论我国金融机构股东加重责任之正当性

论我国金融机构股东加重责任之正当性

随着混合所有制改革的推进，由社会资本注入或上市的金融机构逐步发展。一些大型金融企业开展跨业务运营，同时一些非金融企业也参股甚至控股金融机构，产融结合不断深化。金融集团的运营有利于促进效率，但也可能造成金融业盲目扩张，进而导致系统性风险。中国人民银行2020年9月11日发布的《金融控股公司监督管理试行管理办法》(中国人民银行令[2020]第4号，以下简称：《管理办法》)规范了金融控股公司的运营，也对金融控股公司提出了包括持续注资、提前制定恢复与处置计划等的要求，类似于境外的金融机构股东加重责任制度。一、金融机构与股东加重责任有限责任是公司法之基石，对于促进投融资活动、发展资本市场不可或缺。然而，有限责任制度同时会产生一定的社会成本，主要是股东与债权人间的代理成本。在有限责任之下，股东具有较强的追逐风险动机，因其可获得高风险投资所伴随的高收益，潜在的亏损则可以与债权人共同分担。公司在股东控制下还可能通过资产置换，增加负债而损害债权人利益。因此，公司法上提供了刺破公司面纱、资本维持原则等制度以保护债权人利益，缓解有限责任带来的代理成本问题。债权人也可通过在合同中添加债务契约条款及加速到期条款以保护其自身利益。公司法提供有限责任原则对于债权人而言总体上利大于弊。不过，由于有限责任制利弊并存，历史上不乏限制甚至突破有限责任的立法例。美国加利福尼亚州在十九世纪末期与二十世纪初期曾采用一种股东按份责任制(prorataliability)。尽管有限责任已被各国公司法普遍采纳，金融机构股东加重责任制度在金融监管史上其实并不罕见。在19世纪末期，美国各州普遍采纳了商业银行的双倍责任制，银行的股东在银行资不抵债时不仅失去所有的股权投资，而且需要承担额外的责任。额外责任的数额一般是投资股票的面值。2008年金融危机后，美国《多德-弗兰克华尔街金融改革与消费者保护法》(以下简称：多德-弗兰克法案)中的诸多规则也建立了金融控股公司承担股东加重责任的制度，突破了有限责任的安排。此外，日本、俄罗斯也有类似规定。理论上，金融机构与普通公司相比具有一定的特殊性。金融机构具有高杠杆、高风险的特征，并且其倒闭一般对社会影响深远。在金融机构发生亏损而可能陷入资不抵债的境地时，政府可能被迫救助金融机构，进而产生“大而不能倒”的问题。金融机构股东加重责任在一定程度上降低了债权人的代理成本，保护了金融机构的债权人。金融机构的母公司或股东至少部分承担了救助义务，降低了政府被迫救助这些金融机构的可能性，减轻了纳税人的负担。与普通公司相比，金融机构追逐风险的行为难以由债权人通过合同方式控制。例如，商业银行的债权人一般既包括金融机构，也包括大量的储户。后者可大致归为非自愿债权人，一般只能接受银行提供的格式条款，也缺乏激励与能力去监督银行。为了防范损害债权人利益的行为，债权人一般需要通过合同约定实现自己的利益。在债权人无法通过合同自我保护的情况下，有限责任的突破具有更强的正当性。此外，由有限责任造成的道德风险与债权人利益损害并不能完全通过金融监管克服，而金融机构股东加重责任制度能弥补金融监管之不足。金融监管不可避免地存在一定的不足，未必能够有效防范金融风险。在金融监管史上，股东加重责任制度的演变在很大程度上受到立法者对于管制能力认知的影响。美国于19世纪末一度采纳了银行的双倍责任制，加重了股东责任。然而，随着20世纪美国开始逐步建立存款保险制度，人们普遍认为存款保险制度与双倍责任制相比能够更好地防止银行倒闭，保护存款人利益。尽管金融机构股东加重责任有一定社会效益，但这一制度毕竟突破了有限责任，可能提升信息成本、限制股权转让、抑制分散投资、提升破产成本。金融机构股东加重责任如何能够通过规则设计避免这些弊端，是这一制度能否成功的关键。二、各国的任在各国从比较法视野来看，金融机构股东加重责任在各国并不罕见。作为金融机构股东加重责任制度的发源地，美国的两种加重责任制度得到了学界较为充分的分析与讨论，(一)．与登记相实的情形下，还对加害者的诉讼时的其他诉讼规则进行规制在19世纪，商业银行股东加重责任在美国各州均十分普遍。例如，宾夕法尼亚州规定股东对银行债务承担连带责任。双倍责任制可以被归为“外部”股东加重责任，其适用对象为股权分散的商业银行，由此带来了一系列复杂的问题。法院作为美国这一时期的双倍责任制的主要执行机构，积累了大量的判例以处理这些问题。首先，双倍责任制需要对股东的身份进行认定。一般而言，只有拥有股票所有权的投资者才需要承担股东加重责任。法院一般推定股东名册上的股东为真实股东。这一做法可以简化诉讼程序，并且也符合债权人预期。然而，对于实际股东与登记的股东不一致的情形，法律需要考虑特殊的规则处理，产生了一系列复杂的判例。其次，法院还发展了许多规则以处理对双倍责任的规避行为。例如，在了解到银行可能出现财务困难时，股东可能试图将股票转移给原本就资不抵债的个人，从而通过这些个人的破产来逃避股东加重责任。法院需要适当追究银行的原股东之责任。此外，在银行的股东为公司的情况下，双倍责任一般穿透到这些公司的股东个人。再次，美国法院还发展出简化责任追究的规则。股东加重责任需要建立在对银行资产的评估之上，评估过程可能耗时较长，而金融机构的债权人需要立刻进行相应的清偿。同时，针对大量股东的起诉也可能面临着很高的诉讼成本。因此，法院很早就确立了规则，要求股东先承担一定数额的责任，并在随后银行资产清算过程中调整这一数额，多退少补。不过，双倍责任制从20世纪初期开始被逐步抛弃。1929年至1933年间，大量银行倒闭，许多股东被迫承担责任。不过，这些股东当时也大多出现财务困难。由于银行股权分散，许多股东仅仅是消极投资者，没有介入银行的运营。要求这些消极股东承担责任引起了政治上的反对。同时，由于许多投资者个人也破产了，并非所有股东都承担了股东加重责任。大量学者开始反对双倍责任制。不过，根据梅西(JonathanMacey)与米勒(GeoffreyMiller)的研究，双倍责任制下的清偿率达到了约51%,考虑到大量的债权人本身就是银行内部人，这一清偿比例仍然相当可观。(二)“内部”股东加重责任在双倍责任制被抛弃后，美国监管者逐步发展了金融控股公司的加重责任。金融集团的发展受到经济因素与管制因素共同影响。一方面，大型金融集团被称为“万能银行”(universalbanks),可以为客户提供商业银行、投资银行以及咨询等全方位的服务，具有规模效应。美国历史上长期有商业银行与其他业务的隔离的要求。这一限制于1970年以来逐步松绑，反映了立法者对金融集团在提升对客户服务、提高社会效率方面作用的认可。另一方面，大型金融集团具有更好的稳定性，因分散投资而总体风险更小。由于金融集团下各子公司的业务模式更加多元化，公司集团可以在一定程度上分散投资，从而降低总体的风险。从各国经验来看，金融机构的合并，产业集中度的提升受到历次金融危机的影响。在金融机构面临倒闭的情况下，美国政府也让大量的金融集团合并，扩大其规模。金融控股公司不仅持有商业银行，而且持有证券公司、结算公司以及资产管理公司，这一组织形式为股东加重责任作为监管手段提供了基础。2008年金融危机过后，美国颁布了多德-弗兰克法案，以应对银行与其他金融机构的监管不足的问题，防止政府救市带来的不公现象，1.力量之源原则多德-弗兰克法案将力量之源原则写入法律，要求银行股东在银行子公司面临财务困境时向银行子公司注资救助。力量之源原则仅仅是美联储作为独立监管机构提出的一个原则，其效力长期以来并没有被法院确认。1988年的一个重要案例中，这一原则在法院受到了挑战。一家银行控股公司控股的银行面临财务困难，美联储要求控股公司用所有可用的资产对其救助。在金融危机之后，力量之源原则被明确写入多德-弗兰克法案。2.在有资本来源的重要实体的母公司培养多德-弗兰克法案建立的“生前遗嘱”制度同样可以在一定程度上建立股东加重责任。根据这一法案，系统重要性金融机构需要订立一个处置计划(resolutionplan),也称“生前遗嘱”(livingwill)。在这一计划中，金融机构需要保证在出现财务危机时处置资产的策略。例如，摩根大通(JPMorganChase)的处置计划建立在摩根大通银行、证券公司以及清算公司发生实质损失，并且其他子公司不实质性地发生亏损的假设之上。又如，美国银行(BankofAmerica)也有类似的由母公司承担子公司债务的安排。美国银行认定了对核心商业的17家重要实体(MaterialEntities),其中包括商业银行子公司。根据计划，重要实体在面临倒闭时，母公司会提供支持重组这些公司。只有控股母公司会进入破产程序，并且母公司会动用其所有的资源用于对重要实体子公司提供资本和流动性支持。尽管在多德-弗兰克法案出台前，美国法中已有力量之源原则，突破了公司法的有限责任制度，但“生前遗嘱”制度进一步发展了金融控股公司的加重责任，与以往规则相比有重要差异。力量之源原则并不对金融控股公司的资金储备提出任何的要求，只是在金融机构面临财务困境时要求金融控股公司动用其当时所有的资金对金融机构进行救助。“生前遗嘱”要求金融控股公司提前设置资产处置计划，确保救助资金的来源确定，并且在金融机构发生偿付困难情形时执行该计划。3.联邦存款保险公司的破产与破产为了有效执行力量之源原则以及生前遗嘱，多德-弗兰克法案还确立了美国联邦存款保险公司(FederalDepositInsuranceCorporation)的循序清理权。在多德-弗兰克法案之前，系统重要性金融机构的破产处理需要按照破产法进入破产程序，而冗长繁琐的破产程序不能适应金融业对快速处理法律纠纷、清偿债务的要求。联邦存款保险公司作为联邦存款保险提供者，有权接管保险保障的金融机构，处理其债务，而对于许多非银行金融机构(包括金融控股公司),联邦存款保险公司无权接管。非银行金融机构同样制造大量的系统性风险，可能影响市场稳定。多德-弗兰克法案授权联邦存款保险公司接管这类金融机构，处理其破产与重组。根据循序清理权，联邦存款保险公司发展出了单一进入点策略(singlepointofentry),细化了金融控股公司加重责任的实施措施。联邦存款保险公司要求母公司承担亏损的理由与传统公司法上刺破公司面纱的规则有类似之处。联邦存款保险公司认为，大银行集团内部的公司尽管是独立的法律实体，但是一般作为统一的组织接受管理。(三)“双加过错”和“双重加重”的比较美国法下的双倍责任制与金融控股公司加重责任这两种股东加重责任制度均为有限责任与无限连带责任的某种折中，分别从不同的角度对相应的社会成本进行了限制，可以按照有限责任的六项成本加以分析。其一，两种制度都在一定程度上避免了股东之间监督的信息成本。双倍责任制对股东加重责任设置了上限，每个股东承担责任的上限是其所持股票的面值或面值的相应倍数。同时，股东之间的责任数额相互独立，这就限制了股东间的监督成本。当然，在相应债务数额尚未达到股东承担责任上限时，部分股东破产可能导致其他股东在上限范围内承担更多债务，故理论上股东之间仍然需要相互监督。不过，相互监督的信息成本受到责任上限的限制，应当不会过高。在金融控股公司加重责任制度下，控股母公司作为唯一的股东承担加重责任，这一制度并未要求母公司自身的股东承担加重责任。在最坏的情况下，金融控股公司可能进入破产，其股东损失所有的投资，但他们的财产不会进一步受到波及。因此，这一制度同样不会显著提升股东之间相互监督的信息成本。其二，两种股东加重模式也都在一定程度上避免了债权人的信息成本，但金融控股公司加重责任所产生的信息成本更低。双倍责任制穿透至最终持有股票利益的个人投资者承担，股东加重责任与他们的个人资产相比一般占比较小，股东一般有能力偿还债务，因此债权人的信息成本有限。其三，从流动性的角度来看，金融控股公司加重责任比双倍责任制更有优势。双倍责任制下股份转让的价格在一定程度上取决于股东的资产状况，因此可能对流动性造成一定的影响。美国的金融控股公司一般全资控股其子公司，对其施加股东加重责任不存在流动性的问题。其四，两种股东加重责任都产生了控制权转让时的社会成本。由于金融机构股票价格取决于股东资产状况，在金融机构的控制权转移时，潜在的买方可能因为需要承担更高的责任而不愿意承接控制权，而这些买方可能能够更好地运用控制权参与公司管理。这可能造成有效率的控制权转让无法发生，导致社会福利损失。其五，两种股东加重责任都在一定程度上避免了对分散投资的抑制，因为两种股东加重责任的数额都有确定的上限。双倍责任制下的股东一般可以预计分散投资可能带来的责任数额，要求他们承担加重责任不会对分散投资与股票流动性造成过多的负面影响。金融控股公司基本不采取分散投资的策略，所受影响也有限。其六，在金融机构破产时，双倍责任制涉及的程序可能比金融控股公司加重责任的认定更为复杂。这是因为双倍责任制涉及对诸多股东的资产认定，以及在某些情况下要穿透至个人，这就带来了相对复杂追偿的高成本。金融控股公司的股东身份较为确定，不需要复杂的司法认定，因此破产时司法程序相对简易。不过，金融控股公司加重责任也要求监管者事前对金融控股公司的资产进行一定的规制，确保其具有雄厚的资本，可以在金融机构出现困难时提供救助。否则，一旦金融机构母公司资本不足以承担救助义务，股东加重责任就将形同虚设，无法实现其功能。事前的规制尽管可以简化破产程序，但同样会产生一定的监管成本。同时，双倍责任制的实现思路是将责任穿透至个人股东。个人股东所需承担的责任相对于其资产而言一般较小，因此债权人得以清偿的比例相对较高。以上的讨论集中在两种股东加重责任制度的社会成本。就其社会效益而言，两者均降低了债权人的交易成本。这两种制度处于极端的有限责任与无限连带责任之间。它们在一定程度上避免了无限连带责任高昂的社会成本，同时实现对金融机构限制其自身风险的激励效果。金融控股公司责任与双倍责任制相比，所产生的债权人信息成本更低，对股权流动性的影响更小，在责任追究上更为便捷，且能更强有力地影响金融机构的决策，因而更具合理性。三、．避免有限责任突破所带来之弊端上述分析表明，域外法上的金融机构股东加重责任制度的机制设计均考虑了对信息成本、执行成本之限制，注重避免有限责任突破所带来之弊端。相比之下，我国法上的相应制度与上述“外部”与“内部”股东加重责任均不相同，可以被归为“中间型”股东加重责任模式，这一设计仍有缺陷，需要按照资产分割理论予以完善。(一)实施《管理办法》，逐步加重金融有限公司之加重责任我国长期以来金融控股公司主要由国资控制，中信、光大等金融集团以及四大国有商业银行的股权属于财政部与中央汇金投资有限责任公司。随着我国金融市场化程度进一步提高，部分成功的民营企业如蚂蚁金服等逐步介入金融领域，持有诸多金融牌照。产融结合有利于金融业与实业的优势互补，发挥协同效应，有助于金融业务服务实体经济的目标。然而，主要由民营企业控制的金融机构一旦发生风险而需要政府救助，可能会引发道德风险以及公共财政负担不公的质疑。因此，逐步发展金融控股公司加重责任符合实践发展的需求。我国于近期颁布的《管理办法》对金融控股公司的加重责任提供了规范性依据。《管理办法》第14条规定了金融控股公司持续注资之加重责任。发起人或控股股东在申请设立金融控股公司时，需要提供承诺函，承诺必要时向金融控股公司补充资本，并且金融控股公司向所控股金融机构及时补充资本金。这一制度加重了金融控股公司及其股东的责任。此外，《管理办法》第47条、第49条规定了金融控股公司需要制定恢复与处置计划，即通常所称“生前遗嘱”制度，中国人民银行有权要求其向金融机构补充资本金或转让其股权。然而，我国法上的金融控股公司加重责任并不同于美国法上的两种金融机构股东加重责任，而是介于外部股东加重责任与内部股东加重责任之间，可以被归为“中间型”股东加重责任。一方面，《管理办法》下股东加重责任穿透至金融控股公司的股东，但并不穿透适用至最终的个人投资者，因此这一模式与美国的内部与外部股东加重责任均有所区别，可以被认为是“半穿透式”加重责任。另一方面，《管理办法》规定金融控股公司并不需要全资控股金融机构，而是可以仅占股50%或通过其他方式行使控制权，这样，金融机构就可能存在其他外部股东。因此这一制度并非纯粹的内部股东加重责任，可以被认为是一种“半集中式”股权结构下的股东加重责任。(二)存款保险制度尚不发达与美国相比，我国采纳金融机构的股东加重责任制度更具合理性与必要性。我国目前金融监管能力仍然有待提高，存款保险制度尚不发达，因此单纯依靠事前的监管措施存在一定的问题。以存款保险制度为例，存款保险一般由政府监管者运营，在银行倒闭时补偿公众存款，并且从银行收取一定的保费。这一存款保险制度与普通保险制度一样面临着道德风险的问题，因为存款保险制度降低了存款人关注银行风险的动机，并且导致存款人选择风险更高和利率更高的银行。如此一来，银行会争相提供高利率以获得存款，最终导致银行整体风险更高。更何况，与普通保险相比，存款保险还有一定的劣势。存款保险人不能排除某些银行。即使存款保险人发现某些银行风险过高，也不能停止提供保险，否则会打击银行存款人的信心，导致银行“挤兑”,因此造成金融风险。存款保险也无法在银行面临倒闭之前提高保费，因为这会进一步打击银行的偿债能力，同样会损害市场对该银行的信心。这一制度的结果是存款保险人在银行财务状况恶化时毫无办法。在我国存款保险制度尚不发达，对银行风险评估能力有限，保费水平难以确定的情况下，股东加重责任作为一种事后责任分配制度能发挥降低金融风险，提升金融安全的社会效益。然而，在此种“中间型”金融机构股东加重责任模式下，突破有限责任可能产生一定的社会成本。1.加重责任穿透于金融子公司的股东《管理办法》所规定的金融控股公司加重责任制度不仅要求金融控股公司对于金融机构承担加重责任，而且将加重责任穿透至金融控股公司的股东，进一步强化了股东的责任主体要求。这一规定与美国多德-弗兰克法案存在显著差别——后者一般仅要求金融控股公司对金融子公司承担加重责任，并未穿透至其股东。将金融控股公司的加重责任穿透至金融控股公司的股东这一制度安排存在一定缺陷。公司股东加重责任金融控股公司本身的股权可能较为分散，且股东司法管辖区域较为复杂。例如，中国平安保险(集团)股份有限公司(以下简称：中国平安)持有旗下平安银行49%的股份。作为一家上市公司的中国平安，其股东包括内地与香港地区的大量投资者，追究其股东的加重责任存在难度。并且，由于现有规则并未将责任穿透至最终个人股东，金融控股公司之非个人股东可能本身是资本并不充足的公司，难以承担责任，从而可能影响股东加重责任之实现。限制股东人数及股权流转的风险理论上，为了避免外部股东分散，难以追究责任的问题，监管者可以进一步对金融控股公司的股权结构进行规制，限制股东人数，并且对其股东转让股权进行审批。然而，这一举措可能不利于金融控股公司股东的分散投资，使得风险过于集中。同时，限制股权的流转也将损害商事交易的效率。美国法下的金融控股公司对金融机构承担加重责任，但其自身一般股权分散，股权流动性不受影响，相比之下更有效率。．双重责任制金融控股公司的外部股东在加重责任的制度激励下可能进一步减少其资本金，增加负债，以限制其所承担的责任。外部股东也可以通过壳公司进行投资，以增加确定股东身份的难度。这一特征与美国法上的双倍责任制存在显著差别。在美国法上的双倍责任制下，股东加重责任穿透至最终的个人投资者，每个个人投资者所需要承担的责任与其资产相比一般比例较小，因此追究个人责任成功的概率较高。2.“内部”股东分担责任我国法上的金融控股公司加重责任与美国法上的金融控股公司加重责任也有明显的制度差异。在美国，金融机构股权结构相对清晰，金融控股公司一般全资持股金融机构，因此债权人一般只需关注金融集团资信状况，信息成本相对较低。同时，金融控股公司追究责任较为容易，其订立的“生前遗嘱”也更具可执行性。这一股权结构被认为是金融控股公司加重责任的重要基石。英格兰银行前任金融稳定副局长保罗·塔克(PaulTucker)指出，美国法下的单一进入点策略是金融监管史上的重大创新，但难以为欧洲国家借鉴，原因在于其银行股权结构与美国显著不同。首先，在金融控股公司并不全资持股金融机构的情况下，要求其对金融机构承担加重责任可能会导致与其他股东之间的利益纠纷。在美国金融控股公司加重责任制度下，由于金融控股公司全资控股金融机构，由其向子公司注资救助并不会引发股东之间的纠纷。在我国的股权相对集中的情况下，金融控股公司倘若向子公司注资，必然涉及与其他股东利益平衡之问题。例如，金融机构面临财务困境之时，倘若金融控股公司注资以获得更高比例的股权，实质上等同于金融机构对其大股东定向增发，可能会稀释其他股东股权；而倘若金融控股公司以贷款形式向金融机构提供救助，也会面临着与其他股东分担责任之问题，协调各方对金融机构实施救助也可能面临更高的交易成本。其次，即使金融控股公司持有金融机构过半数表决权之股份，对于某些重大公司决议如重大资产出售、增减资本等情形，仍然需要股东超级多数表决。此时金融控股公司可能难以完全决定。即使在子公司面临财务危机的情况下，倘若金融控股公司不能主导公司决议，可能就会对金融机构救助计划造成障碍。在美国法下，监管机构在金融机构面临倒闭风险时可以接管金融控股公司并基于循序清理权处置其资产。在我国的半集中式股权结构下，即使监管机构接管金融控股公司，也很可能面临着无法完全控制金融机构之局面，增加救助的执行成本。四、制度的必要性由上述分析可知，在我国法上构建金融控股公司加重责任制度具有必要性和合理性。具体而言，中国人民银行颁布的《管理办法》中部分规则为要求金融控股公司承担股东加重责任提供了依据，但现有规则仍有必要进一步完善。(一)金融子公司加重责任的效力首先，就立法位阶而言，金融控股公司之责任应通过国家立法机关立法加以确立，以处理与《中华人民共和国公司法》(以下简称：《公司法》)、《中华人民共和国企业破产法》(以下简称：《企业破产法》)、《中华人民共和国民法典》(以下简称：《民法典》)之冲突。《管理办法》中关于股东承诺注资以及金融控股公司恢复与处置计划的规定突破了资产分割的安排。在金融控股公司加重责任安排的法律基础不明确的情况下，金融控股公司对金融机构的救助可能并不符合金融控股公司的利益，进而可能造成董事违反对其自身股东之信义义务。此外，在立法上缺少金融控股公司救助义务的情况下，金融控股公司承担子公司债务的行为可能构成无偿转移财产，从而与《公司法》第3条关于公司法人财产独立性之规则、《企业破产法》第31条与第32条关于撤销权与优惠清偿之规则、《民法典》第538条关于合同撤销权的规则存在潜在冲突。因此，尽管《管理办法》已规定金融控股公司的恢复与处置计划要求以及持续注资的义务，然而《管理办法》的立法位阶显著低于《公司法》《企业破产法》《民法典》。从确保金融控股公司加重责任的效力的角度来看，应由国家立法机关制定法律来确定这一责任制度。具体而言，立法者可以考虑在专门的《金融控股公司法》中规定控股公司对于金融机构的责任，并且以特别法优先于一般法的原理处理其与现行法的冲突。在明确了金融控股公司对于金融机构的加重责任的情况下，金融控股公司对子公司的注资的交易公平性应不会被其自身股东及债权人挑战。其次，就金融控股公司加重责任的主体而言，需要区分考虑金融控股公司对其所持股金融机构的加重责任以及金融控股公司自身股东对控股公司的加重责任。我国应修改《管理办法》之规定并在未来相应法律中将金融控股公司加重责任的主体限定为金融控股公司，不宜进一步穿透至其股东。理论上，要求金融控股公司的股东承担加重责任看似有利于确保其承担责任，实际上却增加了诸多信息成本。金融控股公司的股东可能通过设立多层公司的方式隔绝风险，或是将资产转移，导致其无法承担损失。监管者可以对金融控股公司的股权进一步施加规制，然而这一思路可能进一步损害股权转移之效率。最后，在金融控股公司并不全资控股金融机构的情况下，除金融控股公司外的其他主要股东也有必要提前向监管机构提供对恢复和处置计划的认可及相应授权，以减少在金融机构面临危机时的救助成本。如前所述，在我国，目前《管理办法》基本以持有过半表决权作为认定实质控制之依据，因而对于金融机构重大决策可能仍需要其他小股东支持。为了避免金融控股公司与其他股东之间的纠纷，确保金融机构救助计划的实现，应尽可能在事前获得其他股东之授权，理清股东间权利义务关系。(二)“内部”管理模式的完善在实施机制层面，我国还应当通过立法授权监管机构执行股东承诺函以及恢复与处置计划，以从程序上保证金融控股公司加重责任之执行。在缺少立法授权的情况下，监管机构可能无法强制股东执行其事前制定的“生前遗嘱”。现有规则缺乏对于“生前遗嘱”的实施