集体土地所有权的私权属性及界限

集体土地所有权的私权属性及界限

产权是所有人依法拥有的财产和不动产的权利。它在所有法律权利体系中发挥着最重要的作用，即基本权利制度的基础，甚至是民法制度的基础。集体土地所有权属于所有权的范畴,是所有权制度中极为重要的一种类型,因其是我国宪法规定的生产资料的社会主义公有制之基本经济制度的具体化,故党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2009年中央1号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》仍然强调“不得改变土地集体所有性质”。可见,在建设社会主义新农村的过程中,坚持并完善集体土地所有权制度对于我国农村土地法律制度的改革具有积极的意义。本文拟对集体土地所有权的法律性质予以探讨,以便对集体土地所有权进行准确定位,从而促使该制度充分发挥应有的功能。一、集体土地所有权是一种私权新中国成立至今,以农村土地所有权主体制度的变迁为标准,我国农村社会先后经历了农民私人土地所有权时期、高级社集体土地所有权时期、人民公社集体土地所有权时期和现行集体土地所有权时期四个阶段。除农民私人土地所有权时期外,其他阶段均为集体土地所有权的不同表现形式。现行集体土地所有权制度是1982年宪法确立的,其先后被民法通则、土地管理法、农业法、农村土地承包法和物权法等法律加以具体化。根据上述法律的规定,现行集体土地所有权的主体为农民集体,具体有乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种形式。尽管因制定(或修订)时的社会环境和经济发展背景存在差异,各法律规范对集体土地所有权制度的表述有所不同,但法学界一般认为,根据法律的规定,集体土地所有权是一种民事权利,属于典型的私权。然而,宪法所确立的农村土地所有权主体——集体——是一个含义宽泛且无精确内涵的概念,其意指许多人合起来的有组织的整体。由于“集体”作为法律术语的不准确性,“农民集体”也不是一个内涵确定的法律术语,其只能表现为一个看不见、摸不着、极度抽象的集合群体,故我国包括宪法在内的所有法律都未明确“集体”的法律内涵,致使“‘集体’这一概念在现实中找不到对应的载体,所谓的‘集体’在实际运行中很难充分地发挥所有者职能。”二、基于计划经济体制的限制由于农业生产的特殊性和农地制度的变革,在欧美大陆法系国家普遍存在专门规范调整农地利用和农业生产的法律,即农地法。在这些国家,农地法是一个兼具公法私法性质,或者是新的法律类型社会法的一个部门法。它强调农地的生产性和社会性,希望通过农地权利的安排,不仅达到组织农业生产的目的,而且达到组织和平衡发展农业社会共同体的目的。属于这种制度安排的国家有西班牙、阿根廷、葡萄牙、哥伦比亚、哥斯达黎加、巴拿马、秘鲁、委内瑞拉等。从上世纪50年代初期开始,我国向苏联学习实行国民经济计划管理制度。当时,一般认为,“社会主义国家由于建立了生产资料的社会主义公有制,全民所有制经济在国民经济中占有巩固的领导地位,有可能也有必要建立国民经济的计划管理制度。”由于计划经济在本质上是一种行政经济,即依靠各种行政手段直接组织和推行的经济,因而基于行政经济与民法调整之间存在着相互排斥的关系,在计划经济体制下,不存在公法和私法的划分,经济领域中的一切都属于公法范围,不属于私法范围,从而此时的法学理论认为民法也是公法。这种歪曲了民法本质的认识,“成为长期以来国家运用行政手段对民事生活进行广泛干预的理论依据”,在计划经济条件下,因国家的行政权力可以对民事活动加以干预,故民事主体意思自治的范围极为有限,所有权人也无法享有充分的自由,民法完全丧失了其私法性,高级社集体土地所有权和人民公社集体土地所有权也未能幸免。家庭联产承包责任制突破了农村土地高度集中的经营体制,重新确立了家庭在经营农村土地中的主体地位。为了巩固家庭联产承包责任制的成果,根据1982年宪法的规定,人民公社集体土地所有权制度被现行集体土地所有权制度所取代。然而,“农村改革前与农村改革后没有实质区别,权力对权利构成现实和潜在的威胁”。三、土地征收目的的确立由于权利是人的权利,没有无主体的权利,故权利与其主体密不可分。李宜琛先生曾指出:虽然“现代民法为权利本位的法律,一切私法关系,皆为就权利关系而为规定,既如前述。故为私法关系之中心者,即为权利关系的中心,自不待言。权利必有所附丽,始能存在,是以权利关系之中心,即为所谓权利主体。”在现行法律制度下,土地征收的实质是集体土地征收。作为一种公共取得制度,土地征收是当前各国(地区)为保障及时获得公益性用地所必需的一种行政行为,而且,其还是国家干预经济和限制财产权的一种手段,许多国家的政府都是将土地征收权(力)当作政府固有的权力予以接受和行使的,我国也不例外。尽管土地征收是国家行使行政权的结果,从外观上看,其是国家以公权力侵犯私权利的行为,属于宪法保护私有财产权的重大例外,然而为避免国家征收权(力)的滥用,在私有财产权的宪法保护规范下,法律往往对土地征收权(力)的行使进行了严格限制,土地征收必须基于公益上的目的始可为之就是其中的一个重要方面。因此,为了加强对私有财产权的保护,不论是为兴办公共事业所为的“公用征收”,抑或为实施国家经济政策所为的“政策性征收”,其终极目标均应在于增进公共利益。同时,由于“在社会主义市场经济体制中,政府的角色应为宏观经济的管理者和经济生活的调节者。”四、农村土地所有权的私权属性减弱了其对制度的预期功能由于土地资源有限,我国人地矛盾极为突出,故为充分利用土地资源,保障粮食安全和社会持续稳定发展,同时避免农村生态环境的恶化,公权力必然也应当适度介入农村土地权利的运行,防止农村土地权利的滥用,以形成对农村土地权利制度的合理约束。但由于我国集体土地所有权的法律性质异化,使其背离了应有的私权属性,致使集体土地所有权名不副实,影响了集体土地所有权制度预期功能的充分发挥。因此,为了完善农村土地法律制度,应当借助民法学的体系思维