体系的附属系列机构,在招聘、聘任、辞退人员上比国家机构人员录用的规范、公开、公平和公正度逊色许多,有些单位被演化为国家机构附属部门或者派驻工作机构,使得这些党群组织或事业单位往往承担了国家机构的部分管理职能,而不是设立初衷的提供更优的公共服务。甚至还有一些单位成为了一些人不正当安排关系的“圈子”,增加了财政无效负荷。“现代社会管理是一个以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程。”这些论述阐述了改进中国社会管理和公共服务的设想,但具体如何去塑造、梳理、改进中国各类组织之间的公共服务职能及其关系,如何防止初级社会关系及其网络通过各种各样的社会组织的初级关系渗透到国家政治生活中产生消极的分离力量甚至瓦解公权力体系,尚有广阔的探讨空间。二、管治权力转化为公共服务在中国的国家机关设置方面,实行村、居层面的村民、居民自治(通过村民委员会、居民委员会等形式)后,街镇、县区是负担中国基层社会管治功能的两级政权组织,村民自治制度和基层治理的各项成绩是不容否定的。突出的问题是如何强化国家机构的职能法定化、明确化、规范化,提升街镇、县区等基层国家机构的效能。裁撤人口少、事务少的一些街镇编制和机构设置,条件成熟的地区逐步将县区提升为省、自治区直管,分离地级市管辖的县区,达到按照中国宪法的行政区划制度将地级市裁撤,减少机构层级,增强政令畅通,切实裁减一些地方仍然存在的领取财政工资、但实际不履行职责的人员。扭转一些人口空壳化地区、机构,国家机构编制及其人员不减反增的怪现象,达到真正的精简机构和人员的目标,完善对国家机构及其人员的监督、考核体系,提升国家机构自身的执行力,实现权力法治化,同时将权力管治转化为更有效供给公共服务,促进社会公平、正义。另一个问题是如何建立、完善对国家机构及其人员的监督、考核指标体系,如何提升国家机构自身的执行力。这是梳理现有国家机构层级设置、行政区划设置、各机构及其职能关系、将过度的管治权力转化为公共服务的行政改革中要重点展开的理论思考。公权力体系转型为提供更有效优质的公共服务,可以有效地削减民间对其他类型社会组织的需求。新公共服务理论对这个问题也提供了一些启发思路。“新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”。对于中国基层而言,失去了优势资源配置能力的广袤农村,几乎难以留住真正开明的乡绅贤达和具备现代技术知识的人才(工程师、可胜任医生、卓越教师)。有人将既有秩序已破、现代法治秩序未立的中国乡村称为“后乡土社会”,三、社会组织的公共服务和改进路径：从促进慈善社会组织方面“信息技术的发展、传播体系的改进以及劳动力质量的提高已经产生了一个由更加灵活并且更具有团队基础的组织构成的时代。”(一)公共服务精神的实践意义有些人可能会反对将公共服务精神塑造与公益慈善事业联系起来,认为这是两个不同领域的问题,或者认为公共服务精神的普遍树立与公益慈善事业的发展关系并不紧密。那么,为什么欧美国家重视公益慈善事业?过去流行的观点把宗教的仁爱慈善理念看做主因。以美国来说,宗教传统和宗教信仰确是推动美国慈善基金会兴起和繁荣的重要因素或者基本动因。(二)公益慈善能够跨越国界和族群间的交流和合作如何培育和发展公共服务精神,倡导公共服务行为是复杂的论题,但通过倡导和发展公益慈善事业,我们寻找到了具体的切入点。在必要的时候,一次志愿救助行为、一次帮扶苦难人群行为、一次见义勇为,这些具体的公益慈善举动生动呈现了公共服务精神的内核。在可能的条件下,设立奖教、奖学、帮困、救助的基金或者直接捐赠,也是公共服务精神和行动的重要范畴。公益慈善的较佳捐赠领域包括捐建大学和其他教育服务机构、建立免费公共图书馆和其他文化服务设施、建立或者扩大医疗和其他救助服务机构、建立公园和其他体育服务设施、建立保护和美化环境的各类设施等。这些捐赠领域,使人们享受普遍的福利待遇,使人类共享公共服务的好处。正是透过这些具体的公益慈善行为,塑造了社会公共服务精神,推进了人们之间的互相理解和关爱,激发正义、慈善、仁爱之人性,推动人类友好共存、共同发展。也正是在这个意义上,公益慈善事业是培育公共服务精神的最佳路径,是人类社会公共服务精神的核心价值,也是一个国家的生活方式和社会制度得以塑造规范性基础的依托。公益慈善事业可以跨越国界和族群,使人类不同族群有可能取得互信和理解的沟通,有可能抛弃狭隘的利益纷争,摒弃狭隘的一己私利,从人类共同福祉出发取长补短。公益慈善事业的发展需要公共服务类社会组织的平台支撑,公共服务类社会组织在提升公共服务功能过程中,也要借助为公众提供公共慈善服务,培育组织自身的公共服务精神和理念,从而推进社会整体的公共服务和公共慈善建设,塑造共识的规范性基础。我国《慈善法》的颁布实施也是顺应了激发公众公共参与公益事业的时代要求。四、社区公共服务类社会组织国家法律、法规规定了国家机构的法定职权、职责,国家机构行使权力有宪法、法律、法规规定的范围、内容和程序,但现实的情况并不乐观,国家机构的公职人员往往有扩充权力和滥用权力、或者渎职的惰性,甚至有向社会组织扩展的倾向,让非国家机构及其人员代劳。各类国家机构以人员不足为由,纷纷要求扩编,扩编不成,纷纷雇用编制外人员,协助国家机构完成相关任务。普遍的情况是往往意图将各类临时雇佣人员作为执法人员、将各种社会团体以及村委会和居委会等社会组织变成自己的下属派出机构或者工作部门。为了达到让这些社会组织、人员替自己完成部分职责的目的,采取两个手段:一是在人员上直接选派任职干部或者通过党支部人员兼任社会组织主要干部的做法,在这些社会组织设立工作站、点,达到在人员、组织、决策上的控制,而选派程序往往不规范、不公开、不公正,导致了很多纠纷和弊端;二是在包括社会组织的工作经费和社会组织的干部补贴等经费上操作,使得这些社会组织及其干部在物质上形成附属性,有些街镇掏钱给这些社会组织、人员,有些是街镇、县区和市三级补贴,而这些补贴往往缺少法定程序和评价标准,形成地方领导的个人恩惠和权威、从而形成小宗派、小团伙、小圈子。公共服务类社会组织要避免出现上述社区组织已经出现的一些不良倾向。要提升国家机构的效能和执行力,规范执法,实现职权法治化,就需要强化和明确国家机构中的权力限于自身执行的这一边界,否则执法就会泛化,无法规范。但比起公权力体系的组织在社会组织中消极和积极两种作用,由于经费的缺乏和人员来源复杂,在非正式结构和初级关系问题上可能愈显突出。社会组织是以形式化、正规化、固定化的职位关系、部门关系组织起来,并以组织规范的形式表现出来的。越大、越复杂的社会组织,越需要有一系列的命令、规范协调其成员活动,这种需要通过科层制来实现。在任何组织中,即使是高度科层制的组织,除了正式结构所确定的职位关系之外,都存在着建立在个人感情关系基础上的初级关系,形成在正式结构之外的非正式结构。法治与关系是人们进行经济、政治和文化交往中经常使用的手段,但它们属于不同的层次。法治与关系是相互渗透的。在国家或社会组织的正式结构内,除了由法律固定的正式关系之外,在上下级之间、同事之间、经常业务往来的部门之间,还存在一种以亲密关系为基础的非正式结构。这种亲密关系对建立在法治基础上的组织的正式结构会产生双重作用:积极方面,能够加强成员之间的凝聚力和对组织的忠诚,弥补正式关系的不足,提高效率;消极方面,会瓦解组织的正式结构和法律所赋予的职能,破坏人才的正当竞争和能力的充分发挥。当关系网渗透到国家政治和经济生活中,甚至和黑恶社会势力勾结在一起,其结果是全面的腐败。为了遏制正式结构中的非正式结构、正式关系中的非正式关系,对公权力体系外的社会组织的发展需要有与公权力体系一样的公共服务职责和塑造公共规则为前提。在实现这样的法律架构前提下,各类社会组织要成为真正能够提供更有效的公共服务的社会组织,为其联系的群体、成员提供公共服务功能,就需要去行政化和去垄断化,形成有序竞争的社会自治组织,依法规范和运行;各种信息需要通过互联网公开,让这种社会组织的社会权曝光在太阳下。否则也不能取得这些社会组织的群体、成员信任,最终会被这些社会组织的群体、成员抛弃,而抛弃这些组织的群体、成员很可能又转而寻求背后的、隐蔽的、地下的组织来代表其诉求,这就会导致无法进行有序的社会对话和参与。对社会组织功能要加以正确定位。在转型期的社会改革中,促进和发展适量提供公共服务的社会组织是必要的,但是要将政府权力限定在合适的边界和切实简政放权,将现有的半官方财政负担的各种群团组织的功能转化到公共服务方面,政府通过有效的考察、考核、测评对这些现有的群团根据其提供的公共服务质和量配给予合理、必要的财政支持,避免领钱不干事、权力本位和衙门作风。随着政府逐步扩大向社会组织购买服务,社会组织可能演变成为隐性牟利的事业。如果没有对社会组织的人、财、物等各方面形成有效的法律约束规则,就可能使社会组织成为各种牟利者的跳板或者中介。五、社会组织在公共服务领域的功能融合在转变政府职能、扩充公共服务职能、加大社会组织培育和承接公共服务职能的改革探索中,不能盲目扩张新的社会组织,而是要转化衍生体系的基层机构,消除部分机构的行政化和官僚化习惯,改革为通过第三方评估和能够承接公共服务职能的机构,这就要规范现有群团组织中的基层组织、政府主导或者指导下的各种协会、科研医疗教育机构,切实转化为能够承接公共服务职能的准社会组织或者纯社会组织,将这些社会组织现有能够提供公共服务的场所、机构、人员纳入统一的社会公共服务体系。以广东省总工会推行多年的职工保障互助计划为例。广东省职工保障互助会成立于1997年,是广东省民政厅批准注册的具有法人资格的社团组织和广东省总工会的直属单位,接受省总工会和省民政厅的业务指导和监督管理,不以营利为目的,职工自筹资金、自我管理、自我服务、互助互济,在全省范围内,通过工会组织动员职工,工会拨款补贴部分的办法,开展与职工生、老、病、死、残或发生意外灾害、伤亡有关的职工互助互济及其他相应的社会互助保障活动,解决职工生活中的困难问题,作为国家基本保障的补充。从2013年10月开始在原有的已经推行十多年的职工保障互助基础上,推行职工住院综合互助计划,每个员工一年交95元,得病后,他原来参加职工的基本保险,已经报了住院费用的70%,剩下来的30%通过这个互助计划还可以报销其中的70%。再以地方社区公共服务建设为例,依托现有的社区公共场馆、工会场馆、民政设施、综治设施、各机关的疗养场馆设施和其他的公共福利设施为基础,进行资源统一规划、整合和利用,可以达到不需要盲目增设机构和其他社会组织的情况下,打造现代化的联动社区福利设施共享体系、平台,应对我国老龄化和新一轮婴儿潮的到来,融合更多的养老、托老、托幼、互助和便民公益服务,也是工会、其他附属体系组织可以发挥更多作用的公益领域。同时,要做好发展承接公共服务的民间社会组织的社会需求的规划论证,做好近期、中期、远期规划,更好地实现公共服务类社会组织的公共服务功能。为了提升社会组织公共服务的效能、质量,对应的问题就是建立、完善政府对公共服务类社会组织进行公正、公开、公平的考核指标体系,建立、完善政府购买公共服务类社会组织提供公共服务的经费支付制度,构建有效的专门化和社会化相结合的监督机制,避免权力寻租、经费滥用。国家机构与社会组织之间要形成良性的互动关系,构建新型信息平台和规则,国家机关及其公职人员要严格、公正执法;社会组织及其工作人员要依法、规范聘用、解聘人员,依法履行权利、义务和责任,对某些违反法律的行为要做好疏导、说服工作,切实履行好公共服务职能。要使各类新生社会组织得到有序培育、有序发展、有序参与、公平竞争、有效监管,要改变过去的重审批、轻监管,只审批、不监管的局面,建议研究设立民政部门主导的社会组织监督管理委员会的多方参与协同机制,在改变审批制为核准、备案制的趋势下,提升监管力度,落实监管责任,以推动社会组织的健康有序发展。2015年1月1日起实施的《广州市社会组织管理办法》第一条提出了为促进社会组织发展,加强社会组织管理,促进社会组织诚信自律,发挥社会组织在社会管理服务中的作用,意在使监督管理社会组织法治化、规范化方面有所作为。要摒除过去的审批、许可为主的管理思维和路径,推进以重动态实时监控、备案为主和依法及时查处的符合实际的监管路径。六、在实际操作方面的启示如上所述,国家机构要由权力管治向为权利服务转化,国家机构附属体系要转型为提供更多更好公共服务的准社会组织,国家财政根据它们提供的公共服务质和量的测评给予这些衍生体系对应的财政支持。目前我国国家机构及其附属组织、社会组织的运作成本偏高。同时,在这些机构、组织外的营利性组织的税费成本和法外成本也就水涨船高,从而影响到经营性组织的竞争、创新和发展。2015年中国仅各项社会保险的总费率超过了40%,用人单位(主要是企业)占30%,总体是偏高的。细化社会组织的分类和税收减免规则,也是促进社会组织提升公共服务效能的一个重要举措。以英美慈善法和税法为例,英国《伊丽沙白法规》开启了通过国家税收和行政干预制度救济贫民的先例,其对美国的公益慈善事业发展产生了重要影响。美国1939年制定的《国内税收法》经过多次修正,形成了在实体、程序和管理方面比较成熟的制度。其中美国《国内税收法》的501(C)条款列出了包括教育组织在内的27种享受联邦所得税减免的非营利组织,对高校基金会发展起到了推动作用,推进了美国高等教育的良好竞争和发展。美国教育捐赠税制相对完善的税收激励机制,合理的个人所得税制,完备的捐赠减免税法律程序和管理规定,非政治化的捐赠免税政策,有利于推动捐赠事业。制衡和分工的慈善信托在英美法例及其实践中产生、发展和广泛运用,并为我国《慈善法》所借鉴,这也是在提升社会组织等的公共服务能力和塑造公共规则中的一个探索实例。公权力体系和社会组织的人员均应树立追求公共利益的理念,塑造公共规则以实现共同的利益和责任。区分公权、社会权和私权,有利于从理论和实践中开展国家机构及其附属体系和社会组织的