论宽严相济对罪犯假释工作的影响

论宽严相济对罪犯假释工作的影响

与发达国家相比，中国罪犯的上诉率明显下降，定罪和减轻处罚的适用比例不平衡。假释，作为一种优势突出的刑罚执行制度，没有发挥其应有价值，这一现象值得我们关注和思考。减刑、假释作为刑罚变更执行的重要措施，注重对罪犯的教育改造，有利于罪犯，有利于刑罚执行机关，有利于社会，更有利于激励罪犯改造的刑罚制度。我国的假释率一直保持在超低比例。“我国的假释适用率低于国际水平其实也反映了我国追求行刑的即时性效应，而忽略了社会长远效益的短视现象。”一、假释适用率逐年降低自2014年起，随着刑事法律政策调整，特别是最高法《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》（以下简称《2016年解释》）颁布实施，减刑、假释政策发生了巨大变化。该规定虽然对部分罪行较轻、符合规定条件的罪犯可以依法从宽适用假释，对既符合减刑条件又符合假释条件的罪犯可以优先适用假释，收窄了假释的限制条件，扩大了假释的适用范围，但同时对假释的实体条件进一步收紧从严，导致假释比例逐年降低。以上海为例，罪犯假释适用率原来一直相对较高，但从2014年中央政法委发布《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》以后开始逐年下降，由2011年的11.55%下降到2018年的2.92%，同期罪犯减刑比例却在15～17%之间。2017年至今，上海监狱向人民法院报请的减刑建议案件数与假释建议案件数比例为3.15:1。其中，2017年度的比例为2.71:1,2018年度为3.02:1,2019年1月至今为4.15:1。（一）严格的限制条件下的监狱通知指示1.．有组织的暴力性犯罪被定罪暂予假释2011年5月开始实施的《刑法修正案（八）》直接提高了“被判处无期徒刑的犯罪分子”假释需实际执行刑期的门槛。2012年7月开始施行的《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》进一步明确，“对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，不得假释。因前款情形和犯罪被判处死刑缓期执行的罪犯被减为无期徒刑、有期徒刑后，也不得假释。”《2016年解释》再增加规定，对犯贪污罪被判处死刑缓期执行的，法院根据犯罪情节等情况可以同时决定在其死刑缓期执行二年期满依法减为无期徒刑后终身监禁，不得减刑、假释；对于生效裁判中有财产性判项，罪犯确有履行能力而不履行或者不全部履行的，不予假释。尤其在中政委2014年1月21日发布《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》、司法部2016年7月22日印发《关于计分考核罪犯的规定》、最高法2016年11月15日发布《关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》等文件后，大幅压缩减刑幅度、延长间隔期，并增加了诸如“履行执行财产判项”“没有再犯罪危险综合考虑”等条件要求，给减刑、假释的提请设置了更多程序要求，监狱中符合提请假释条件的罪犯数量明显减少。2.．判决生效之前的刑罚执行方面的假释适用问题在刑期条件上，被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期1/2以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行13年以上，才可获得假释。实际上，罪犯若要获得假释，实际服刑时间要更长。因为，根据2018年1月1日起施行的《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》，“被判处无期徒刑的罪犯假释时，刑法中关于实际执行刑期不得少于十三年的时间，应当从判决生效之日起计算。判决生效以前先行羁押的时间不予折抵。被判处死刑缓期执行的罪犯减为无期徒刑或者有期徒刑后，实际执行十五年以上，方可假释，该实际执行时间应当从死刑缓期执行期满之日起计算。死刑缓期执行期间不包括在内，判决确定以前先行羁押的时间不予折抵。”此外，关于假释适用，还存在一些限制性条款，比如顺延考验期、拟假释罪犯须符合剩余刑期要求等。上海高院2018年出台了《关于办理减刑假释案件的实施细则（试行）》规定：危害国家安全罪犯和故意危害公共安全罪犯；犯罪数额巨大或者对国家和人民利益造成重大损失的职务犯罪的罪犯；严重破坏金融管理秩序和金融诈骗数额巨大的罪犯；恐怖组织犯罪、邪教组织犯罪、黑社会性质的组织犯罪等有组织犯罪的领导者、组织者和骨干分子；毒品犯罪再犯罪犯；多次被判刑或者在刑罚执行期间又犯罪的罪犯；在缓刑、假释和暂予监外执行期间又违法犯罪的罪犯；拒不交待真实身份或者对减刑、假释材料弄虚作假的罪犯；犯罪手段恶劣、后果严重、社会影响巨大的罪犯，一般不适用假释，如悔改表现突出，确需假释的，应从严掌握。另外，该实施细则对减刑需获得监狱表扬数的具体要求，虽未明确指向假释，但一定程度上也会限制假释的适用。（二）从不同的罪犯方面来看，对减刑、假释条件适用条件要明确虽然《2016年解释》扩大了原有司法解释中可以从宽的情形，具体规定了可以依法从宽的几种情形：过失犯罪的罪犯、中止犯罪的罪犯、被胁迫参加犯罪的罪犯、因防卫过当或者紧急避险过当而被判处有期徒刑以上刑罚的罪犯、犯罪时未满18周岁的罪犯、基本丧失劳动能力生活难以自理假释后生活确有着落的老年罪犯、患严重疾病罪犯或者身体残疾罪犯、服刑期间改造表现特别突出的罪犯、具有其他可以从宽假释情形的罪犯等。上海高院出台的《关于办理减刑假释案件的实施细则（试行）》在此基础上作了进一步拓展：年满80周岁、身患残疾或者生活难以自理、没有再犯罪危险的罪犯，既符合减刑条件、又符合假释条件的，优先适用假释；因民间矛盾激化、劳动纠纷、管理失当等原因引发犯罪动机不属恶劣的犯罪，或因被害方过错或者基于义愤引发的或者具有防卫因素的突发性犯罪，并已取得被害方谅解的罪犯；初次犯罪，其主观恶性不深、社会危险性不大，服刑期间财产性判项已全部履行，被判处5年以下有期徒刑的罪犯；被判处有期徒刑且不属数罪并罚的罪犯，其直系亲属、配偶因患病、残疾，长期生活不能自理，确需本人照顾，或者女性罪犯因丧偶或配偶正在服刑，有不满14周岁的子女确需本人抚养的罪犯。但是，这些“从宽掌握”的假释条件指向性相对狭隘，现实中这部分罪犯数量不多，影响和作用十分有限。（三）“没有再犯罪的危险”心存疑心《刑法修正案(八)》将原假释条件中“假释后不致再危害社会”调整为“没有再犯罪的危险”，并规定“没有再犯罪的危险的”，除必须符合《刑法》第81条规定情形外，还应当根据犯罪的具体情节、原判刑罚情况、在狱内一贯服刑改造表现、罪犯的年龄、身体状况、性格特征、假释后生活来源以及监管条件等因素综合考虑。而事实上，许多假释罪犯回归社会后因为体验不到社会关爱、缺乏必要生活条件等原因而重新违法犯罪，这种现象根本不是监狱所能掌握和控制的。加之，目前尚缺乏社会公认的量化性、科学性评估标准和工具，所以这种预判性要求就把监狱民警推向了一种较为尴尬的境地，即由谁评估、怎么评估、评估出了问题谁来担责，监狱民警对如何认定和把握罪犯“没有再犯罪的危险”心存疑虑。同时，法院、检察院、监狱之间对此条件的认识也不统一，具体操作中把握和要求不尽相同，对“没有再犯罪的危险”现有法律缺乏统一明确评判标准，因此监狱在办理假释案件时承受很大压力，有时出于趋利避害考虑往往倾向于对罪犯提请减刑替代假释。（四）财产性判项履行情况作为前置条件适用条件复杂《刑法修正案（八）》相关司法解释、中政委《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》《刑法修正案（九）》、最高法《2016年解释》，都有关于财产性判项履行执行和考量标准的规定，上海高院《关于办理减刑假释案件的实施细则（试行）》对此也有明确规定：对于生效裁判中有财产性判项，罪犯确有履行能力而不履行或者不全部履行的，不予假释。各监狱都把财产性判项的履行作为提请假释的前置条件，但对具体操作标准难以界定，对“只要不履行或者不全部履行生效裁判中财产性判项的罪犯，一律不予假释”这种“一刀切”方式普遍存有疑虑。首先，存在因财产性判项履行标的不明确人为造成不能履行的现象。实际工作中，大部分财产性判项除包括罚金或没收财产外，还包括追缴、责令退赔等判项。而对无具体数额的追缴、责令退赔乃至没收个人全部财产，法院往往要求罪犯自行履行、缺乏主动收取等措施，致使相当大一部分的罪犯即使有履行意愿甚至有全部履行能力最终也无法完成履行义务而被视为“确有履行能力而不履行或者不全部履行”，从而丧失假释资格，极大挫伤了其履行财产性判项义务、争取司法奖励的积极性。其次，认定罪犯财产性判项履行能力存在困难。实践中，监狱、检察院主要从开具家庭困难证明、个人消费账目两方面把握，但，监狱缺乏必要的鉴定手段、办案人员也不足，很难对每份困难证明的真实性进行核查。从个人消费账目来看，一部分罪犯担心消费超过限额会影响自身假释，存在刻意控制日常开支、隐瞒真实财产状况的情形。再次，罪犯及其家属履行财产性判项途径困难，存在虽有意愿但难以履行现象。最后，法院裁判假释掌握尺度不一，条件相似但减刑、假释结果各不相同，罪犯中存在消极反映。（五）要求开展认罪悔罪评估，确保假释可能性评估作为必要程序，监狱在报请罪犯假释前后一般要进行再犯风险评估、认罪悔罪评估和社区影响评估。实际操作中，由监狱评估中心对罪犯进行假释风险需求评估，要求评估结果风险等级为低度，由监狱教育部门组织实施认罪悔罪评估，要求评估等级在认罪（三级）以上。而根据司法部《监狱报请减刑假释工作程序规定》，“报请罪犯假释的，还应当委托县级司法行政机关对罪犯假释后对所居住社区影响进行调查评估，并将调查评估报告一并提交。”三个评估，缺一不可。因内容、侧重、节点、归口不同，假释的办案周期一般长达6～7个月，大大影响了监狱提请罪犯假释的效率。（六）．假释的执行责任，监狱机关和办理人员必须重新犯当前，办理罪犯假释案件实行“谁承办谁负责，谁主管谁负责，谁签字谁负责”办案责任制，且终身追责。假释罪犯一旦重新犯罪，有关部门将倒查和追究提请假释的监狱机关和办理人员的责任。为避免追责，就会出现监狱及办案民警能不办就不办的局面，许多监狱民警更倾向于认为“少做少错、不做不错”，尽可能少报请假释，尽可能以报请减刑替代假释。二、减刑、假释考验和财产性判项履行机制试点2017年开始，上海监狱局在部分监狱着力开展假释罪犯再犯风险评估工作，积极开展减刑、假释考验机制研究和财产性判项履行机制探索，基本遏制了2014年以来假释比率逐年下降的尴尬趋势。但我们也清醒认识到，随着刑罚执行一体化研究的持续推进，在依法推进罪犯假释适用的探索和实践道路上我们任重而道远。（一）严格执行依法执行刑罚，严格控制条件1.文化改造新风貌监狱要坚持以政治改造为统领，统筹推进“五大改造”。围绕思想上、情感上认同党的领导、认同伟大祖国、认同中华民族、认同中华文化、认同中国特色社会主义道路来强化政治改造，促进罪犯树立正确的历史观、民族观、国家观、文化观、宗教观。从罪犯的学习掌握、认识态度、认罪悔罪、在刑意识、现实改造表现等方面，将政治改造要求具体化、行为化，按照端正认识、遵规守纪、认罪悔罪、积极参与、努力践行要求，探索建立量化评估指标体系对罪犯政治改造实效进行评估，并将政治改造效果作为评价罪犯改造质量的重要参考。2.评估结果的可版权性更强监狱要围绕检察院、法院审查要求全面收集能够客观、全面、动态反映罪犯服刑改造情况及其变化轨迹的各种数据、证据材料，为检察院、法院了解掌握罪犯真实改造表现、准确判断罪犯是否符合假释条件提供更直观、更详实、更充分的材料和事实依据，从而使评估结果更具客观性、现实可操作性，也更能够被检察院、法院所接受和认可。监狱应参照人格调查分析制度建立罪犯改造质量调查评估机制，对罪犯服刑改造前后的认罪悔罪、人身危险、再犯罪风险进行调查评估，在现有基础上形成完整、动态的系统评测机制，包括入监评估、中期评估（2年1次）、假释前即时评估，形成综合评估报告，并作为监狱提请罪犯假释材料的内容标准和事实依据。3.．建立动态评估系统，完善评估委员会法院、检察院、监狱应针对罪犯假释“没有再犯罪危险”共同制定具体的认定标准和条件，以便对监狱提请罪犯假释起到指导作用。由有关部门出面，组织社会专业人才统一编制具有权威性、专业性、适用于假释罪犯的再犯风险评估预测量表或罪犯动态风险评估系统，由罪犯风险预测、再犯风险预测、阶段性人身危险性评测、政治改造评估等内容组成，定性与定量相结合，克服当前一些评估存在的主观性强、随意性大的缺点，确保评估可操性、可控性强，为确保假释罪犯“没有再犯罪风险”提供技术支持，以保证假释质量。在条件成熟情况下，可建立专门的罪犯假释评估委员会，作为司法局下设机构，邀请并吸纳相关领域专家学者、人大代表、政协委员参与，甚至可以邀请被害人参与；或委托具有一定社会影响、具有较高公信力的第三方专业机构来承担罪犯假释评估工作。深入监狱实地调查了解罪犯的具体改造情况，综合审查罪犯是否符合法定假释条件，并指导罪犯居住地司法行政部门对若假释该犯可能对所居住社区造成的影响进行调查评估，必要时还可向法院建议撤销假释。（二）发挥附加激励和指导作用，促进罪犯的自律和转化1.．适当缩短罪犯实际工作时间，不断提高罪犯的假释机会在根据危险度评估将罪犯进行短刑犯、中刑犯和重刑犯区分的分类改造模式下，将罪犯按有无减刑假释可能、再犯风险程度两个维度进行类中分层，对罪犯开展针对性刑期管理活动。对于交付执行时剩余刑期在3年以内的累犯、三类罪犯（职务犯罪的罪犯剩余刑期要求在4年以内）、毒品犯罪再犯、组织（领导、参加、包庇、纵容）黑社会性质组织犯罪的罪犯、危害国家安全犯罪的罪犯、恐怖活动犯罪的罪犯以及剩余刑期不满2年的罪犯等一般不可能满足假释期限要求的罪犯，尽量减少与有减刑、假释希望罪犯混关混管，以减少彼此负面影响的机会和可能。对由于刑期较短、考核时间较短而可能失去假释机会的罪犯，监狱应严格依法适当缩短间隔时间，尽量提前短刑期罪犯假释的起始时间，使其有机会获得假释。同时，对罪犯开展假释前再犯风险评估，依据再犯风险评估等级设置2～6个月的假释考验期。考验期内如无法取得预期效果，则停止或取消提请罪犯假释，通过各种方法途径有效降低其再犯风险。2.财产性判项的缴纳情况首先，在财产性判项的履行、执行具体认定参考标准上，分为积极履行、正常履行、消极履行和拒不履行等四级。罪犯确有履行能力而不履行或不全部履行的，不予假释；正常履行的，可以有条件适用假释；积极履行的，可以依法报请假释；全部履行的，应优先适用假释。一是认定为积极履行的情况。财产性判项全部履行的；能向被害人或被害单位主动忏悔并积极退赃、缴纳犯罪所得，有数额的罚金、没收财产全部履行，其他财产性判项累计缴纳70%以上，且能按照还款计划书交款并主动将狱内劳动报酬的50%以上用于缴纳财产性判项的。二是认定为正常履行的情况。有数额的罚金、没收财产全部履行，其他财产性判项累计缴纳30%以上，且每年实际缴纳数额高于本人狱内消费，其中总额在30万元到100万元之间的累计缴纳30%以上，总额在20万元到30万元之间的累计缴纳40%以上，总额在10万元到20万元之间的累计缴纳50%以上，总额在5万元到10万元之间的累计缴纳60%以上，总额在1万元到5万元之间的累计缴纳70%以上。其次，细化财产性判项履行情况与假释关联标准，由法院完善细化出台财产性义务与减刑假释关联的实施细则，统一关联标准。3.裁量假释与法定假释相结合立足长远，在国家行政奖励权基础上，积极建立法定假释与裁量假释并重的二元假释制度，在“可以假释”基础上增加“应当假释”条款，明确罪犯拥有通过服刑改造获得假释的权利。裁量假释与法定假释相配合，共同发挥假释的作用。法定假释可以优先适用于交通肇事等非暴力犯、过失犯、老病残犯、女犯和未成年犯，以及防卫过当或避险过当罪犯。对于此类罪犯，法定假释要求的刑期条件不宜过高，以原判刑期的1/3为宜，并对法定假释取消“没有再犯罪危险”的要求，部分取消财产性判项履行的限制。罪犯在服刑过程中除存在故意犯罪和不认罪的情况外，只要达到法定刑期条件，都可以启动报请假释程序。对监狱中改造表现不佳的罪犯，可以酌情延迟启动假释时间。4.动抗改造性监狱可以尝试把现有减刑和假释制度有机结合，对短刑期罪犯继续以适用减刑为主，对长刑期罪犯、限制减刑罪犯则尝试适用累进处遇制，让罪犯能够“各取所需”，有效调动绝大多数罪犯的改造积极性、主动性。一方面，将罪犯减刑所缩短的刑期转换为假释考验期，实行累进假释，使得考验期如同减刑期一样可以“零存整取”，最终在罪犯改造结束之前通过假释方式予以兑现和执行；另一方面，对改造期间发生严重违纪、获得减刑后出现重大反复的，监狱可以通过向法院申请撤销罪犯获得的预定假释期，进一步强化罪犯的在刑意识、改造意识和守法意识，制约和杜绝当前罪犯改造中存在的功利改造、获得假释后经常反复的不正常现象，为罪犯更好地回归和适应社会设置必要的过渡期。（三）建立完善的工作机制，为雇主提供支持保障1.责任追究的随意性监狱应建立科学、统一的责任倒查程序和标准，如依法定程序办理实体上符合假释条件的案件，即便罪犯假释期间出现违法违纪等行为，只要民警不存在违法问题，即可免除责任追究，从而真正做到有法可依、有法必依，避免责任追究的随意性。同时，应在罪犯假释案件审理中探索引入狱内假释听证程序，除了对最高法《关于减刑假释案件审理程序的规定》中已明确规定的涉及职务犯罪、暴力犯罪、有组织犯罪以及其他重大、有影响案件罪犯的六类假释案件应当开庭审理，以及对中政委《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》明确规定的三类罪犯（职务犯罪罪犯、涉黑犯罪罪犯、金融犯罪罪犯）假释案件必须进行开庭审理外，对其他罪犯提请假释则采用狱内假释听证制度，从而规范执法行为、提高工作透明度。2.．对假释的违法行为进行检察监督建立